李蔚

摘 要：預(yù)算績效目標(biāo)管理是預(yù)算績效管理的重要內(nèi)容之一，是預(yù)算績效管理的首要環(huán)節(jié)，對實(shí)施預(yù)算績效管理起著關(guān)鍵性“籠頭”作用。文章對當(dāng)前預(yù)算績效目標(biāo)管理存在的問題與不足進(jìn)行了分析，并提出了相關(guān)對策。

關(guān)鍵詞：預(yù)算績效 目標(biāo)管理 問題 對策

中圖分類號：F234.0 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2016）06-096-02

預(yù)算績效管理是根據(jù)財(cái)政效率原理，對財(cái)政資金由績效目標(biāo)管理、績效運(yùn)行跟蹤監(jiān)控管理、績效評價(jià)實(shí)施管理、績效評價(jià)結(jié)果反饋和應(yīng)用管理有機(jī)結(jié)合的預(yù)算管理機(jī)制，是以支出結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式，是政府績效管理的重要組成部分。它強(qiáng)化政府預(yù)算為民服務(wù)的理念，強(qiáng)調(diào)預(yù)算支出的責(zé)任和效率，要求在預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程中更加關(guān)注預(yù)算資金的產(chǎn)出和結(jié)果；要求政府部門不斷改進(jìn)服務(wù)水平和質(zhì)量，用盡量少的資金、辦盡量多的實(shí)事，向社會公眾提供更多、更好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，使政府行為更加務(wù)實(shí)、高效。預(yù)算績效目標(biāo)管理是預(yù)算績效管理的重要內(nèi)容之一，是預(yù)算績效管理的首要環(huán)節(jié)，對實(shí)施預(yù)算績效管理起著關(guān)鍵性“籠頭”作用。

一、當(dāng)前預(yù)算績效目標(biāo)管理存在的問題與不足

（一）預(yù)算績效管理理念有待強(qiáng)化

受傳統(tǒng)思維影響，一些部門單位財(cái)政資金管理理念還停留在“過程管理”階段，對績效的認(rèn)識比較模糊，重視不夠，尤其是長期以來形成的資金分配“人人有份”的平均主義思想，導(dǎo)致資金在源頭上控制不嚴(yán)。雖然經(jīng)過幾年的績效管理實(shí)踐，績效理念初步形成，但由于預(yù)算績效管理工作仍處于探索試點(diǎn)和完善階段，有的部門對績效管理工作認(rèn)識不到位，只在乎“花錢是否合規(guī)合法”，卻忽視了“花錢是否值得”，因此對績效目標(biāo)管理工作重視不夠，在編制項(xiàng)目預(yù)算績效目標(biāo)工作中，存在被動應(yīng)付的現(xiàn)象。

（二）預(yù)算績效目標(biāo)管理缺乏強(qiáng)制措施

依法理財(cái)是財(cái)政管理的內(nèi)在要求，2014年新《預(yù)算法》將預(yù)算績效管理納入其中，首次以法律形式明確了公共財(cái)政預(yù)算收支中的績效管理要求，為我國預(yù)算體制由傳統(tǒng)預(yù)算向績效預(yù)算轉(zhuǎn)型奠定了法理基礎(chǔ)，同時(shí)也為今后推進(jìn)預(yù)算績效管理提供了法律保障。但在實(shí)際執(zhí)行過程中，由于受傳統(tǒng)投入性預(yù)算編制思維的影響，一些部門對績效目標(biāo)編制重視程度不夠，加之地方缺乏預(yù)算績效目標(biāo)編制強(qiáng)制性配套措施，缺乏對預(yù)算績效目標(biāo)編制的剛性約束和有力抓手，因此，一些地方績效目標(biāo)管理的“形式”大于“實(shí)效”，預(yù)算績效目標(biāo)編制與預(yù)算資金安排“兩張皮”。

（三）預(yù)算績效指標(biāo)和目標(biāo)值設(shè)定不夠科學(xué)

預(yù)算績效目標(biāo)管理的難點(diǎn)，在于績效指標(biāo)和目標(biāo)值的科學(xué)制定，這是世界性難題，由于缺乏可參照的評價(jià)指標(biāo)體系，大部分項(xiàng)目的績效指標(biāo)和目標(biāo)值由項(xiàng)目單位在編制預(yù)算時(shí)自行設(shè)定，一些單位業(yè)務(wù)人員對資金項(xiàng)目情況和預(yù)算績效目標(biāo)編制方法不熟悉，提不出與資金量相匹配的項(xiàng)目可量化的“績”與“效”；還有一些單位為考慮部門自身利益，利用信息不對稱等因素，在編制預(yù)算績效目標(biāo)時(shí)存在績效指標(biāo)設(shè)置粗放，目標(biāo)值設(shè)置偏低等問題，不利于提高財(cái)政支出的績效。

（四）預(yù)算績效目標(biāo)審核難度比較大

按照相關(guān)要求，對于預(yù)算部門提交的績效目標(biāo)，財(cái)政部門需從績效目標(biāo)與部門任務(wù)的相關(guān)性、預(yù)算資金量和項(xiàng)目目標(biāo)之間的匹配性、評價(jià)指標(biāo)與績效目標(biāo)之間的對應(yīng)性和預(yù)算資金對績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的保障度等方面進(jìn)行審核或組織評審，但是每年納入績效目標(biāo)管理的項(xiàng)目數(shù)量少則幾十個，多則幾百個，要在短時(shí)間內(nèi)對這些項(xiàng)目績效目標(biāo)進(jìn)行及時(shí)有效的審核，財(cái)政部門深感力不從心。一是項(xiàng)目專業(yè)性強(qiáng)，績效目標(biāo)涉及各領(lǐng)域、各行業(yè)，對績效目標(biāo)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審核，缺乏全面的專業(yè)知識；二是信息不對稱，績效目標(biāo)由預(yù)算部門在編制預(yù)算時(shí)同步編制，具有部門職能的個性特點(diǎn)，但由于信息不對稱，沒有相對科學(xué)完善的信息數(shù)據(jù)，使得對績效目標(biāo)的確認(rèn)缺乏標(biāo)準(zhǔn)；三是審核、批復(fù)時(shí)間緊，績效目標(biāo)編制應(yīng)與預(yù)算編制“二上二下”同步進(jìn)行，而對績效目標(biāo)的審核遠(yuǎn)比對預(yù)算資金的審核更加繁瑣，加之財(cái)政部門從事績效管理職能的人員有限，要與預(yù)算一并下達(dá)批復(fù)，時(shí)間過于緊張。

（五）預(yù)算績效目標(biāo)管理專業(yè)人才比較缺乏

預(yù)算績效目標(biāo)管理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，具有科學(xué)性、系統(tǒng)性和專業(yè)性特點(diǎn)，首先，作為財(cái)政部門從事預(yù)算績效管理工作的人員，既要熟悉國家宏觀政策和財(cái)政專業(yè)知識，又要精通部門項(xiàng)目管理，還要擅長信息處理。從實(shí)踐來看，這樣的復(fù)合型人才相對缺乏，難以適應(yīng)績效管理工作的更高要求。同時(shí)，預(yù)算單位財(cái)會人員不但要熟悉財(cái)政政策、財(cái)會知識，還要熟練掌握部門、單位職能和政府戰(zhàn)略規(guī)劃以及行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、項(xiàng)目管理特點(diǎn)等，這些都是編制預(yù)算績效目標(biāo)所必須的基礎(chǔ)條件，但是從績效目標(biāo)編制工作情況分析，預(yù)算單位財(cái)會人員的綜合能力，還未達(dá)到績效目標(biāo)編制工作的基本需求。

二、推進(jìn)預(yù)算績效目標(biāo)管理的對策建議

（一）加大宣傳力度，強(qiáng)化績效理念

預(yù)算績效目標(biāo)的設(shè)定有一定的難度，但對于預(yù)算職能部門專業(yè)人員來講，績效目標(biāo)的填報(bào)并不是很困難，申報(bào)不及時(shí)、不到位的現(xiàn)象，反映的是對績效觀念淡薄和對績效工作的消極，因此，加強(qiáng)預(yù)算績效管理宣傳，進(jìn)一步提高各地、各部門對預(yù)算績效管理重要性認(rèn)識顯得尤為重要。充分利用新聞媒體、政府網(wǎng)絡(luò)平臺，積極宣傳“用錢必問效、問效必問責(zé)、問責(zé)效為先”的績效管理理念，使各級政府和部門必須深刻認(rèn)識到，加強(qiáng)預(yù)算績效管理是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、執(zhí)政為民的必然要求，是構(gòu)建現(xiàn)代公共財(cái)政體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是緩解財(cái)政收支矛盾、提高財(cái)政資金使用效益和透明度的有效手段。

（二）推進(jìn)預(yù)算改革，實(shí)施“績效預(yù)算”

傳統(tǒng)的預(yù)算管理方式，是按照"人員—職能—經(jīng)費(fèi)"這一模式進(jìn)行制度安排的，預(yù)算收支僅僅體現(xiàn)了政府決心意圖，取決于政府公共資源存量，本身就缺乏內(nèi)在約束機(jī)制。而績效預(yù)算卻不同，它是按照"公共品—公共品成本—預(yù)算"的模式，通過對公共品的核算，進(jìn)行預(yù)算編制，政府職能部門首先制定有關(guān)的事業(yè)計(jì)劃和項(xiàng)目計(jì)劃，再依據(jù)職能和施政計(jì)劃制定計(jì)劃實(shí)施方案，并在成本效益分析的基礎(chǔ)上確定實(shí)施方案所需費(fèi)用來編制預(yù)算?？冃ьA(yù)算與傳統(tǒng)預(yù)算方法的不同之處在于，它把市場經(jīng)濟(jì)的一些基本理念融入公共管理之中，在預(yù)算中融入了成本核算的理念，從而有效地降低了政府提供公共品的成本，強(qiáng)化了相關(guān)職能部門的責(zé)任，提高了財(cái)政支出的效率。同時(shí)，預(yù)算管理模式的改變，能夠促使預(yù)算部門編制績效目標(biāo)，由“被動應(yīng)付”轉(zhuǎn)為“主動申報(bào)”。

（三）深化制度建設(shè)，優(yōu)化管理流程

績效目標(biāo)管理是一項(xiàng)系統(tǒng)性很強(qiáng)的工作，需要在實(shí)踐的基礎(chǔ)上不斷改進(jìn)和完善，在制度建立上，應(yīng)根據(jù)地區(qū)財(cái)政資金管理特點(diǎn)與要求，在上級財(cái)政部門預(yù)算績效目標(biāo)管理規(guī)定框架下，制定本地區(qū)財(cái)政資金預(yù)算績效目標(biāo)管理辦法和操作規(guī)程，將績效目標(biāo)管理的目的、范圍、程序、要求等以制度的形式固定下來。在實(shí)施范圍上，應(yīng)堅(jiān)持“試點(diǎn)擴(kuò)面、穩(wěn)步推進(jìn)”的原則，先對部分重點(diǎn)項(xiàng)目或部門進(jìn)行試點(diǎn)，理順各環(huán)節(jié)事項(xiàng)后再逐步推開。在編制時(shí)間上，應(yīng)與部門預(yù)算“二上二下”同步進(jìn)行，并與預(yù)算批復(fù)一并下達(dá)；特殊或重大項(xiàng)目，考慮到項(xiàng)目績效目標(biāo)設(shè)定比較復(fù)雜、預(yù)算編制時(shí)間緊湊和財(cái)政部門組織評審難度較大等因素，項(xiàng)目績效目標(biāo)批復(fù)時(shí)間可適當(dāng)順延。在質(zhì)量控制上，預(yù)算績效目標(biāo)內(nèi)容必不可少，尤其是對項(xiàng)目個性指標(biāo)的設(shè)定，應(yīng)在科學(xué)測算和反復(fù)論證的基礎(chǔ)上確定。

（四）完善信息平臺，提供技術(shù)支撐

績效目標(biāo)管理的難點(diǎn)是對績效指標(biāo)體系的建立，為保證績效指標(biāo)和指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立的科學(xué)性、準(zhǔn)確性，給預(yù)算績效目標(biāo)編制工作提供公眾認(rèn)可的尺度，應(yīng)加強(qiáng)對部門、項(xiàng)目等指標(biāo)體系、指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和信息系統(tǒng)建設(shè)。一是推進(jìn)部門、項(xiàng)目績效指標(biāo)和指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)庫建設(shè)，按行業(yè)、領(lǐng)域、部門、項(xiàng)目等組織建設(shè)績效指標(biāo)體系庫和指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)庫，為預(yù)算績效目標(biāo)編制提供參考。二是推進(jìn)預(yù)算績效管理信息系統(tǒng)建設(shè)，研究并運(yùn)用預(yù)算績效管理信息系統(tǒng)功能，實(shí)現(xiàn)預(yù)算編制和績效目標(biāo)編制信息數(shù)據(jù)共享共用，促進(jìn)預(yù)算編制和績效目標(biāo)編制的有機(jī)融合，提高預(yù)算編制和績效目標(biāo)編制的科學(xué)化、信息化管理水準(zhǔn)，從而推動預(yù)算績效管理工作由“規(guī)范”向“科學(xué)”的轉(zhuǎn)變。

（五）有效借助外力，建立評審機(jī)制

績效目標(biāo)評審，是保證績效目標(biāo)編制質(zhì)量的關(guān)鍵，也是績效目標(biāo)管理的難點(diǎn)之一。對于單位申報(bào)的預(yù)算績效目標(biāo)，財(cái)政部門應(yīng)對其設(shè)定的績效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)值的完整性、客觀性和科學(xué)性進(jìn)行審核，同時(shí)還要對預(yù)算資金量和項(xiàng)目目標(biāo)之間的匹配性、預(yù)算資金對績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的保障度、評價(jià)指標(biāo)與績效目標(biāo)之間的對應(yīng)性以及項(xiàng)目、資金及管理措施等進(jìn)行審核。但是受財(cái)政部門績效管理機(jī)構(gòu)人員數(shù)量和績效目標(biāo)的編制、審核時(shí)間的限制，僅靠績效管理機(jī)構(gòu)人員，在短時(shí)間內(nèi)完成所有項(xiàng)目績效目標(biāo)的評審，難度相當(dāng)大。因此，財(cái)政部門應(yīng)考慮借助外力，充分運(yùn)用社會專業(yè)資源，按時(shí)、保質(zhì)完成對績效目標(biāo)的評審。一是加強(qiáng)對預(yù)算績效管理“專家?guī)臁钡慕?，通過認(rèn)證、考核等措施，廣泛吸納相關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域以及部門的相關(guān)方面專家，構(gòu)建充實(shí)預(yù)算績效管理“專家?guī)臁?，并依托預(yù)算績效管理“專家?guī)臁?，根?jù)行業(yè)、部門、項(xiàng)目特點(diǎn)等組建預(yù)算績效目標(biāo)評審組，對年度預(yù)算績效目標(biāo)進(jìn)行評審。二是可委托中介機(jī)構(gòu)對績效目標(biāo)進(jìn)行審核，將“組建評審組、召集評審會、分析整理專家意見、撰寫評審報(bào)告”等事項(xiàng)委托有專業(yè)資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)組織實(shí)施，使財(cái)政部門人員更加集中精力做好組織協(xié)調(diào)工作，有效克服財(cái)政部門人員專業(yè)知識不全面、力量不充足等問題。同時(shí)，中介機(jī)構(gòu)等“第三方”組織績效目標(biāo)評審，有利于維護(hù)績效目標(biāo)評審的公正性和客觀性。

（六）加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，提升業(yè)務(wù)素質(zhì)

加強(qiáng)預(yù)算績效管理專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)，通過多種形式開展不同層次的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，包括對財(cái)政部門、預(yù)算部門、項(xiàng)目單位、第三方機(jī)構(gòu)等相關(guān)人員開展的專業(yè)培訓(xùn)與資格認(rèn)證；利用部門預(yù)算布署會，同時(shí)布置績效目標(biāo)管理工作，并對年度財(cái)政資金績效目標(biāo)編制進(jìn)行專門的培訓(xùn)與輔導(dǎo)；利用財(cái)政部門組織財(cái)會人員后續(xù)教育等時(shí)機(jī)，對預(yù)算績效管理政策理論和操作流程進(jìn)行宣傳和講解。在加強(qiáng)績效管理業(yè)務(wù)培訓(xùn)的同時(shí)，建立對績效管理相關(guān)人員的激勵約束機(jī)制，促進(jìn)對績效管理專業(yè)知識學(xué)習(xí)的積極性，從而提高績效管理業(yè)務(wù)工作能力。

參考文獻(xiàn)：

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[2] 章曉琳.構(gòu)筑預(yù)算管理的“防火墻”——績效目標(biāo)管理的探索與思考.預(yù)算管理與會計(jì)，2013（6）

[3] 李瑞妮.新預(yù)算法視角下進(jìn)行部門預(yù)算績效管理評價(jià)的研究.商，2016（1）

（作者單位：鎮(zhèn)江市商務(wù)局 江蘇鎮(zhèn)江 212050）

（責(zé)編：若佳）