肖君實(shí)

【摘 要】改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)扶貧工作取得了巨大成效，但仍存在著7000多萬(wàn)的貧困人口。貧困問(wèn)題已成為我國(guó)全面建成小康社會(huì)的主要障礙之一。本文從貧困的概念出發(fā)，梳理了我國(guó)扶貧政策的演變歷程，指出我國(guó)現(xiàn)階段扶貧工作中存在的問(wèn)題并提出相應(yīng)的建議。

【關(guān)鍵詞】貧困；扶貧政策演變；精準(zhǔn)扶貧

一、引言

貧困是世界性的問(wèn)題，世界各國(guó)都面臨著不同程度的貧困問(wèn)題。我國(guó)的貧困現(xiàn)象集中于農(nóng)村地區(qū)，貧困已成為影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定、實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的主要問(wèn)題之一。自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)先后頒布了《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》、《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要》、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村工作提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力若干政策的意見(jiàn)》、《關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見(jiàn)》、《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作的意見(jiàn)》等一系列政策，為扶貧開(kāi)發(fā)提出了具體的要求，并且取得了明顯的成效。但如今我國(guó)仍然存在至少7000萬(wàn)的貧困人口，扶貧工作任重道遠(yuǎn)。

二、貧困的概念

關(guān)于貧困的定義，早在19世紀(jì)末，Charles Booth和SeebohmRowntree基于食物消費(fèi)對(duì)貧困的定義做出了闡述。Booth認(rèn)為，貧窮是指那些沒(méi)有能力支付“生活必需品”的人；Rowntree以必須滿足“生理效率”的收入作為分界線，以此劃分貧困和非貧困。i1981年，世界銀行在《世界發(fā)展報(bào)告》指出貧困的定義，即當(dāng)某些人、某些家庭或某些群體沒(méi)有足夠的資源去獲取他們那個(gè)社會(huì)公認(rèn)的，一般都能享受到的飲食、生活條件、舒適和參加某些活動(dòng)的機(jī)會(huì)，就是處于貧困狀態(tài)。ii歐共體認(rèn)為貧困應(yīng)該被理解為個(gè)人、家庭和人的群體的資源（物質(zhì)的、文化的和社會(huì)的）如此有限以致他們被排除在所在國(guó)可以接受最低限度的生活方式之外。iii1998年，諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主、印度籍經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿馬蒂亞·森在《作為能力剝奪的貧困》中指出貧困必須被視為是一種對(duì)基本能力的剝奪，而不僅僅是收入低下。iv

基于我國(guó)實(shí)際情況，我國(guó)政府機(jī)構(gòu)和學(xué)者也對(duì)貧困做出了相關(guān)的概念界定。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局認(rèn)為貧困一般是指物質(zhì)生活困難，即一個(gè)人或一個(gè)家庭的生活水平達(dá)不到一種社會(huì)可接受的最低標(biāo)準(zhǔn)；他們?nèi)狈δ承┍匾纳钯Y料和服務(wù)，生活處于困難境地。v童星、林閩鋼結(jié)合我國(guó)農(nóng)戶情況，認(rèn)為貧困是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化落后的總稱，是由低收入造成的缺乏生活所需的基本物質(zhì)和服務(wù)以及沒(méi)有發(fā)展的機(jī)會(huì)和手段這樣一種生活狀況；并把貧困分類為絕對(duì)貧困和相對(duì)貧困。vi屈錫華、左齊認(rèn)為貧困是因種種發(fā)展障礙和制約因素造成的生存危機(jī)和生活困境；一定層面的貧困是一種社會(huì)狀態(tài)，這種狀態(tài)不被改善將是惡性循環(huán)的。vii綜上所述，貧困的涵義不僅包括基本溫飽的維持，還包括擴(kuò)大再生產(chǎn)的能力和機(jī)會(huì)。

三、我國(guó)扶貧政策演變

從1949年我國(guó)建國(guó)開(kāi)始到1978年改革開(kāi)放前，我國(guó)存在大量的貧困人口。這一階段的扶貧政策學(xué)術(shù)界通常把其劃歸為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的以救濟(jì)為主的輸血式扶貧戰(zhàn)略階段。但是這種輸血式的救濟(jì)扶貧難以提高貧困地區(qū)的自我發(fā)展能力，不能從根本上最終擺脫貧困。viii真正意義上的扶貧是在改革開(kāi)放以后。在1978年到2010年之間，國(guó)內(nèi)大部分學(xué)者把這一階段的扶貧政策劃分為以下四個(gè)階段。

第一階段（1978-1985年）為體制改革推動(dòng)扶貧階段。這一階段我國(guó)推行了以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為核心的土地制度改革、以市場(chǎng)化為取向的農(nóng)產(chǎn)品交易制度改革和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)扶持政策，雖然政府還未設(shè)立專門的扶貧組織，這一舉措對(duì)緩解農(nóng)村貧困現(xiàn)象和實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)全面恢復(fù)起到了重要作用。

第二階段（1986-1993年）為有針對(duì)性的大規(guī)模開(kāi)發(fā)式扶貧階段。這一階段常被認(rèn)為是初步實(shí)施以重點(diǎn)縣為主要對(duì)象的區(qū)域扶貧時(shí)期。ix隨著市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)改革，80年代中后期僅靠經(jīng)濟(jì)的全面增長(zhǎng)已無(wú)法在緩解貧困上有更大的作為。在此背景下，我國(guó)政府采取了包括成立國(guó)家扶貧和開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組、確定貧困縣、安排專項(xiàng)資金、制定優(yōu)惠政策、確立開(kāi)發(fā)式扶貧方針等一系列重大措施，標(biāo)志著我國(guó)的扶貧工作進(jìn)入了一個(gè)新的歷史時(shí)期。x

第三階段（1994-2000年）為扶貧攻堅(jiān)階段。隨著農(nóng)村改革的深入我國(guó)農(nóng)村貧困人口分布呈現(xiàn)出地緣性特征。為了進(jìn)一步緩解貧困問(wèn)題，中共中央和國(guó)務(wù)院先后發(fā)布《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》和《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于盡快解決農(nóng)村人口溫飽問(wèn)題的決定》，進(jìn)一步完善了扶貧戰(zhàn)略，提出通過(guò)信貸資金扶持微觀扶貧產(chǎn)業(yè)的思路，至此中國(guó)的扶貧戰(zhàn)略框架基本形成。xi在這一階段，國(guó)家采取的主要扶貧方式為橫向聯(lián)合與對(duì)口幫扶、社會(huì)公益扶貧、勞務(wù)輸出、異地搬遷移民和國(guó)際合作等。

第四階段（2001-2010年）為持續(xù)攻堅(jiān)階段?！皣?guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”完成后，農(nóng)村剩余的貧困人口呈現(xiàn)出分散于各個(gè)村莊而非集中于貧困縣的特點(diǎn)，以貧困縣為基本單位的扶貧開(kāi)發(fā)已經(jīng)不再適合我國(guó)國(guó)情。針對(duì)這一現(xiàn)象，2001年國(guó)務(wù)院出臺(tái)《2001-2010年的中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要》，重新調(diào)整了扶貧工作重點(diǎn)與扶貧對(duì)象，進(jìn)一步將扶貧工作重點(diǎn)放到西部地區(qū)，把貧困村作為基本的瞄準(zhǔn)單位，同時(shí)扶貧資金的投放也將覆蓋到非重點(diǎn)縣的貧困村。

2011年底，中共中央發(fā)布了《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011-2020）》，標(biāo)志著新一輪扶貧攻堅(jiān)階段的開(kāi)始。新階段扶貧政策的工作重點(diǎn)已從全力解決貧困人口的生存問(wèn)題轉(zhuǎn)向鞏固溫飽成果，旨在控制貧困人口增長(zhǎng)，完善社會(huì)公共服務(wù)體系，改善扶貧對(duì)象的生產(chǎn)生活條件。

四、我國(guó)扶貧過(guò)程中存在的問(wèn)題

自我國(guó)扶貧工作開(kāi)展以來(lái)已經(jīng)歷了30多年，雖然積累了許多扶貧工作方面的經(jīng)驗(yàn)，但同時(shí)還存在著一系列問(wèn)題。

（一）瞄準(zhǔn)機(jī)制不完善

2013年國(guó)家扶貧辦提出精準(zhǔn)扶貧的工作機(jī)制，要求針對(duì)建檔立卡的貧困戶進(jìn)行幫扶，但由于難以可靠地對(duì)農(nóng)戶收入進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，加上民主評(píng)議的標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)家制定的收入標(biāo)準(zhǔn)有差異，精準(zhǔn)識(shí)別存在偏差，導(dǎo)致排除在建檔立卡之外的貧困戶沒(méi)有得到應(yīng)有的幫扶。

（二）扶貧資金投入不足、管理不到位

盡管財(cái)政扶貧資金以超過(guò)10%的年均增長(zhǎng)速度增加xii，我國(guó)扶貧資金缺口仍然很大，難以實(shí)現(xiàn)我國(guó)貧困人口的全覆蓋，不足以保障扶貧工作的實(shí)施。資金缺口主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。一是國(guó)家扶貧財(cái)政投入一方面強(qiáng)調(diào)用于改善貧困戶生活條件，另一方面又要求貧困戶配套資金，反而加重貧困戶負(fù)擔(dān)。二是基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目資金缺口大，中央投入不足，縣級(jí)政府難以負(fù)擔(dān)項(xiàng)目配套資金，工程延期的狀況普遍。三是由于資金投入不足導(dǎo)致扶貧的覆蓋面有限。

（三）返貧現(xiàn)象明顯

雖然我國(guó)貧困人口數(shù)量在逐年減少，但是返貧現(xiàn)象卻時(shí)有發(fā)生。返貧現(xiàn)象的主要原因有：第一，貧困線的上調(diào)。2011年中央大幅提高我國(guó)扶貧標(biāo)準(zhǔn)，使得農(nóng)村貧困人口數(shù)量從2688萬(wàn)人增加到1.28億人。第二，自然災(zāi)害的影響。我國(guó)農(nóng)戶的務(wù)農(nóng)活動(dòng)大多對(duì)自然環(huán)境依賴較強(qiáng)，生活來(lái)源幾乎全部來(lái)自周邊自然環(huán)境，一旦發(fā)生嚴(yán)重的自然災(zāi)害，不僅對(duì)農(nóng)戶的生活環(huán)境造成巨大的破壞，還切斷了農(nóng)戶的生活來(lái)源，導(dǎo)致更多農(nóng)戶陷入貧困狀態(tài)。

（四）缺乏的監(jiān)督與評(píng)價(jià)機(jī)制

由于缺乏明確的獎(jiǎng)懲機(jī)制，領(lǐng)導(dǎo)干部不會(huì)因?yàn)榉鲐毩Χ炔粔蚨艿教幜P。 （下轉(zhuǎn)第106頁(yè)）

（上接第104頁(yè)）同時(shí)缺乏可靠的地方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，減貧任務(wù)難以納入領(lǐng)導(dǎo)階層的考核工作。部分地方政府還存在資金使用不當(dāng)、財(cái)權(quán)事權(quán)界限模糊的問(wèn)題。同時(shí)，如果沒(méi)有嚴(yán)格的監(jiān)督管理機(jī)制，強(qiáng)扶貧的激勵(lì)約束可能會(huì)導(dǎo)致地方政府過(guò)于追求指標(biāo)的完成情況，而忽略了貧困戶本身的需求。

五、完善扶貧工作的建議

（一）制定新的貧困標(biāo)準(zhǔn)

我國(guó)現(xiàn)行貧困標(biāo)準(zhǔn)在一定程度上沒(méi)有將GDP、通貨膨脹、農(nóng)民的實(shí)際情況等完全考慮在內(nèi)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體水平的提高，有必要確立新的貧困標(biāo)準(zhǔn)。第一，制定合理的貧困線。2015年10月，世界銀行將人均日收入1.25美元上調(diào)至1.9美元，而我國(guó)仍實(shí)行2011年人均年純收入2300元的貧困線標(biāo)準(zhǔn)。上調(diào)貧困線標(biāo)準(zhǔn)雖然表面上似乎增加了貧困率，但實(shí)際上惠及了更多的貧困人口，增加了扶貧工作的覆蓋率。第二，新的貧困標(biāo)準(zhǔn)還應(yīng)綜合考慮貧困人口的教育、醫(yī)療等非溫飽需求。第三，由于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力、物價(jià)水平等情況不同，地區(qū)貧困線應(yīng)在國(guó)家貧困線標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上適宜變動(dòng)，以免出現(xiàn)原本生活水平不貧困的農(nóng)戶被劃為貧困人口，而生活艱難的農(nóng)戶反而在扶貧政策惠及范圍之外。

（二）創(chuàng)新貧困瞄準(zhǔn)機(jī)制

首先，建檔立卡的標(biāo)準(zhǔn)不僅應(yīng)考慮農(nóng)戶收入，還應(yīng)考慮農(nóng)戶的生產(chǎn)能力、發(fā)展能力、健康狀況等因素，更符合農(nóng)戶的實(shí)際情況，避免把對(duì)扶貧政策需求較強(qiáng)的貧困戶排除在了扶貧范圍之外。其次，建立動(dòng)態(tài)的出入機(jī)制，公正科學(xué)地評(píng)價(jià)貧困地區(qū)成效，實(shí)施合理的獎(jiǎng)懲制度。對(duì)貧困人口進(jìn)行動(dòng)態(tài)檢測(cè)，防止某些貧困縣已脫離貧困狀態(tài)卻不想“摘帽”、占用扶貧資源的情況。

（三）建立嚴(yán)格的扶貧工作監(jiān)督機(jī)制

強(qiáng)化扶貧工作監(jiān)督機(jī)制，從制度上避免扶貧資金漏出。嚴(yán)格實(shí)行專款專用，嚴(yán)格管理?yè)芸?、?bào)賬程序。建立貧困監(jiān)測(cè)調(diào)查機(jī)構(gòu)，定期對(duì)扶貧工作進(jìn)行監(jiān)督，并對(duì)實(shí)施效果進(jìn)行調(diào)查評(píng)估，規(guī)范數(shù)據(jù)采集和處理程序，解決長(zhǎng)期以來(lái)扶貧工作中信息不對(duì)稱的問(wèn)題。建立扶貧工作考核制度，明確部門責(zé)權(quán)，探索科學(xué)的指標(biāo)體系，根據(jù)績(jī)效進(jìn)行獎(jiǎng)懲，對(duì)違規(guī)使用扶貧資金的部門和人員依法進(jìn)行責(zé)任追究。

（四）完善信貸扶貧機(jī)制

金融部門的扶貧相比中央的財(cái)政扶貧來(lái)說(shuō)更具靈活性，金融合作機(jī)構(gòu)向農(nóng)民貸款的同時(shí)也能獲得貸款收益，因而持續(xù)性更強(qiáng)。由于貧困人口對(duì)貸款的需求額小，抵押品不足，因而適合發(fā)展針對(duì)貧困人口的小額信貸機(jī)構(gòu)。在這方面的典例是孟加拉國(guó)鄉(xiāng)村銀行，其優(yōu)先對(duì)窮人發(fā)放貸款，并且不需抵押，只要有收益的活動(dòng)都能獲得貸款。建立適合小額信貸機(jī)構(gòu)發(fā)展的金融市場(chǎng)，鼓勵(lì)發(fā)展小額信貸機(jī)構(gòu)，在一定程度上能夠緩解扶貧資金投入不足的問(wèn)題。

（五）重視貧困人口的人力資本投資

貧困地區(qū)的人口與經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)地區(qū)的人口除了經(jīng)濟(jì)水平的差距，同時(shí)也存在著思維方式和教育水平的差距。重視人力資本投資，完善教育設(shè)施，促進(jìn)城鄉(xiāng)教育資源平等，通過(guò)提高工資待遇等方式引進(jìn)優(yōu)秀師資到貧困地區(qū)任教，注重提高貧困人口的教育水平和職業(yè)技術(shù)能力，增強(qiáng)貧困人口從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的就業(yè)能力，才能減少返貧現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的脫貧致富。

注釋：

i馮瑛.貧困定義的演化及對(duì)中國(guó)貧困問(wèn)題的思考[J].經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2010（18）：6.

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iii呂書奇.中國(guó)農(nóng)村扶貧政策及成效研究[D].北京：中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院，2008：9.

iv王合衛(wèi).菏澤市農(nóng)村扶貧問(wèn)題研究[D].山東：山東師范大學(xué)，2015：9.

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vi童星，林閩鋼.我國(guó)農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)線研究[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué)，1994（3）：87.

vii屈錫華，左齊.貧困與反貧困—定義、度量與目標(biāo)[J].社會(huì)學(xué)研究，1997（3）：106-107.

viii劉慧.我國(guó)扶貧政策演變及其實(shí)施效果[J].地理科學(xué)進(jìn)展，1998（4）：79.

ix張彬斌.新時(shí)期政策扶貧：目標(biāo)選擇和農(nóng)民增收.經(jīng)濟(jì)學(xué)（季刊），2013（3）：959.

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xi葉普萬(wàn).中國(guó)扶貧戰(zhàn)略的偏差及其修正[J].蘭州大學(xué)學(xué)報(bào)，2004（5）：85.

xii葉興慶，程郁.新時(shí)期扶貧開(kāi)發(fā)的問(wèn)題與建議[J].中國(guó)國(guó)情國(guó)力，2015（9）：12.