賓波

【摘 要】依法治國是建立社會主義法治國家的必然要求，依法行政是依法治國的基本。但是近年來在各種新聞媒體上不斷的報道出在食品監(jiān)管領(lǐng)域存在“養(yǎng)魚執(zhí)法”這一有悖于依法行政的行政執(zhí)法模式，使得行政執(zhí)法完全背離執(zhí)法目的，甚至在某些情況下“法”已經(jīng)淪為執(zhí)法者為謀取不當(dāng)利益的工具。

【關(guān)鍵詞】養(yǎng)魚執(zhí)法；合理行政；罰款；食品安全

一、食品監(jiān)管中的“養(yǎng)魚執(zhí)法”現(xiàn)象

“養(yǎng)魚執(zhí)法”作為一種有悖于依法治國、依法行政的執(zhí)法手段，其實質(zhì)是以執(zhí)法監(jiān)管為名，行斂財之實，其違法性貫穿于整個執(zhí)法階段。具有極強的社會危害性，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

其一，直接導(dǎo)致社會存在不穩(wěn)定的隱患。其二，公共利益受到嚴重威脅。其三，公共權(quán)威迅速削減?！梆B(yǎng)魚執(zhí)法”是執(zhí)法者以執(zhí)法的名義行斂財之實，是執(zhí)法者自己公然違法執(zhí)法，其社會危害性遠遠大于違法經(jīng)營者。

二、原因分析

“養(yǎng)魚執(zhí)法”作為一種違法的行政執(zhí)法方式，不僅僅存在于食品監(jiān)管領(lǐng)域，在路政、安全監(jiān)管等領(lǐng)域均存在，就如“黃賭毒”一樣難以根除，縱觀隱藏在“養(yǎng)魚執(zhí)法”背后的原因，主要是由于我國財稅制度的不合理、政府對行政權(quán)力的制約不夠以及“養(yǎng)魚執(zhí)法”背后的利益鏈。

（一）財政制度不合理

改革開放以來特別是1994年分稅制財政制度改革以來，我國的財稅制度的改革取得了重大進展，但與日益完善的社會主義市場經(jīng)濟制度相比我國的財稅制度仍然存在著財力事權(quán)不對稱、罰款提成返還無法杜絕等問題。這些制度上的缺陷直接導(dǎo)致“養(yǎng)魚執(zhí)法”現(xiàn)象的產(chǎn)生。

其一，財力事權(quán)不對稱。1994年財稅制度改革主要是調(diào)整了中央與地方在財政收入的劃分，分稅制改革以后75%的稅收收入上繳中央財政，25%的留給地方財政，地方政府財權(quán)減少，事權(quán)卻保持不變。這就直接導(dǎo)致地方財政緊張，在某些地方甚至?xí)霈F(xiàn)“罰款指標(biāo)”這樣的怪胎，這樣也就在一定程度上催生了“養(yǎng)魚執(zhí)法”現(xiàn)象的存在。

其二，罰款提成返還無法杜絕。法律明文規(guī)定禁止罰款提成返還，但是在現(xiàn)實的行政執(zhí)法中確屢禁不止。由于罰款提成返還的存在，極大的增加了執(zhí)法部門收繳罰款的積極性，在利益的驅(qū)使下，執(zhí)法人員希望在自己轄區(qū)內(nèi)違法行越多越好，收取的罰款也就越多了。

（二）執(zhí)法者與生產(chǎn)者為利益共同體

“養(yǎng)魚執(zhí)法”之所以存在的一個重要原因就是執(zhí)法者與生產(chǎn)者為利益共同體。現(xiàn)階段我國經(jīng)濟正在處于快速轉(zhuǎn)型時期，企業(yè)物流成本、原材料成本、人工成本增加，同時整個市場競爭加劇，成本上升以及同行業(yè)的競爭加劇，導(dǎo)致企業(yè)利潤空間被壓縮，一些生產(chǎn)者為了獲得較高的利益而不惜鋌而走險，突破法律的底線違規(guī)生產(chǎn)。

與此同時，行政機關(guān)出于對自己利益考慮，對于違法違規(guī)現(xiàn)象僅僅是處以罰款而了事，不會采取吊銷企業(yè)營業(yè)執(zhí)照、責(zé)令企業(yè)停產(chǎn)營業(yè)等行政處罰手段。有經(jīng)驗的生產(chǎn)經(jīng)營者也了解到行政機關(guān)需要獲得罰款，利用從罰款提成返還來保障執(zhí)法人員的工資福利。為了獲取罰款對違規(guī)生產(chǎn)的企業(yè)就不能夠采取吊銷企業(yè)營業(yè)執(zhí)照、責(zé)令停產(chǎn)營業(yè)、吊銷生產(chǎn)經(jīng)營許可證等“竭澤而漁”的手段。

（三）行政機關(guān)違法成本較低

行政機關(guān)的執(zhí)法活動終究是人的執(zhí)法活動，作為一個理性的經(jīng)濟人在作出任何一個決定的時候考慮的都是成本與收益之間的大小。現(xiàn)階段由于各個執(zhí)法部門的上級主管部門以及其同級政府也是此種執(zhí)法模式的受益者，因此對此種執(zhí)法方式很大程度上也是睜一只眼閉一只眼，對這種現(xiàn)象持放縱的態(tài)度。因此對執(zhí)法者而言其法律風(fēng)險是很低，即使很偶然的被查到了，也僅僅只是給予警告黨紀政紀的處分，與此同時，此種執(zhí)法模式不僅法律風(fēng)險較低，收益確實不小，帶來了政績考核上的效益，帶來了榮譽，有利于個人仕途的升遷。

（四）行政機關(guān)濫用自由裁量權(quán)

法律作為一種規(guī)范性的文件，只能對社會中的某一類問題進行規(guī)制，而不能對整個社會所有的大大小小的問題都進行規(guī)定。因此，法律便賦予了行政機關(guān)在處理具體違法違章行為時擁有一定的自由裁量權(quán)。i “養(yǎng)魚執(zhí)法”在表現(xiàn)形式上是行政機關(guān)在履行法律所賦予其的相關(guān)職能，但從執(zhí)法效果來看卻是表現(xiàn)為行政不作為，或延遲或選擇性的履行行政機關(guān)的相關(guān)職能。

因此，自由裁量權(quán)過大則會使得行政機關(guān)在處理某一具體的違法違規(guī)行為時在選擇處罰種類上具有較大的選擇，同時在決定行政處罰的幅度上也存在較大的裁量權(quán)。

三、對策分析

“養(yǎng)魚執(zhí)法”之所以存在主要的原因是此種執(zhí)法方式的背后存在著利益鏈條，這條利益鏈的源頭是地方政府中間是執(zhí)法部門最末端是執(zhí)法人員以及生產(chǎn)者。為杜絕“養(yǎng)魚執(zhí)法”的存在主要從以下幾個方面進行規(guī)制。

第一、限制行政機關(guān)的自由裁量權(quán)。對自由裁量權(quán)的限制主要是從以下兩個方面：其一，在立法層面上限制縮小自由裁量權(quán)的范圍，對具體罰款數(shù)額幅度、整頓期限等加以明確具體。其二，將違法違章行為與具體行政處罰措施的種類相對應(yīng)。

第二，完善財稅制度切斷利益鏈條。利益驅(qū)動是導(dǎo)致“養(yǎng)魚執(zhí)法”存在的根本原因，完善財稅制度杜絕罰款返還提成可以從根本上切斷罰款與個人利益的之間的關(guān)系。同時，加大對地方政府的財政支持力度，建立事權(quán)與財權(quán)相匹配的財稅制度。

第三，提高行政執(zhí)法機關(guān)“養(yǎng)魚執(zhí)法”的成本?！梆B(yǎng)魚執(zhí)法”的成本主要包括法律風(fēng)險和道德風(fēng)險。在法律制度上加強對行政瀆職失職行為的處罰法力度，甚至對某些瀆職行為不僅追究其行政責(zé)任更要追究其民事、刑事責(zé)任，一旦被追究民事責(zé)任執(zhí)法人員將會產(chǎn)生強大的經(jīng)濟負擔(dān)，而被追究刑事責(zé)任將會被遭受牢獄之災(zāi)行政職位也將保不住。

第四，完善行政考核機制。在現(xiàn)階段我國絕大多數(shù)的行政監(jiān)管都是以罰款數(shù)額做為衡量執(zhí)法部門執(zhí)法效果的考核指標(biāo)。而此種績效考核指標(biāo)將會把收繳罰款作為行政執(zhí)法的首要任務(wù)，也就是把執(zhí)法和執(zhí)法者的收益相掛鉤，使得執(zhí)法者在執(zhí)法中充當(dāng)著運動員的角色。因此，將罰款數(shù)額從績效考核指標(biāo)中剔除，可以避免執(zhí)法者為了罰款而罰款，行政機關(guān)也就失去了“養(yǎng)魚執(zhí)法”的動力。

注釋：

i文曉巍.劉妙玲.食品安全的誘因、窘境與監(jiān)管：2002-2011年[J].改革，2012年第9期