吳萬里

【摘 要】廣西物流產(chǎn)業(yè)政府管理體制方面仍存在許多不適應(yīng)現(xiàn)代物流產(chǎn)業(yè)發(fā)展的要求。我區(qū)應(yīng)該借鑒發(fā)達國家的物流產(chǎn)業(yè)政府管制經(jīng)驗，建立健全廣西物流產(chǎn)業(yè)政府管制法律保障體系，積極穩(wěn)妥地推進廣西物流產(chǎn)業(yè)政府管制機構(gòu)改革，轉(zhuǎn)變政府職能，樹立“以人為本”的政府服務(wù)理念。

【關(guān)鍵詞】物流產(chǎn)業(yè)；政府管制；體系；構(gòu)建

國務(wù)院發(fā)布的《物流業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃》（2009）進一步確立了物流業(yè)的產(chǎn)業(yè)地位，明確提出物流業(yè)在促進生產(chǎn)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、拉動消費等方面的積極作用。規(guī)劃提出了十大任務(wù)、九項保障措施、九大重大工程，其中賦予了廣西在全國物流發(fā)展體系中的重要地位與作用。從國家出臺廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃，到此次國家制定物流產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，國家在政策層面對廣西進一步發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢，建設(shè)區(qū)域性物流中心，大力發(fā)展物流產(chǎn)業(yè)提出了令人振奮的目標，這必將進一步推進廣西物流產(chǎn)業(yè)的更快、更大發(fā)展。但也應(yīng)充分地意識到，當(dāng)前廣西物流產(chǎn)業(yè)與國外物流強國及國內(nèi)先進地區(qū)相比仍存在巨大差異，特別是在廣西物流產(chǎn)業(yè)政府管理體制方面仍存在許多不適應(yīng)現(xiàn)代物流產(chǎn)業(yè)發(fā)展的要求。

首先，從思想認識看上，廣西各級政府相關(guān)部門對物流產(chǎn)業(yè)的發(fā)展依然不夠重視，對現(xiàn)代物流的理解和認識大多停留在傳統(tǒng)運輸倉儲和配送范疇，對現(xiàn)代物流發(fā)展規(guī)律和基本理念認識不清。其次，從管理體制上看，當(dāng)前廣西物流基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃和物流管理職能分別歸屬于發(fā)改、交通、鐵路、商務(wù)、建設(shè)、土地、財政等多個職能部門，客觀上形成了多頭管理、條塊分割式的管理模式。在這種管理體制之下，這就容易導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施布局不盡合理、各種運輸方式銜接不暢、路線與節(jié)點不完全配套等問題，深刻影響著廣西物流產(chǎn)業(yè)的發(fā)展壯大。最后，在物流產(chǎn)業(yè)政策制定方面，政府相關(guān)部門和產(chǎn)業(yè)界往往存在“重硬件建設(shè)、輕軟件發(fā)展”的思想觀念，缺乏對物流企業(yè)在資金和政策方面的扶持，缺乏用長遠的眼光對物流產(chǎn)業(yè)進行謀劃布局，政策的制定和實施缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，對中小企業(yè)的發(fā)展成長缺乏政策保障。因此，本文將從廣西物流產(chǎn)業(yè)政府管制體制方面做出進一步探討。

一、明確廣西物流產(chǎn)業(yè)政府管制的主要目標

廣西政府對物流產(chǎn)業(yè)進行管制的主要目標：充分發(fā)揮市場競爭機制的資源配置作用，完善各種法律制度和配套政策，對物流產(chǎn)業(yè)發(fā)展的軟硬件設(shè)施給予相應(yīng)的政策扶持，促使廣西物流產(chǎn)業(yè)能夠?qū)崿F(xiàn)快速發(fā)展，帶動其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。具體而言，加強廣西物流產(chǎn)業(yè)的政府管制主要是基于以下幾點目的：第一，加強各種物流資源的整合，提高企業(yè)服務(wù)效率，防止物流市場的壟斷；第二，實現(xiàn)社會物流資源的優(yōu)化配置，增強企業(yè)發(fā)展的內(nèi)在動力；第三，破除地方保護，實行物流產(chǎn)業(yè)開放，維持公平的市場競爭環(huán)境。值得注意的是，大力發(fā)展物流產(chǎn)業(yè)，要充分發(fā)揮廣西促進中國—東盟經(jīng)貿(mào)合作的區(qū)位優(yōu)勢和樞紐作用。同時，廣西各級政府也要積極吸取國內(nèi)外先進國家和地區(qū)的良好經(jīng)驗，立足長遠為物流產(chǎn)業(yè)發(fā)展進行謀劃，轉(zhuǎn)變政府職能，改革政府管制方式方法，為物流產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供完備、高效、配套、個性化的物流法律保障體系和政府服務(wù)。

二、構(gòu)建廣西物流產(chǎn)業(yè)政府管制體系的基本要求

從以上美國、日本、德國的物流產(chǎn)業(yè)政府管制表明，適應(yīng)于本國經(jīng)濟社會發(fā)展的行之有效的政府管制，對于物流產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展無疑具有十分重要的意義。對此，在總結(jié)廣西政府基本經(jīng)驗和借鑒國外成果經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，本文提出構(gòu)建廣西物流產(chǎn)業(yè)政府管制體系的基本要求是：第一，建立一整套適應(yīng)廣西經(jīng)濟社會發(fā)展的物流產(chǎn)業(yè)法律保障體系，并且這些法律要相互銜接和配套。第二，建立高效、周到的政府服務(wù)保障體系，加強各級政府相關(guān)部門的協(xié)調(diào)與協(xié)作，為物流產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供各種便利服務(wù)。第三，制定和實施各項鼓勵和引導(dǎo)相關(guān)物流企業(yè)走上“綠色、可持續(xù)發(fā)展”之路的物流產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟政策，監(jiān)督和激勵物流企業(yè)行為，提高物流企業(yè)市場競爭力，從而促進廣西物流產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)全面、可持續(xù)發(fā)展。

三、建立健全廣西物流產(chǎn)業(yè)政府管制法律保障體系

從上述發(fā)達國家經(jīng)驗表明，政府運用法律手段對物流產(chǎn)業(yè)進行間接管制和引導(dǎo)是一種極其重要的舉措，也取得了良好的管制效果。當(dāng)前，廣西物流產(chǎn)業(yè)取得了較快發(fā)展，但也同時面臨著一些法律法規(guī)障礙，這也是廣西物流產(chǎn)業(yè)運行效率和管理水平與發(fā)達國家和地區(qū)產(chǎn)生較大差異的重要原因之一。為此，現(xiàn)階段不斷完善廣西物流產(chǎn)業(yè)相關(guān)法律、法規(guī)與政策，維護物流產(chǎn)業(yè)發(fā)展秩序，是發(fā)展廣西物流產(chǎn)業(yè)的客觀要求。

當(dāng)前，廣西現(xiàn)有的物流產(chǎn)業(yè)法律體系主要包括陸路物流政策法律法規(guī)、水路物流政策法律法規(guī)、港口物流政策法律法規(guī)、鐵路物流政策法律法規(guī)、航空物流政策法律法規(guī)、國際物流政策法規(guī)、貨運代理政策法規(guī)、物流綜合政策、聯(lián)合運輸工作暫行條例以及廣西地方性政策法規(guī)等（詳細請參閱廣西物流政策法規(guī)匯總表）。這些法律、法規(guī)、條例、規(guī)章等為規(guī)范和約束廣西物流產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了重要的法律支持。但是，在當(dāng)前現(xiàn)代物流的快速發(fā)展的新形勢下，廣西物流產(chǎn)業(yè)法律保障體系建設(shè)就顯得越來越不適應(yīng)現(xiàn)代物流發(fā)展的新要求。第一，缺乏對整個物流產(chǎn)業(yè)發(fā)展的統(tǒng)一的法律大綱，以及與之相適應(yīng)和配套法律法規(guī)。從現(xiàn)行的法律法規(guī)來看，更多的是以部門法規(guī)為主，缺乏對整個物流產(chǎn)業(yè)的統(tǒng)籌規(guī)劃，缺乏從長遠角度出發(fā)對海運、鐵路、公路、內(nèi)河等物流網(wǎng)絡(luò)節(jié)點的綜合協(xié)調(diào)與銜接。第二，制定物流法律法規(guī)的主體多元化，而且缺乏部門與部門之間、政府與企業(yè)之間的溝通與協(xié)調(diào)，法律規(guī)定缺乏明確目標及可操作性。物流產(chǎn)業(yè)法律法規(guī)的制定主體往往局限于各自的領(lǐng)域，缺乏與相關(guān)領(lǐng)域之間的協(xié)調(diào)與合作，法律適用范圍不夠廣泛，對一些制約物流產(chǎn)業(yè)發(fā)展的障礙政府管制不到位，缺乏法律規(guī)范和引導(dǎo)，立法缺乏前瞻性、重復(fù)與沖突現(xiàn)象時有發(fā)生。第三，物流產(chǎn)業(yè)的執(zhí)法體制機制存在較為明顯的弊端。廣西物流產(chǎn)業(yè)的執(zhí)法體制是建立在當(dāng)前政府行政管理體制基礎(chǔ)之上的，主要表現(xiàn)為物流執(zhí)法主體職責(zé)分工不明確，各類與物流產(chǎn)業(yè)相關(guān)的政府部門管制職能存在交叉、甚至是沖突等問題；傳統(tǒng)的物流產(chǎn)業(yè)執(zhí)法模式和理念比較落后，執(zhí)法效率低下等問題；部分物流產(chǎn)業(yè)相關(guān)執(zhí)法人員法律素養(yǎng)較低，缺乏應(yīng)有的服務(wù)意識。因此，加快構(gòu)建廣西物流產(chǎn)業(yè)的相關(guān)法律保障體系，主要從以下幾方面進行著力。

其一，加快推進物流產(chǎn)業(yè)法律大綱的制定。隨著廣西物流產(chǎn)業(yè)的加速發(fā)展和中國與東盟之間的貿(mào)易往來日益頻繁，廣西物流產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，涉及海關(guān)、鐵路、航空等部門超出廣西政府的能力范圍，需從國家層面制定相關(guān)的物流產(chǎn)業(yè)法律大綱，統(tǒng)籌考慮公路、水運、航空等運輸方式一體化發(fā)展，以此作為物流產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基本行為準則和法律依據(jù)。這種做法可以結(jié)合我國的實際情況參照日本的《綜合物流施策大綱》來進行制定。

其二，抓緊制定層次分明、保障有力的物流產(chǎn)業(yè)法律制度體系。從稅收政策、土地政策、市場秩序等方面入手，制定支撐物流產(chǎn)業(yè)發(fā)展的各項配套法律法規(guī)，形成物流產(chǎn)業(yè)從規(guī)劃、到運營、再到管制的一整套法律保障體系。加強制定和實施對物流企業(yè)行為進行監(jiān)管和激勵的法律措施，鼓勵物流企業(yè)積極投入技術(shù)創(chuàng)新，嚴厲打擊物流企業(yè)的不法行為，激發(fā)物流企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的整體活力。

其三，建立“大部制”的統(tǒng)一的物流產(chǎn)業(yè)執(zhí)法體制。為了改變物流產(chǎn)業(yè)多頭管理現(xiàn)狀和提高行政執(zhí)法效能，可以從國家層面上，將我國的交通部改為交通、建設(shè)與城市規(guī)劃部，地方政府參照這一模式進行政府機構(gòu)的合并與改革，形成統(tǒng)一的“大部制”來行使對物流產(chǎn)業(yè)的管理職能，建立起物流產(chǎn)業(yè)各運輸方式的綜合協(xié)調(diào)機制，做到權(quán)責(zé)明確、保障有力。與此同時，加強廣西物流產(chǎn)業(yè)執(zhí)法隊伍建設(shè)，加強法律知識和法律素質(zhì)培訓(xùn)，不斷提高物流產(chǎn)業(yè)執(zhí)法隊伍各方面能力和素養(yǎng)，為物流產(chǎn)業(yè)發(fā)展作出應(yīng)有貢獻。

四、推進廣西物流產(chǎn)業(yè)政府管制機構(gòu)改革的初步設(shè)想

（一）廣西物流產(chǎn)業(yè)政府管制機構(gòu)改革的邏輯起點

物流產(chǎn)業(yè)涉及面十分廣泛，對其政府管制也是相當(dāng)復(fù)雜的。從物流運輸方式來看，主要包括空運、陸運、水運和鐵運等，物流還需要倉儲、物流園區(qū)和物流企業(yè)，所涉及的管理部門包括鐵路、交通、航空、工商、稅務(wù)、土地等，如果是跨國物流還涉及海關(guān)。這些管理部門既有中央直屬部門，也有廣西地方部門。物流管理往往政出多門，造成管理協(xié)調(diào)不力，政策不銜接。某些領(lǐng)域存在多個部門管理，而某些領(lǐng)域又缺少政府部門管理，政府管制的滯后制約了物流產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。因此，要積極穩(wěn)妥地推進廣西物流產(chǎn)業(yè)政府管制機構(gòu)的改革，更好地為物流產(chǎn)業(yè)的健康和可持續(xù)發(fā)展奠定扎實基礎(chǔ)。

（二）借鑒國內(nèi)外政府管制經(jīng)驗與改革的基本思路

從美國、日本、德國等發(fā)達國家的物流產(chǎn)業(yè)政府管制經(jīng)驗來看，美國對于物流產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，政府持不干預(yù)態(tài)度，其管理主要得益于完善的市場競爭機制和法律保障體系；日本對于物流產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，政府在其中起到主導(dǎo)的作用；而德國對于物流產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，其政府的作用介于美國和日本之間，既注重政府對物流產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃、引導(dǎo)、監(jiān)督和約束，同時又重視物流企業(yè)個性化經(jīng)營與企業(yè)間協(xié)作的市場化運作模式。從這些發(fā)達國家對物流產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基本經(jīng)驗來看，各國政府對物流產(chǎn)業(yè)的政府干預(yù)程度有所不同，管制模式也存在多樣化，但有一點是共同的，那就是其物流產(chǎn)業(yè)政府管制體制是分散的常態(tài)化管理，沒有國家層面的統(tǒng)一的物流管理體制和機構(gòu)。

從國內(nèi)政府管制經(jīng)驗來看，聯(lián)席會議成為一種解決溝通協(xié)調(diào)難題的解決方式。2005年2月，國家發(fā)改委下發(fā)了《國家發(fā)展改革委關(guān)于建立全國現(xiàn)代物流工作部際聯(lián)席會議制度的通知》，聯(lián)席會議包括國家發(fā)展改革委、商務(wù)部等15個部門和單位。部際聯(lián)席會議在國家層面建立了一個相互溝通與協(xié)調(diào)的平臺，對于推動現(xiàn)代物流產(chǎn)業(yè)的發(fā)展起到了極其重要的作用。

考慮到物流產(chǎn)業(yè)發(fā)展的特殊性，在吸收和借鑒上述國內(nèi)外物流產(chǎn)業(yè)政府管制的基本經(jīng)驗基礎(chǔ)上，本文提出物流產(chǎn)業(yè)政府管制機構(gòu)改革的兩種思路：一是建立聯(lián)席會議制度，二是成立物流委員會。第一種思路不需要進行物流產(chǎn)業(yè)政府管制機構(gòu)的設(shè)置，而只需定期開展聯(lián)席會議來對各部門之間進行溝通協(xié)調(diào)。第二種思路需要建立由各個與物流產(chǎn)業(yè)相關(guān)的政府部門人員組成的政府管制機構(gòu)，即在廣西自治區(qū)政府的領(lǐng)導(dǎo)下，由區(qū)交通廳、區(qū)發(fā)改委、商務(wù)廳等部門聯(lián)合組成的物流管理委員會，作為物流產(chǎn)業(yè)的政府管制協(xié)調(diào)機構(gòu)。

（三）轉(zhuǎn)變政府職能，樹立“以人為本”的政府服務(wù)理念

不管是借鑒德國大部制物流管理模式，還是國內(nèi)聯(lián)席會議制度模式，如果不轉(zhuǎn)變政府職能和樹立“以人為本”的服務(wù)理念，政府管制效果難以顯現(xiàn)，政府管制目標難以達成。在國外發(fā)達國家的基本經(jīng)驗中，最為核心的一條就是“以人為本”。無論是從宏觀的物流規(guī)劃，還是到微觀的物流節(jié)點布局，無論是法制、經(jīng)濟手段，還是行政手段，其最終的出發(fā)點都是“以人為本”。在制定和實施各類物流政策時，這些國家的政府部門都是以“是否促進各類物流企業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展”、“是否促進物流產(chǎn)業(yè)的發(fā)展”作為出臺政策的出發(fā)點，充分尊重和重視物流企業(yè)發(fā)展的意愿，同時在輔之以科學(xué)有效的政策引導(dǎo)。所有這些“以人為本”的發(fā)展觀念，實質(zhì)就是要轉(zhuǎn)變政府職能，加強政府的公共服務(wù)能力而不是高高在上的“權(quán)貴主義”。因此，只有改革政府，促進政府職能轉(zhuǎn)變，樹立“以人為本”的服務(wù)理念，才能最終使廣西物流產(chǎn)業(yè)推向更加輝煌的明天！

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