吉麗喆

【摘要】水利工程項目是一項利國利民的重要建設(shè)項目，但是重大水利工程項目耗資量巨大。在財政資金存在負(fù)擔(dān)的前提下，引入社會資本，采用PPP模式進(jìn)行重大水利工程的建設(shè)，有利于水利建設(shè)項目的實現(xiàn)，能夠最大程度的創(chuàng)造社會效益，實現(xiàn)人民福祉。然而，在水利工程的PPP模式中，如何兼顧經(jīng)濟(jì)性與公益性，是實際運(yùn)作中需要注意的問題。本文分析了重大水利工程項目籌資現(xiàn)狀及暴露出的問題，在此基礎(chǔ)上提出了提高重大水利工程項目可融資性的措施，以期為重大水利項目的PPP模式的建設(shè)提供一定的參考和借鑒。

【關(guān)鍵詞】水利工程 重大項目 PPP模式 公益性與經(jīng)濟(jì)性

中國正在經(jīng)歷城鎮(zhèn)化過程，原來居住在鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村的農(nóng)民大量移民進(jìn)入城市，城市規(guī)模和新型城鎮(zhèn)數(shù)量迅速擴(kuò)大。而城市的公共產(chǎn)品和服務(wù)供給速度相對滯后，使得醫(yī)療，教育，交通，城市供水等公共產(chǎn)品和服務(wù)無法滿足城市居民的需求。由財政投資公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的傳統(tǒng)做法，不僅不能供給高效優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品，而且導(dǎo)致政府債務(wù)規(guī)模迅速擴(kuò)大，引發(fā)金融風(fēng)險。同時，民營企業(yè)謀求轉(zhuǎn)型升級，需要拓展新的生存空間，但又很難進(jìn)入被政府和國企壟斷的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，社會資本大量積存。因此國家提出了由政府和社會資本合作提供公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施，解決現(xiàn)有的公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施供給不足，政府債務(wù)規(guī)模過大和社會資本大量積存的問題。

大型水利基礎(chǔ)設(shè)施對農(nóng)業(yè)灌溉，防洪澇災(zāi)害，以及提供水陸運(yùn)輸，城市供水，水利發(fā)電起著至關(guān)重要的作用，兼具公益性與經(jīng)濟(jì)性。但是大型水利基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)工期長，投資規(guī)模巨大，投資回報期長，且社會對水利工程的公益性期待特點(diǎn)關(guān)注度高于其經(jīng)濟(jì)性特點(diǎn)，謀求經(jīng)濟(jì)效益不被廣泛認(rèn)可，對社會資本不具有吸引力。雖然政府一直在倡導(dǎo)民間資本投資大型水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但是效果并不理想，因此如何提高兼具公益性和經(jīng)濟(jì)性的大型水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的可融資性，建立水利工程運(yùn)營期間長效融資機(jī)制，保障資本合理回報，成為解決水利基礎(chǔ)設(shè)施供給不足，充分發(fā)揮水利工程效能為民生服務(wù)的關(guān)鍵所在。

一、重大水利工程項目籌資現(xiàn)狀及暴露出的問題

大型水利工程建設(shè)資金籌集基本是以政府財政資金投資的方式完成。多是以政府性基金預(yù)算撥款為主，同時各級地方政府組建的水利投融資平臺，目前該類平臺尚不成熟，資金主要是財政投資及銀行貸款。雖然多年來政府投入水利建設(shè)的資金持續(xù)增長，興建了不少綜合性的水利基礎(chǔ)設(shè)施，保障了國家水安全。但與此同時受龐大的資金需求與有限的財政供給制約，一大批需要建設(shè)的項目只能排隊等候。

由于重大水利工程項目以財政資金投入為主，資金成本相對較低，對資金的投入回報率沒有高要求，因此由政府主導(dǎo)的水價制定偏好公益性，水價格不能覆蓋全部成本。低水價無法保證工程日常運(yùn)營維護(hù)和管理，政府花大價錢建設(shè)完成的水利項目因為運(yùn)營維護(hù)資金不足，導(dǎo)致設(shè)施加速老化提前報廢。

低水價與我國水資源匱乏的基本國情極度不相符合。由于低廉的價格，我國每單位產(chǎn)值的用水量是工業(yè)國家的10倍多。盡管我國于2014年5月提高了水價，當(dāng)仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于市場價格，低水價失去了對節(jié)水的經(jīng)濟(jì)杠桿作用。

二、提高重大水利工程項目可融資性的措施

針對財政供給與社會需求之間的矛盾，國家提出了“創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資”“推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式（Public-PrivatePartnership，PPP）”以及“關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與重大水利工程建設(shè)運(yùn)營”等一系列配套的政策措施和指導(dǎo)意見。PPP模式即政府通過招標(biāo)和競爭性磋商談判選擇社會資本方，由社會資本方與政府共同成立水利工程項目公司，項目公司負(fù)責(zé)工程建設(shè)資金籌集和工程運(yùn)營管理，項目公司可以獲得按出資比例享有的股權(quán)收益，包括水利工程項目分紅收益，以及股權(quán)價值增值受益。在PPP合同約定的運(yùn)營期內(nèi)，政府保證項目公司固定收益率，低于受益率的風(fēng)險，由政府財政補(bǔ)貼解決。PPP合同約定的社會資本方運(yùn)營期結(jié)束后，由政府接管水利工程項目，負(fù)責(zé)后續(xù)的運(yùn)營與維護(hù)。如何能讓政策措施落地，切實建立起重大水利工程項目多元化的投融資模式，關(guān)鍵在于提高重大水利工程項目的可融資性。

（一）建立市場決定為主的水價機(jī)制，完善價格補(bǔ)償機(jī)制，實施財政補(bǔ)貼，稅收優(yōu)惠等政策，確保項目的合理回報。我國傳統(tǒng)的水價制定是以政府主導(dǎo)，對于兼具公益性與經(jīng)濟(jì)性的重大水利工程項目，政府制定價格原則偏好公益性，忽略了經(jīng)濟(jì)性，水價制定偏低不能覆蓋全部的建設(shè)成本和運(yùn)營成本，投資回報無從實現(xiàn)，工程運(yùn)營埋下隱患。探索由項目投資經(jīng)營主體與用戶協(xié)商制定水價，遵循國際通用的全成本水價定價機(jī)制，即水價涵蓋資源成本，環(huán)境成本，生態(tài)成本，機(jī)會成本，工程成本，稅收以及企業(yè)利潤。需要由政府主導(dǎo)制定價格的，政府應(yīng)當(dāng)兼顧公益性與經(jīng)濟(jì)性，即考慮社會資本的合理回報又考慮用戶承受能力，社會公眾利益等因素。建立完善價格補(bǔ)償機(jī)制，對于水價調(diào)整不到位的，政府應(yīng)當(dāng)安排財政資金對運(yùn)營企業(yè)進(jìn)行合理補(bǔ)償。偏重公益性和社會效益良好的大型水利工程項目，水價不能覆蓋全成本的，政府可以通過財政補(bǔ)貼，稅收優(yōu)惠等政策扶持運(yùn)營企業(yè)。

雖然重大水利工程項目具有建設(shè)周期長，投資金額大的特點(diǎn)，但是只要充分發(fā)揮市場資源配置作用，水價能夠合理體現(xiàn)市場供需關(guān)系，確保投資的合理回報，并且水價收益穩(wěn)定，受經(jīng)濟(jì)周期波動影響較小。

（二）拓寬融資渠道，建立財政資金引導(dǎo)，銀行貸款，保險資金和公募資金為主，私募資金參與的多元化融資模式。我國水利項目建設(shè)以財政資金投入為主，重大水利項目更是如此，社會資本參與程度較低，不足水利投資的20%。政府可以先期投入一部分啟動資金引導(dǎo)帶動項目建設(shè)，投資運(yùn)營主體借助優(yōu)惠政策，充分發(fā)揮政策銀行優(yōu)勢和保險資金成本優(yōu)勢，以工程建設(shè)形成的資產(chǎn)以及工程建設(shè)運(yùn)營期的水費(fèi)收入權(quán)益為質(zhì)押，向政策銀行申請低息貸款以及引入保險資金投資工程建設(shè)項目。

將PPP項目銀行貸款以及未來水費(fèi)收益權(quán)打包成資產(chǎn)池，向投資者公開發(fā)行水利工程債券（ABS），或者非公開定向，向投資者募集資金（ABN）。

（三）完善社會資本退出通道，建立多元化的退出機(jī)制。政府密集發(fā)文中都對建立社會資本的退出機(jī)制給出明確的框架性意見，如《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》（國發(fā)[2014]60號）要求“政府與投資者明確項目的退出路徑，保障項目持續(xù)穩(wěn)定運(yùn)行”，《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資[2014]2724號）要求“政府依托各類產(chǎn)權(quán)，股權(quán)交易市場，為社會資本提供多元化，規(guī)范化，市場化的退出渠道”，《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與重大水利工程建設(shè)運(yùn)營的實施意見》中提出“應(yīng)建立健全社會資本退出機(jī)制......允許社會資本退出，妥善做好項目移交接管，確保水利工程的順利實施和持續(xù)安全運(yùn)行，維護(hù)社會資本的合法權(quán)益，保護(hù)公共利益不受侵害”。

PPP項目內(nèi)容涵蓋項目融資，工程設(shè)計，施工，運(yùn)營管理，項目移交等多方面，因此PPP項目具有顯著的綜合性，社會資本在參與PPP項目時，常常以不同主體相聯(lián)合的方式參與，以發(fā)揮各自主體的專業(yè)優(yōu)勢。在PPP項目的不同階段，社會資本方聯(lián)合體中的各主體具有不同的重要度，通常在工程規(guī)劃設(shè)計和施工建設(shè)期間，設(shè)計公司與建筑施工企業(yè)的工作是主導(dǎo)，一旦工程竣工由建設(shè)期轉(zhuǎn)入運(yùn)營期，設(shè)計公司和建筑施工企業(yè)相對于專業(yè)的運(yùn)營管理公司不再具有專業(yè)的運(yùn)營管理經(jīng)驗和優(yōu)勢，若其繼續(xù)充當(dāng)股東，可能因?qū)I(yè)水平的不足而增大決策成本，因此理論上應(yīng)當(dāng)將股權(quán)全部轉(zhuǎn)讓，轉(zhuǎn)而由專業(yè)的運(yùn)營公司接盤。

PPP項目的運(yùn)營期限一般都長達(dá)10年至30年，社會資本方會非常關(guān)注資本運(yùn)作效率，通常資本運(yùn)作要完成資本投入，運(yùn)營增值，獲取收益回報，資本退出這樣一個完整的過程。構(gòu)建PPP項目股權(quán)交易市場，新三板等多層次的資本市場，有助于社會資本方在不損己項目公司正常運(yùn)轉(zhuǎn)的同時，實行低成本，高效率的退出。

（四）堅決維護(hù)合同法律地位，政府和社會資本按合同辦事，平等參與，公開透明，確保雙方權(quán)益。PPP模式是政府由水利基礎(chǔ)設(shè)施的供給方，通過引入市場機(jī)制，與社會資本合作，向購買方轉(zhuǎn)變的重大制度安排。因此政府既是水利基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)及產(chǎn)品的購買者，又是承擔(dān)法定職責(zé)的監(jiān)督者，政府在PPP項目實施中的監(jiān)督者和參與者的雙重身份，具有與其他民事合同相區(qū)別的特點(diǎn)。在目前出臺的政策性文件中已經(jīng)出現(xiàn)了政府與社會資本方權(quán)利義務(wù)不對等的規(guī)定，如財政部《PPP項目合同指南（試行）》中雖然提出“對于股權(quán)變更問題，社會資本和政府方的主要關(guān)注點(diǎn)完全不同，合理平衡雙方的關(guān)注點(diǎn)是確定適當(dāng)?shù)墓蓹?quán)變更范圍和關(guān)鍵”，但就具體規(guī)定而言則更多體現(xiàn)了政府方的關(guān)注，一是政府享有股權(quán)變更限制的豁免權(quán)，具體為“如果政府參股了項目公司，則政府轉(zhuǎn)讓其在項目公司股權(quán)的不受上述股權(quán)變更限制”，二是社會資本方股權(quán)變更，政府則以公共利益監(jiān)督者的身份行使單方面事先審核權(quán)。忽略了社會資本方的利益安排和關(guān)注，將股權(quán)變更安排為政府的單方面審批，無疑是將政府的公權(quán)力引入合同。

政府和社會資本合作產(chǎn)生矛盾，一方不講信用違約，應(yīng)采用哪種訴訟方式，是以行政復(fù)議或行政訴訟還是以仲裁或民事訴訟？目前出臺的政策性文件中對此定義還不是很清晰。財政部《政府和社會資本合作模式操作指南》和國家發(fā)改委《政府和社會資本合作項目通用合同指南》中規(guī)定，合同爭議可通過仲裁和民事訴訟的方式解決，但《特許經(jīng)營管理辦法》對此未有明確說明。

三、結(jié)論

大型水利工程建設(shè)資金籌集中存在著公益性與經(jīng)濟(jì)性不能兼?zhèn)涞膯栴}，針對這些問題，政府必須采取措施，提高重大水利工程項目的可融資性。一是建立市場決定為主的水價機(jī)制，完善價格補(bǔ)償機(jī)制，實施財政補(bǔ)貼，稅收優(yōu)惠等政策，確保項目的合理回報。二是拓寬融資渠道，建立財政資金引導(dǎo)，銀行貸款，保險資金和公募資金為主，私募資金參與的多元化融資模式。三是完善社會資本退出通道，建立多元化的退出機(jī)制。四是堅決維護(hù)合同法律地位，政府和社會資本按合同辦事，平等參與，公開透明，確保雙方權(quán)益。

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