何易釗

【摘 要】 政府購買公共服務是當前全面深化改革的一項重要舉措，對于加快轉變政府職能、提高公共服務供給水平和效率、加快服務業(yè)發(fā)展、擴大有效需求、促進就業(yè)具有重要意義。目前我國服務類采購規(guī)模小、范圍窄，在一定程度上制約了我國政府采購規(guī)模擴面增量，如何發(fā)揮政府采購職能，做好公共服務項目采購，促進公共服務項目采購規(guī)范性運行，總結經(jīng)驗，探索創(chuàng)新，研究完善政府采購具體政策，為將來完善政府購買服務制度打基礎。

【關鍵詞】促進；公共服務；制度建設；采購方式；采購范圍

政府購買公共服務是指政府通過公開招標、定向委托、邀標等形式將原本由自身承擔的公共服務轉交給社會組織、市場機構、企事業(yè)單位履行，以提高公共服務供給的質量和財政資金的使用效率，改善社會治理結構，滿足公眾的多元化、個性化需求，是一種新型的政府提供公共服務方式。隨著服務型政府的加快建設和公共財政體系的不斷健全，政府購買公共服務將成為政府提供公共服務的重要方式。

政府購買公共服務的主體是政府，包括一級政府和政府相關部門；政府購買公共服務的客體是社會組織與企、事業(yè)單位。本文通過借鑒國外先進經(jīng)驗，結合政府購買服務項目的需求特點，研究探討《政府采購法》框架下政府購買服務的采購政策，促使政府購買服務與政府采購有機的結合在一起。

一、政府購買公共服務的意義

全面貫徹落實黨的十八大、十八屆三中全會精神和習近平總書記系列重要講話特別是考察北京工作時的重要講話精神，準確把握首都城市戰(zhàn)略定位，加快轉變政府職能，推進政事分開和政社分開，進一步放開公共服務市場準入，改革創(chuàng)新公共服務提供機制和方式，推動建立公平、優(yōu)質、高效的公共服務體系，滿足公眾日益增長的公共服務需求。

1.政府購買服務是轉變政府職能的迫切需要

將部分公共服務從“直接舉辦、直接提供”轉為“購買服務、監(jiān)督質量”，有利于充分發(fā)揮財政資金使用效益，切實降低行政成本，進一步提高公共服務水平和效率，對深化社會領域改革，推動政府職能轉變，加快建設高效透明的服務型政府具有重要意義。

2.政府購買服務是健全完善公共服務體系的重要途徑

為有效解決一些領域公共服務缺位、規(guī)模不足、質量不高、發(fā)展不平衡、專業(yè)性不強等問題，必須進一步強化政府公共服務職能，通過創(chuàng)新公共服務供給模式，整合利用社會資源，構建多層次、多方式的公共服務供給體系。

3.政府購買服務是促進社會力量發(fā)展的重要舉措

釋放有效需求，放開公共服務市場準入，創(chuàng)新服務業(yè)態(tài)，充分調動社會組織、企業(yè)等社會力量參與社會治理、提供公共服務的積極性，促進其健康發(fā)展。

二、政府購買公共服務的理論依據(jù)

1.市場機制和政府機制的有機融合

公共服務的提供應該市場化，政府不一定要親自生產(chǎn)或供應公用產(chǎn)品，只需要將資金交給最有效率的機構來運行，通過政府采購采取多種方式尋求最佳供應者，鼓勵公私之間的適度競爭，同時在購買過程中發(fā)揮政府采購的監(jiān)管作用，對供應行為、資金撥付、購買服務等環(huán)節(jié)實行全過程、多方位的監(jiān)管，對各項績效標準執(zhí)行情況予以評估，從而實現(xiàn)市場機制和政府機制的有機融合，更好的提高資源配置效率，提高公共服務質量

2.市場經(jīng)濟中政府職能的科學定位

現(xiàn)代市場經(jīng)濟是在政府宏觀調控下的市場起基礎配置的經(jīng)濟體制，既不能讓市場支配一切，又不能讓政府包攬一切，市場經(jīng)濟中的職能及其履行方式應該主要由市場來定位。政府購買公共服務有助于把政府從直接生產(chǎn)經(jīng)營公共產(chǎn)品和服務中解脫出來，使政府擺脫微觀經(jīng)濟事務，克服了職能上的越位和失位，從宏觀上對經(jīng)濟和社會的發(fā)展進行管理和推動，實現(xiàn)從單純追求經(jīng)濟發(fā)展目標到追求社會發(fā)展目標的轉變。

3.市場體制下政府運作模式的變革和創(chuàng)新

政府運作模式是對政府基本職能架構及其特征和運行過程總的概括和描述。長期以來在提供公共服務方面（包括教育、醫(yī)療衛(wèi)生、基礎設施等）政府都發(fā)揮著中心作用，壟斷了公共服務的所有環(huán)節(jié)，直接導致了公共服務提供的低效率、差質量、弱競爭。政府運作模式的根本改變，在于最終確立公共服務型政府和公共管理型政府，政府購買公共服務正是政府運作模式變革的一種表現(xiàn)方式。有效促進政府從“全能政府”、“無限政府“向“責任政府”、“有限政府”轉變，從而實現(xiàn)政府運作模式和政府職能在公共服務提供方面的變革和創(chuàng)新。

三、政府購買服務存在的問題

推行政府購買服務是創(chuàng)新公共服務提供方式，加快服務業(yè)發(fā)展、引導有效需求的重要途徑，也是進一步實現(xiàn)政府采購擴面增量的有效途徑，但從現(xiàn)實情況看，仍然存在一些問題：

1.缺乏必要的制度保障

目前，我國政府購買服務工作剛剛起步，相關的制度機制和法律還在制定中，有些地方雖然結合本地區(qū)實際情況，頒布了政府購買公共服務的指導性意見，出臺了公共服務政府購買目錄，但由于普遍缺少有關公共服務方面的理論指導和實踐經(jīng)驗，出臺的規(guī)定、意見缺乏指導性、可操作性和科學合理性。目前，大部分公共服務仍由政府相關部門提供，涉及的主體和環(huán)節(jié)較多，大范圍采取政府購買公共服務后，可能形成財政即養(yǎng)人又買服務的局面，造成財政資源和政府人力資源的浪費的現(xiàn)象，沒有相應完善的法律制度來作保障，難以保證各社會主體能夠平等參與到公共服務提供中來，公平競爭無法實現(xiàn)，從而影響政府購買公共服務的有效開展。

2.購買程序不規(guī)范，采購方式單一

規(guī)范的購買程序是政府購買公共服務運行的重要保證。從具體情況看，購買公共服務基本上是政府包攬一切社會服務的做法，由各主管部門管理直接確定服務承接者，政府購買公共服務的項目、資金預算不公開，選擇標準不明確，導致購買過程缺乏公開性和競爭性，隨意性強。迫切需要政府在項目申報、財政預算、購買程序、資金監(jiān)管等方面作出進一步規(guī)范。

公開招標是政府采購采用的主要采購方式，但公共服務是一種特殊商品，包括教育、醫(yī)療、社會保障、三農(nóng)、文化體育、市政市容、環(huán)境保護、人才就業(yè)等諸多方面，涉及的是社會效益、社會評價等問題，是以政府為主導進行供給，受益人是老百姓，政府購買服務的出發(fā)點和落腳點是老百姓的滿意度，政府采購方式在運用上要充分考慮服務項目本身的管理和操作特點，進行扎實的制度、流程設計，公開招標采購方式不能完全適應政府購買服務項目的特殊發(fā)展需要。

3.采購代理機構和評審專家專業(yè)水準參差不齊

公關服務具有專業(yè)面廣、不可預見性強、采購合同往往具有專業(yè)性和復雜性的特點，與傳統(tǒng)的貨物、工程、服務相比，對采購人、代理機構、評審專家的綜合能力要求更高，而現(xiàn)在政府采購領域的代理機構和評審專家主要是針對傳統(tǒng)采購項目，對剛剛起步的公共服務領域采購，在專業(yè)行業(yè)背景和專業(yè)財務、法律知識以及人員數(shù)量上都遠遠不能滿足專業(yè)服務的需要，水平參差不齊，影響了招投標工作效果。

四、關于完善公共服務政府購買機制的建議

1.盡快完善現(xiàn)行政府購買服務的法律、法規(guī)

政府向社會力量購買公共服務方面在我國還是新生事物，各地都還處在實踐探索階段，差異較大，建議在國家層面盡快出臺相關指導意見，還處在還沒有完善的法律制度進行保障，有些地方結合本地區(qū)實際情況，頒布了政府購買公共服務的指導性意見，但由于普遍缺少有關公共服務方面的理論指導和實踐經(jīng)驗，出臺的規(guī)定、意見缺乏指導性、可操作性和科學合理性。而出臺的相關法律也只是涉及傳統(tǒng)服務領域，并沒有將公共服務納入采購范圍，出臺配套政策，應對購買公共服務進行細化規(guī)定，將購買的范圍、購買類別及其購買方式、資金的使用方法進行規(guī)定，修訂完善政府采購和招投標相關的規(guī)定，對專業(yè)服務重新定位，強化對專業(yè)服務價值和特點的認識，調整服務類項目評審中價格分值的比例，修改競爭性談判中低價中標的規(guī)定，降低價格因素對購買專業(yè)服務的影響。

2.合理制定政府購買服務目錄，擴大采購范圍

在制定政府購買服務目錄過程中，要圍繞政府推進基本公共服務建設的中心任務，緊貼保障和改善民生的財政支出重點，合理界定并積極拓寬政府購買服務范圍。要根據(jù)公共服務市場化程度，按照“積極穩(wěn)妥、現(xiàn)易后難、先增量后存量”的原則，從市場化程度高的領域開始，逐步擴大。對信息化技術支撐服務、設施維護服務、環(huán)衛(wèi)保潔、園林綠化、就業(yè)培訓等市場化程度較高的領域，應當全面實行政府購買。而單項采購金額巨大、公眾期盼值高、項目實施效果與社會各方面關聯(lián)度高、采購策劃周期短，采購時間要求高的公共服務采購，根據(jù)基本特征考慮，將采購公共服務政府采購職責范圍內(nèi)的，適合采購市場化方式的、社會力量能夠承擔的公共服務、事務性管理服務以及履行政府職責所需的輔助性服務納入進政府采購范圍。 將條件成熟的服務項目納入到政府集中采購中，建立服務采購目錄，按照科學化、精細化管理要求，體現(xiàn)采購目錄與抓大放小相結合的思路，合理制定政府采購限額標準，充分發(fā)揮集中采購的作用。

3.制定規(guī)范操作規(guī)程，完善購買程序

與貨物類采購和工程類采購相比，政府購買公共服務涉及內(nèi)容多、項目雜、范圍不好界定、標準不易統(tǒng)一、操作難以把握的特點。因此，在操作過程中，要明確政府購買公共服務的主要內(nèi)容、實施范圍、服務標準、評價體系、資金支付方式、承接主體資格、權利義務和違約責任等，從提出購買項目、編報購買預算到實施招標采購、項目監(jiān)理、績效評價等，建立一套行之有效的政府購買程序規(guī)定，使政府購買公共服務在發(fā)展中加強規(guī)范、在規(guī)范中良性發(fā)展。 針對同類服務項目數(shù)量多、批次多的項目，改變“一事一批” 的管理模式，實行資金預算、采購方式一攬子批復。

4.創(chuàng)新政府采購購買方式

公共服務類項目由于存在數(shù)量不固定、金額不固定、期限不固定的特點，有些政府購買的服務項目存在技術復雜或性質特殊，不能實現(xiàn)確定詳細規(guī)格或者具體要求，存在不確定性，資金總量不固定，在項目采購中需要采購人、專家、供應商反復商討技術需求、實施方案、服務要求等，可競爭性談判、邀請招標等方式，允許采購人與潛在供應商反復討論技術、采購需求、評標辦法和資金方案等，經(jīng)過多輪競爭性談判，依據(jù)最后一輪提交的談判方案確定成交供應商。另外有些項目是專有技術服務，具有唯一性，適合選用單一來源采購方式。

針對通過實行公開招標定點方式進行的服務類項目，引入競價采購方式，增強價格透明度，減少暗箱操作。如法律服務、會計服務、資產(chǎn)評估服務、審計服務、印刷服務、物業(yè)管理服務等項目，通過競價平臺，采購人發(fā)布采購信息，提出明確規(guī)范的采購標準和服務需求，定點供應商通過競價，即三輪報價，確定最低報價者中標，理順服務項目的價格。

探索創(chuàng)新其他多種采購方式，例如可以推行區(qū)域聯(lián)動采購，在一定區(qū)域范圍內(nèi)充分發(fā)揮中心城市市場功能上的相對優(yōu)勢，帶動周邊地區(qū)共同實施政府采購。通過實行區(qū)域一體、上下連動、信息互通、資源共享，發(fā)揮規(guī)模采購優(yōu)勢。