鄭序

【摘要】政府基于財政支出責(zé)任逐年增加的壓力，推出了政府與社會資本合作模式，簡稱PPP模式。PPP模式是將原先由政府主導(dǎo)、政府籌資、政府參與建設(shè)、政府維護(hù)的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，通過公開招投標(biāo)的方式，引入競爭性機制，擇優(yōu)選取具有投資運營管理能力的專業(yè)性較強的企業(yè)，按照平等協(xié)商的原則，共同提供公共供給。本文結(jié)合當(dāng)前實際情況，分析PPP模式的優(yōu)缺點和給銀行系統(tǒng)帶來的機遇和挑戰(zhàn)。

【關(guān)鍵詞】PPP模式 銀行 風(fēng)險

1998-2002 年，地方政府債務(wù)的增長率平均為33.32%；2002-2007 年，地方政府債務(wù)的增長率平均為26.32%。2009 年，地方政府債務(wù)的增長率快速上升到61.92%。地方政府性債務(wù)產(chǎn)生的主要原由是政府承擔(dān)的市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資。截至2013年，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)108859.17億元。政府債務(wù)滾雪球似的增大，已體現(xiàn)出當(dāng)前的存量問題比增量問題更加嚴(yán)重。

在當(dāng)前政府債務(wù)形式嚴(yán)峻的情況下，2014年9月21日，國務(wù)院辦公廳出臺了《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號），隨后短時間內(nèi)又相繼出臺國辦發(fā)[2015]40號，國辦發(fā)[2015]42號，財金[2015]57號等作為配套文件。通過這一系列文件的出臺，政府大力推動了政府與社會資本合作（PPP）模式，鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營等方式，參與有一定收益的公益性事業(yè)投資運營。而政府性債務(wù)只能通過政府及其部門進(jìn)行舉借，不能通過企事業(yè)單位進(jìn)行舉借。這就直接剝奪了融資平臺公司的政府融資職能，使得融資平臺公司不得新增政府債務(wù)。

一、PPP模式的優(yōu)勢

由傳統(tǒng)的政府以及融資平臺公司進(jìn)行項目的融資及修建向如今的政府與社會資本合作（PPP）模式轉(zhuǎn)變，確立了以下的幾大優(yōu)點。

（一）推廣運用政府和社會資本合作模式，具有節(jié)約成本的優(yōu)勢。

政府和社會資本合作模式在傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目上引入了競爭機制，從以前通過融資平臺公司及政府主管部門主導(dǎo)的項目建設(shè)、運營、維護(hù)逐漸轉(zhuǎn)換為具有相關(guān)建設(shè)資質(zhì)的專業(yè)機構(gòu)通過招投標(biāo)等方式進(jìn)入該項目，有利于發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢，降低建設(shè)成本，一定程度上避免了資源浪費。

另一方面，PPP模式有利于降低政府融資成本。拿四川省成都市舉例，2014年年初成都市的市級融資平臺公司及政府部門舉借的政府債務(wù)融資成本在基準(zhǔn)利率上浮40%左右。到2015年末，社會資本通過PPP模式舉借的債務(wù)融資成本保持在基準(zhǔn)利率上浮40%左右，但通過政府部門舉借的政府債務(wù)則降至基本利率上浮10%，甚至更低。

（二）推廣運用政府和社會資本合作模式，具有平滑財政支出的優(yōu)勢。

由于PPP項目一般采取的是BOT、ROT、TOT等模式，項目包含有建設(shè)期和經(jīng)營期，所以項目合作期限較長，一般都在10年以上。這樣一來能夠把集中在單一會計年度的支出責(zé)任分擔(dān)到了整個合同期，使得從以往單一年度的預(yù)算收支管理，逐步轉(zhuǎn)向中長期財政規(guī)劃轉(zhuǎn)變，有利于深化財稅政策改革。

（三）推廣運用政府和社會資本合作模式，具有提高服務(wù)質(zhì)量和運營效率的優(yōu)勢。

由于PPP模式納入了一批專業(yè)性、高效率、標(biāo)準(zhǔn)管理模式的優(yōu)質(zhì)企業(yè)進(jìn)行項目的建設(shè)和運作，因而可以大大提高公共服務(wù)類、基礎(chǔ)設(shè)施類項目的市場化運作效率，而企業(yè)迫于政府監(jiān)管和收回成本的壓力，也會自主改善服務(wù)質(zhì)量。

（四）推廣運用政府和社會資本合作模式，具有轉(zhuǎn)變政府職能，改善政府人員結(jié)構(gòu)的優(yōu)勢。

以往的政府行業(yè)主管部門，不僅要參與行業(yè)政策的擬訂、行業(yè)運作的監(jiān)管，還有具體項目的申報、融資、建設(shè)、運作、維護(hù)等諸多事宜，這使得政府機構(gòu)事務(wù)日益繁重。而PPP模式使得社會資本的境內(nèi)外企業(yè)、中介機構(gòu)、社會組織共同涉入公共項目的設(shè)計、申報、融資、運營、維護(hù)等事宜，將工作日益繁雜的政府機構(gòu)從微觀事務(wù)中解放出來，而僅僅作為項目的監(jiān)督管理方，減少了對項目的直接參與，有助于解決政府職能錯位，政府人員結(jié)構(gòu)偏離的問題，深化國家治理體系改革。

（五）推廣運用政府和社會資本合作模式，具有拉動社會資本發(fā)展的優(yōu)勢。

PPP模式引入了競爭機制，讓社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運營，而收益回報機制按照非經(jīng)營性項目、準(zhǔn)經(jīng)營性項目和經(jīng)營性項目分為政府付費、政府補助和使用者付費三種模式，有效保證了社會資本的盈利。通過這種模式，不僅擴大社會資本和民營企業(yè)的發(fā)展空間，同時盤活了社會存量資本，拉動內(nèi)需，開發(fā)了社會經(jīng)濟(jì)新的增長極。

二、PPP模式下，銀行面臨的挑戰(zhàn)

（一）貸款年限延長，導(dǎo)致不可控風(fēng)險增加。

由于PPP項目的合作期限一般都在10年以上，貸款匹配的融資期限最低也在7年以上，年限延長導(dǎo)致不可控風(fēng)險，由其是不可控的系統(tǒng)性風(fēng)險相應(yīng)增加。

（二）第二還款來源風(fēng)險增加。

PPP模式下的銀行貸款不再提供抵押物擔(dān)保，而僅僅靠的是收益權(quán)的質(zhì)押，甚至很多時候僅僅是信用或者連帶保證擔(dān)保，這使得銀行風(fēng)險進(jìn)一步擴大。

（三）銀行間市場競爭加大，導(dǎo)致銀行利潤縮水。

PPP模式下，項目融資都是由企業(yè)進(jìn)行，這使得以往靠人情拉業(yè)務(wù)的模式迅速向靠價格拉業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)變。銀行間的價格戰(zhàn)使得銀行利潤進(jìn)一步縮水。

三、結(jié)論

PPP模式作為一種新興的政企合作模式，給銀行業(yè)帶來了更多的機遇和挑戰(zhàn)。這種模式下，政府不再為融資提供兜底保證，而僅僅承擔(dān)的是支付責(zé)任。在這種情況下，銀行應(yīng)該更加關(guān)注企業(yè)信譽和政府財力，而并非一味的追求業(yè)績提升。同時，要求政府將支付責(zé)任納入政府的中長期財政預(yù)算也不失為一種行之有效的方法。

參考文獻(xiàn)：

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[3]關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知，2014，9.