丁國榮

摘要：新形式下，政府采購、部門預(yù)算、國庫集中支付已成為引領(lǐng)財(cái)政支出管理體制改革的“三駕馬車”，為我國財(cái)政事業(yè)的發(fā)展注入了新的活力。隨著2002年《政府采購法》的發(fā)布及廣泛實(shí)施，其經(jīng)濟(jì)效益和社會效益日趨明顯，但由于起步晚，各項(xiàng)法律及程序都還不是很完善，特別是到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，更是政府采購實(shí)施過程中的一個盲點(diǎn)。同時，由于專業(yè)人員的缺乏、預(yù)算編制的粗糙、招投標(biāo)程序等問題困擾，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采購只局限于程序表面的合法性，而無法真正擠掉采購價格的“水份”，節(jié)約財(cái)政資金。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采購；預(yù)算；信息化建設(shè)；問題；建議

一、目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采購過程中存在的問題

（一）機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理

根據(jù)《政府采購法》第十六條，設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府根據(jù)本級政府采購項(xiàng)目組織集中采購的需要設(shè)立集中采購機(jī)構(gòu)；第六十條，政府采購監(jiān)督管理部門不得設(shè)置集中采購機(jī)構(gòu)，不得參與政府采購項(xiàng)目的采購活動。按此兩條的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級只能在財(cái)政部門設(shè)立政府采購監(jiān)管機(jī)構(gòu)，而不能設(shè)置集中采購機(jī)構(gòu)，同時，采購執(zhí)行機(jī)構(gòu)角色只能由各采購單位自已擔(dān)任。但在實(shí)際情況中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的設(shè)置通常是“管辦不分”，各部門只要遇到政府采購的事項(xiàng)，就認(rèn)為是財(cái)政部門的事，所有事情都應(yīng)該由財(cái)政部門操辦，久而久之，財(cái)政部門既成了監(jiān)督者，又成了執(zhí)行者，相當(dāng)于“既當(dāng)了裁判員又當(dāng)了運(yùn)動員”，明顯違反了《政府采購法》規(guī)定。

（二）采購單位的采購預(yù)算編制過于粗糙，不利于降低政府采購的資金節(jié)約率

由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能設(shè)立集中采購機(jī)構(gòu)，采購預(yù)算的編制便要由各采購單位自行完成。盡管貨物類與服務(wù)類的預(yù)算編制不像工程類那么專業(yè)性強(qiáng)，但某些貨物涉及的專業(yè)性數(shù)據(jù)及對市場價格了解的欠缺還是對采購單位造成了很多困擾，專業(yè)人員的缺乏直接影響了采購預(yù)算的編制。鑒于此，采購單位一般把采購預(yù)算的工作委托采購代理中介去做，或者自己毛估一個價格，粗糙的采購預(yù)算總希望寄于招投標(biāo)把“水份”擠干，而事實(shí)是，很多時侯，公開的招投標(biāo)操作，只是流于形式，競標(biāo)報(bào)價都是挨著預(yù)算價報(bào)的，最終投標(biāo)單位以“高價”中標(biāo)，嚴(yán)重浪費(fèi)了財(cái)政資金，降低了政府采購的資金節(jié)約率。

（三）采購方式的操作過程有待加強(qiáng)，投機(jī)行為普遍存在

正是由于采購單位對政府采購的非專業(yè)性，所以相關(guān)的政府采購事宜采購單位一般都交給代理中介去操作，包括采購預(yù)算的編制。但代理中介有時為了自身利益，串通供應(yīng)商編制高價預(yù)算也是時常有的事，而采購單位又對此缺乏專業(yè)的審查眼光，加上現(xiàn)在招投標(biāo)環(huán)境欠佳，程序流于形式，這直接導(dǎo)致供應(yīng)商高價中標(biāo)，大大浪費(fèi)了財(cái)政資金。同時，對于招投標(biāo)過程中的“串標(biāo)”“圍標(biāo)”現(xiàn)像，中介有時侯也是睜一只眼，閉一只眼，有時甚至還給予提供方便，為了讓潛在的供應(yīng)商中標(biāo)，甚至量身定做各項(xiàng)評審條件，導(dǎo)致有些供應(yīng)商被擋在門外，最終形成了投標(biāo)競爭性不充分的局面，最后潛在的供應(yīng)商“順利”中標(biāo)。本應(yīng)該代表采購單位利益的代理中介，最后因?yàn)樽陨砝娴男枰?，反而與供應(yīng)商形成了同盟。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采購監(jiān)督乏力，監(jiān)管權(quán)力不完整

按照《政府采購法》的要求，政府采購監(jiān)督管理部門只能對采購范圍、采購方式和采購程序的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，但不得參與政府采購項(xiàng)目的采購活動。同時，采購人有權(quán)自行選擇采購代理機(jī)構(gòu)，任何單位和個人不得以任何方式為采購人指定采購代理機(jī)構(gòu)。換句話講，監(jiān)管部門只能對程序進(jìn)行監(jiān)督，對采購活動本身不能進(jìn)行干涉。這樣一來，采購項(xiàng)目的前期參數(shù)制訂、項(xiàng)目合理性論證、合同履行過程及售后服務(wù)等環(huán)節(jié)監(jiān)督部門基本上監(jiān)督不了，而采購單位通常又不具備專業(yè)性人才，最后只能交予采購中介全權(quán)處理，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)對代理中介又監(jiān)管乏力，這就給中介與供應(yīng)商的利益結(jié)盟提供了可能，所以選擇一家值得信賴的中介變成了整個采購活動中最為重要的一環(huán)。同時，按照《政府采購供應(yīng)商投訴處理辦法》，縣級以上各級人民政府財(cái)政部門負(fù)責(zé)依法受理和處理供應(yīng)商投訴，也就是說，鎮(zhèn)一級監(jiān)督部門，只有監(jiān)督權(quán)，但沒有執(zhí)法權(quán)，這也極大了削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的監(jiān)管力度。綜上所述，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采購制度在具體執(zhí)行過程中還存在一些漏洞，需要盡快完善。

（五）政府采購意識不夠，政策宣傳不到位

政府采購制度的推行除了強(qiáng)化財(cái)政資金的監(jiān)督作用、規(guī)范采購運(yùn)行程序外，還有一個目的就是實(shí)行規(guī)?；少?，降低單位成本，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)年度采購計(jì)劃的執(zhí)行一直是個薄弱環(huán)節(jié)，突發(fā)采購、零散采購一直居高不下，這就無法形成規(guī)模采購，從而增加了單位成本。同時，有一部分領(lǐng)導(dǎo)和部門負(fù)責(zé)人認(rèn)為實(shí)施政府采購后將使“權(quán)力旁落”，所以對政府采購持抵觸情緒，這也對政府采購制度不理解的另一個表現(xiàn)。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采購的對策及建議

（一）因地制宜，完善政府采購的機(jī)構(gòu)設(shè)置

按照目前的法律，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在財(cái)政部門設(shè)置監(jiān)督部門，采購執(zhí)行事項(xiàng)都由采購單位各自處理，如何確保“管辦分離”的同時，又能“人盡其才，物盡其用”呢？可以分兩種情況，對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展總量較大，條件成熟的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可以成立鎮(zhèn)公共資源交易中心，將工程招投標(biāo)、政府采購招投標(biāo)、集體資源交易、產(chǎn)權(quán)交易等活動納入統(tǒng)一的平臺，由專門的機(jī)構(gòu)統(tǒng)一負(fù)責(zé)此類交易事項(xiàng)，以專業(yè)團(tuán)隊(duì)的作用優(yōu)化財(cái)政資金的使用；對于經(jīng)濟(jì)量較小或者條件不成熟的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可在財(cái)政部門以外設(shè)立政府采購前期審核崗位（比如設(shè)置在黨政辦），安排專業(yè)的人員，統(tǒng)一扎口管理全鎮(zhèn)的政府采購預(yù)算編制、參數(shù)制訂、合理論論證及合同履行情況等，避免了各采購單位因缺乏專業(yè)人才而導(dǎo)致采購預(yù)算編制參差不齊、采購活動運(yùn)作不規(guī)范等弊端，有效提高財(cái)政資金的使用，而財(cái)政、紀(jì)委等監(jiān)管部門則可獨(dú)立的扮演“裁判員” 的角色。

（二）細(xì)化項(xiàng)目采購預(yù)算，強(qiáng)化年度采購預(yù)算，實(shí)現(xiàn)規(guī)?；少?/p>

從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采購的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)來看，單個采購項(xiàng)目預(yù)算價編制的高低有時會直接影響到中標(biāo)的價格的高低，因?yàn)樵诋?dāng)前招投標(biāo)環(huán)境不太理想的情況下，要想通過“招投標(biāo)”擠干每個項(xiàng)目的價格水份的話，還是有一定的難度，競爭不充分的情況時有發(fā)生，招投標(biāo)經(jīng)常流于形式，所以采購預(yù)算的事前詢價工作就變得尤為重要，所謂“貨比三家”，采購預(yù)算的編制一定要多家詢價，了解采購項(xiàng)目的市場行情，最終定出一個合理的預(yù)算價格，為接下來的政府采購招投標(biāo)工作打下基礎(chǔ)。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門要單獨(dú)編制年初政府采購預(yù)算，經(jīng)鎮(zhèn)人大批準(zhǔn)后嚴(yán)格按照規(guī)定執(zhí)行，不得隨意追加或者改變，這樣就能形成規(guī)?；少彛苊饬阈遣少弾淼膯挝怀杀旧仙?，提高財(cái)政資金的利用效果。

（三）建立政府采購信息化管理平臺，最大限度避免在招投標(biāo)過程中發(fā)生暗箱操作

“圍串標(biāo)”是招投標(biāo)領(lǐng)域時有發(fā)生的投機(jī)行為，各方往往為了利益的需求互相串通，最終損害的是國家利益，浪費(fèi)了國家資金，依靠有限的人力監(jiān)督依然顯得力不從心。建立有效的政府采購信息化管理平臺，可以把代理中介、采購單位、及相關(guān)供應(yīng)商之間互相串通的可能性降到最低。加快政府采購信息化管理平臺的建設(shè)，逐步實(shí)現(xiàn)政府采購預(yù)算網(wǎng)上報(bào)批、采購計(jì)劃網(wǎng)上報(bào)送、采購方式網(wǎng)上審批、電子評標(biāo)、合同網(wǎng)上簽訂等各項(xiàng)操作，通過信息化的方式加強(qiáng)對政府采購各環(huán)節(jié)的監(jiān)管，提高政府采購的工作效率和透明度，從而有效地遏制采購人、代理中介、供應(yīng)商三者之間的信息串通。當(dāng)然，如果能把政府采購信息化管理平臺建立于公共資源交易平臺之中，那是最理想的狀態(tài)，有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以先行先試，一般建議以區(qū)縣一級統(tǒng)一此平臺為宜。

（四）完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采購制度，嚴(yán)格監(jiān)督管理

建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中采購中心缺乏法律依據(jù)，這就導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采購的單位由于自身的不專業(yè)性而只能把采購事項(xiàng)全權(quán)交于代理機(jī)構(gòu)來操作；同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府監(jiān)督部門有監(jiān)督權(quán)無執(zhí)法權(quán)也使采購的監(jiān)督作用形式大過實(shí)質(zhì)。制定適合地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采購法規(guī)，建立多方配合、相互制約的監(jiān)督機(jī)制已十分迫切，法規(guī)不僅要明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)管部門對采購全過程進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)利，同時要賦予相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)，加大對違法違規(guī)行為的處罰力度，以維護(hù)采購的正常秩序。

（五）加強(qiáng)政府采購制度的宣傳，明確其意義及作用

加大政府采購制度的宣傳力度，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門和干部的政府采購意識，著重宣傳政府采購制度對節(jié)約財(cái)政資金的作用，對政府采購制度化的作用，要讓領(lǐng)導(dǎo)理解，這不是讓領(lǐng)導(dǎo)“大權(quán)旁落”，相反是在“保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)”，同時也應(yīng)該讓各部門明白政府采購的作用是實(shí)現(xiàn)規(guī)?；少?，以提高財(cái)政資金的使用率，而不是走走程序這么簡單。

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[2]胡滿標(biāo).鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采購工作存在的問題與對策研究[J].現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)信息，2014（06）.

（作者單位：蘇州高新區(qū)通安鎮(zhèn)政府）