黃瓊

【摘要】在國家預(yù)算收支體系中，國庫是國家預(yù)算得以順利執(zhí)行的保證。隨著新預(yù)算法的出臺和實(shí)施，人民銀行經(jīng)理國庫的職責(zé)顯得更加重大，有必要通過理順機(jī)制、強(qiáng)化職能、完善管理等多個方面進(jìn)行探索，切實(shí)發(fā)揮經(jīng)理國庫的職能和作用。本文在分析新預(yù)算法的基礎(chǔ)上，對人民銀行在新預(yù)算法規(guī)范下如何更加高效地經(jīng)理國庫提出了一些方法和思路。

【關(guān)鍵詞】新預(yù)算法 經(jīng)理國庫 人民銀行 財政

一、新預(yù)算法對經(jīng)理國庫的要求

（一）突出法治政府建設(shè)

在政府管理國家工作中，預(yù)算管理是一項(xiàng)十分重要的公權(quán)。預(yù)算管理是指政府在預(yù)算編制、審查、調(diào)整、批準(zhǔn)和執(zhí)行等多個環(huán)節(jié)中具備的管理能力。新預(yù)算法中明確指出要對政府的收支行為進(jìn)行規(guī)范，進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算約束。這意味著其立法宗旨是直接針對政府預(yù)算管理權(quán)力的，體現(xiàn)了從“政府管”到“管政府”的轉(zhuǎn)變，也是十八屆三中全會中明確提出的“權(quán)力與籠子”要求的重要實(shí)踐，集中體現(xiàn)了法治政府建設(shè)的精神內(nèi)涵。

（二）現(xiàn)代化財政布局理念

從立法結(jié)構(gòu)層面來看，新預(yù)算法秉持著公共財政管理理念，結(jié)合了現(xiàn)代社會國家的治理理念，一方面既立足于實(shí)現(xiàn)對政府權(quán)力的民主控制，另一方面又重視對政府決策運(yùn)行的約束和引導(dǎo)，體現(xiàn)了其力圖構(gòu)建現(xiàn)代化財政制度的目標(biāo)。在具體結(jié)構(gòu)布局方面，其對立法宗旨和基本原則作了進(jìn)一步闡明，對治理角色責(zé)任和權(quán)力進(jìn)行了明確規(guī)定，在預(yù)算管理程序、分類、預(yù)算報告制度以及審計監(jiān)督等方面更加科學(xué)和完善，體現(xiàn)了全面、科學(xué)的立法結(jié)構(gòu)。

（三）以推進(jìn)依法理財為實(shí)際目標(biāo)

在新預(yù)算法的討論及制定過程中，注重對我國多年來的預(yù)算管理工作實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)，因此其在內(nèi)容上更加重視功能和實(shí)效，在法律規(guī)定上十分明晰，真正反映出了現(xiàn)代財政制度公開、公平、科學(xué)、規(guī)范和效益等精神內(nèi)涵。

首先，新預(yù)算法立足于理清國庫，明確規(guī)定了在預(yù)算中要納入政府的全部收支，在以行政級別為預(yù)算確立依據(jù)的基礎(chǔ)上，還對預(yù)算進(jìn)行了科學(xué)和全面的分類，包括政府基金、國有資本經(jīng)營、社會保險基金以及一般公共預(yù)算等預(yù)算類別，并對這四種預(yù)算的編制原則、功能、關(guān)系和相關(guān)的規(guī)范要求進(jìn)行了明確規(guī)定。

其次，新預(yù)算法在更大程度上體現(xiàn)了預(yù)算管理制度的透明性。新預(yù)算法以推進(jìn)財政權(quán)力在陽光下運(yùn)行為主要方向，要求預(yù)算本身及其調(diào)整和執(zhí)行情況都要在規(guī)定時間內(nèi)以報告或者報表的形式向社會公開。同時，政府審計單位要承擔(dān)公開預(yù)算執(zhí)行、其他財政收支情況審計報告的職責(zé)，并且明確提出公民和法人、其他組織在發(fā)現(xiàn)有違背新預(yù)算法的情況下，有權(quán)利向相關(guān)國家機(jī)關(guān)檢舉和控告。

再次，新預(yù)算法對預(yù)算控制、預(yù)算約束均有著深遠(yuǎn)的影響。其對預(yù)算控制方式的改進(jìn)，以及對預(yù)算約束的強(qiáng)化，直接體現(xiàn)了現(xiàn)代預(yù)算管理工作的靈魂。通過構(gòu)平衡的跨年度預(yù)算機(jī)制，對政府收支進(jìn)行了約束。同時，在預(yù)算收入編制的規(guī)定上，體現(xiàn)了與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的要求；其整體內(nèi)容與財政政策掛鉤，認(rèn)為政府收入需全部納入國庫，并嚴(yán)格規(guī)定了政府各級部門無權(quán)向預(yù)算征收單位和部門下達(dá)指標(biāo)，且任何單位和個人都不得占用和截留預(yù)算收入，展現(xiàn)了預(yù)算機(jī)制從“約束性”向“預(yù)期性”的轉(zhuǎn)變。

最后，新預(yù)算法堅守了我國現(xiàn)代財政制度的歷史使命，致力于實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。新預(yù)算法仍然以實(shí)現(xiàn)社會公平為根本使命，以促進(jìn)地區(qū)財力均衡、推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展為目標(biāo)，對轉(zhuǎn)移支付制度作了進(jìn)一步完善。在新預(yù)算法中，轉(zhuǎn)移支付的主體為下級政府，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌和安排使用一般性的轉(zhuǎn)移支付；在轉(zhuǎn)移支付工作中，上級政府需對轉(zhuǎn)移支付的預(yù)計數(shù)目進(jìn)行提前下達(dá)，各地方政府要將下達(dá)得到的轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目及時納入到本級預(yù)算中。同時，預(yù)算法中還提出了構(gòu)建和完善專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的評估與退出機(jī)制，對于市場競爭機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)范圍內(nèi)的轉(zhuǎn)移支付事項(xiàng)，不得另外設(shè)立專項(xiàng)，同時，在國務(wù)院未作出規(guī)定的情況下，上級政府不得對下級政府作出資金配套的要求。

二、新預(yù)算法下如何提升經(jīng)理國庫水平

新預(yù)算法集中體現(xiàn)了國家公共財政理念的進(jìn)步，并主導(dǎo)建立了一套預(yù)算更加完善、控制更加嚴(yán)格、執(zhí)行更加有效、運(yùn)作公開透明的預(yù)算管理體系。央行對國庫有著重要的經(jīng)理權(quán)，其關(guān)鍵職能是努力構(gòu)建預(yù)算管理權(quán)力制衡的有效屏障，推動實(shí)現(xiàn)公平、透明與效益兼具的財政管理制度。在新預(yù)算法順利出臺的背景下，央行需立即跟進(jìn)和落實(shí)新預(yù)算法的相關(guān)規(guī)定，進(jìn)一步提升自身的履職功能，強(qiáng)化國庫系統(tǒng)建設(shè)和管理能力，進(jìn)一步提高經(jīng)理國庫的水平。

（一）深入分析國庫管理機(jī)制，轉(zhuǎn)變國庫管理理念

央行要認(rèn)識到國庫“經(jīng)理”與“管理”、“代理”的差別，經(jīng)理國庫的關(guān)鍵為對國庫收支事務(wù)進(jìn)行事中監(jiān)督。在過去的預(yù)算法下，央行在國庫收支事務(wù)事中的監(jiān)督職能往往受到多方因素的限制，難以順利發(fā)揮。特別是“經(jīng)理”實(shí)質(zhì)上為“代理”，使得大部分國庫管理者的管理理念受到影響，在執(zhí)行權(quán)力的過程中，往往過于看重核算，而忽視了監(jiān)管。而新預(yù)算法明確提出了要對政府預(yù)算管理的權(quán)力進(jìn)行約束，其立法宗旨也轉(zhuǎn)向了“管政府”，基于這種認(rèn)識，央行在經(jīng)理國庫時，先要從國庫管理理念的角度出發(fā)，樹立核算和監(jiān)管并重的管理理念，充分發(fā)揮國庫監(jiān)督職能。

（二）強(qiáng)化國庫法規(guī)制度建設(shè)，構(gòu)建經(jīng)理新秩序

在新預(yù)算法出臺之前，由于缺乏相關(guān)的法律制度支持，國庫監(jiān)管制度和職能往往是不夠具體和清晰的。在監(jiān)管工作中，由于無明確的監(jiān)管制度作為依據(jù)，管理者只能邊摸索邊管理，且監(jiān)管尺度難以統(tǒng)一，在監(jiān)管力度上容易出現(xiàn)強(qiáng)與弱之分。因此，央行需借助新預(yù)算法這一強(qiáng)有力的法律支撐，進(jìn)一步理清國庫概念，明確國庫體制和職責(zé)權(quán)限，并緊緊圍繞著新預(yù)算法的特征、立法宗旨和目標(biāo)，對國庫資金、機(jī)構(gòu)、系統(tǒng)和賬戶等各個具體環(huán)節(jié)作進(jìn)一步明確規(guī)定，使其能夠成為央行經(jīng)理國庫的重要綱領(lǐng)性規(guī)章。同時，央行還要結(jié)合新預(yù)算法的要求，對國庫業(yè)務(wù)的規(guī)章制度作進(jìn)一步修改和完善，細(xì)化預(yù)算收入和庫款的支撥管理方法，對財政專戶審核的管理辦法作出修改和規(guī)定，充分發(fā)揮國庫對財政的監(jiān)管職能。

三、結(jié)束語

自2015年元月份以來，新預(yù)算法在全國得以全面實(shí)施，其出臺和實(shí)施改變了既往的預(yù)算控制方法，對政府債務(wù)管理、預(yù)算支出作出了進(jìn)一步約束，在很大程度上完善了國家的預(yù)算體系，優(yōu)化了轉(zhuǎn)移支付，并對國家預(yù)算的編制、審查、調(diào)整、批準(zhǔn)、執(zhí)行和監(jiān)督等眾多環(huán)節(jié)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。對于人民銀行而言，這一新預(yù)算法的實(shí)施，意味著其在經(jīng)理國庫方面的職責(zé)和內(nèi)容將發(fā)生新的變化，在新形勢下，人民銀行要深入分析國庫管理機(jī)制，不斷轉(zhuǎn)變國庫管理理念，強(qiáng)化國庫法規(guī)制度建設(shè)，致力于構(gòu)建國庫經(jīng)理的新秩序，努力完善和提升自身的履職功能和管理功能，努力發(fā)揮自身在經(jīng)理國庫中的作用。

參考文獻(xiàn)

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