管延斌 孫靜 王建冬

〔摘 要〕本文首先對政府公共信息服務(wù)的公共物品屬性進(jìn)行了深入分析，指出其具有消費(fèi)上的非排他性和供給上的非競爭性特征。在此基礎(chǔ)上，指出了政府公共信息服務(wù)在實(shí)現(xiàn)市場均衡和資源有效配置方面的局限性，研究其供求曲線，對政府公共信息服務(wù)的供求不均衡問題進(jìn)行了分析。最后提出，要解決上述問題，需要在需求端建立需求表達(dá)機(jī)制，在供給端建立可競爭機(jī)制，重塑市場以重構(gòu)政府公共信息服務(wù)的供求均衡并實(shí)現(xiàn)資源的有效配置。

〔關(guān)鍵詞〕政府公共信息服務(wù)；供求均衡；公共物品；可競爭市場；供求曲線

〔中圖分類號〕G201 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1008-0821（2016）06-0016-05

〔Abstract〕This paper firstly made a in-depth analysis of public goods attribute of government public information service，and pointed that it has non-exclusive characteristics in consumption and non-competitive characteristics in supply.Based on this，this paper pointed out the limitations of public goods in the market equilibrium and resource effective configuration，analyzed its supply and demand curve，and discussed the imbalance of government public information service.To solve these problems，the paper suggested establishing needs expression mechanism in demand side，and constructing competitive mechanism in the supply-side and reshaping the market in order to reconstruct the supply and demand balance and the effective allocation of resources of the government public information services.

〔Key words〕government public information service；supply-demand equilibrium；public goods；contestable markets；supply and demand curve

過去10年間，互聯(lián)網(wǎng)在全球范圍內(nèi)飛速發(fā)展和迅速普及。在快速膨脹的互聯(lián)網(wǎng)用戶群中，通過訪問政府網(wǎng)站等方式獲取政府公共信息服務(wù)的用戶群體比例也不斷增長。美國皮尤（Pew）調(diào)查公司的數(shù)據(jù)顯示，美國互聯(lián)網(wǎng)用戶訪問政府互聯(lián)網(wǎng)公共信息服務(wù)的比例從2000年的約27%上升到2008年接近50%[1]，再進(jìn)一步上升到2015年的65%[2]。美國南加州大學(xué)2011年12月發(fā)布的調(diào)查報(bào)告顯示[3]，高達(dá)79%的互聯(lián)網(wǎng)用戶認(rèn)為政府網(wǎng)站的公共信息服務(wù)是可靠的，且這一比例遠(yuǎn)高于其他互聯(lián)網(wǎng)信息源。由此可見，由于政府自身公信力所賦予的權(quán)威性和可信性，政府信息服務(wù)成為公眾在網(wǎng)絡(luò)上獲取信息的重要源頭。正因如此，政府公共信息服務(wù)已經(jīng)成為世界各國政府提高行政管理能力和公共服務(wù)能力的重要手段，近年來全球各國和地區(qū)都紛紛制定相關(guān)政策和措施來向公眾提供公共信息服務(wù)和產(chǎn)品。

然而，在推進(jìn)政府公共信息服務(wù)的過程中，由于對政府公共信息服務(wù)作為一種公共物品所具有的特殊規(guī)律認(rèn)識不到位，導(dǎo)致對于其建設(shè)過程中出現(xiàn)的種種問題缺乏清醒的理論認(rèn)識。本文試圖從經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論視角出發(fā)，分析政府公共信息服務(wù)的公共物品屬性，并按照資源有效配置的帕累托最優(yōu)標(biāo)準(zhǔn)，重塑公共信息服務(wù)的市場供求模式，并提出一套有效促進(jìn)政府公共信息服務(wù)發(fā)展的對策。

1 政府公共信息服務(wù)的公共物品屬性分析

瑞典經(jīng)濟(jì)學(xué)家林達(dá)爾（A.R.Lindahl）首次明確提出了“公共物品”的概念，并且以經(jīng)濟(jì)學(xué)模型的方式，明確地界定了公共物品與私人物品的差異性。1954年，薩繆爾森（P.Samuelson）在其經(jīng)典著作《公共支出的純理論》一文中，給公共物品下了一個(gè)更加精確和深入的定義[4]，并提出公共物品消費(fèi)的非競爭性（Nonrivalry）概念，即消費(fèi)者在消費(fèi)物品時(shí)不存在利益沖突，當(dāng)增加一個(gè)消費(fèi)者時(shí)，物品的邊際成本為零。在薩繆爾森的基礎(chǔ)上，馬斯格雷夫（R.A.Musgrave）進(jìn)一步提出了公共物品受益的非排他性（Nonexclusion），即公共物品沒有辦法排除他人從公共物品獲得利益的機(jī)會；或者說有技術(shù)上的可能性，但是由于這種排他的成本太高而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)上不可行。至此，經(jīng)濟(jì)學(xué)上普遍將非排他性和非競爭性作為界定公共物品的兩大標(biāo)準(zhǔn)之一[5]。

政府公共信息服務(wù)的公共物品屬性可以從兩個(gè)方面進(jìn)行分析：

1.1 政府公共信息服務(wù)的非競爭性分析

作為政府公共信息服務(wù)的主要產(chǎn)品形態(tài)，信息和物質(zhì)最大的區(qū)別即在于其具有共享性[6]。不同于物質(zhì)資源一旦被占有和消耗其他人就不可能再利用的特性，信息資源可以同時(shí)被多個(gè)人使用。對于政府公共信息服務(wù)來說，政府信息一旦被生產(chǎn)出來，其用戶數(shù)量的增加不會增加額外生產(chǎn)成本，即由于增加消費(fèi)而發(fā)生的邊際成本為零，政府公共信息的用戶之間也不存在相互競爭的關(guān)系。例如，政府部門將生產(chǎn)出來的各類信息在政府網(wǎng)站上發(fā)布或者提供給電視廣播和報(bào)刊雜志。對于政府而言，任何一個(gè)消費(fèi)者的增加（可能是聽眾、讀者、網(wǎng)民等）都不會導(dǎo)致政府部門生產(chǎn)成本的增加。從用戶的角度來說，一個(gè)人利用某項(xiàng)政府公開的基礎(chǔ)信息，并不排斥、妨礙或影響其他人同時(shí)利用該信息，也不會因此而減少其他人利用該信息的數(shù)量或質(zhì)量。可見，政府公共信息服務(wù)具有非常明顯的非競爭性特征。

1.2 政府公共信息服務(wù)的非排他性分析

政府公共信息服務(wù)的非排他性體現(xiàn)在以下3個(gè)方面：首先，出于服務(wù)全社會的目的，政府公共信息服務(wù)被提供之后，就不能排除任何人消費(fèi)該信息，而且任何一個(gè)消費(fèi)者都可以免費(fèi)消費(fèi)該信息。舉例來說，政府網(wǎng)站上公布的一些便民服務(wù)信息，希望全社會公眾都能夠從中得到服務(wù)的便利，因此就不可能通過類似注冊、繳費(fèi)、搶購等方式排除一部分互聯(lián)網(wǎng)用戶。其次，由于政府公共信息服務(wù)的內(nèi)容與公共行政業(yè)務(wù)密切相關(guān)，在很多時(shí)候，為了確保公共行政業(yè)務(wù)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，政府公共信息服務(wù)必須面向全社會公開。比如公共領(lǐng)域的項(xiàng)目招標(biāo)信息，如果采取排他性措施，在招標(biāo)程序之外人為設(shè)置一些門檻（如不公開招標(biāo)或利用假期不上班時(shí)間公開招標(biāo)等方式）排除有資格競標(biāo)的企業(yè)，就會造成利益輸送、權(quán)利交易，從而有效招標(biāo)的實(shí)際效益。第三，由于信息本身具有很強(qiáng)的可共享性，從技術(shù)上排除一部分人消費(fèi)信息服務(wù)產(chǎn)品本身就是成本較高的事情。一個(gè)消費(fèi)者獲取了政府公共信息之后，很難限制其不講該信息內(nèi)容散播出去。在這種情況下，如果通過付費(fèi)等方式人為排除一部分消費(fèi)者，就會導(dǎo)致“搭便車”的行為發(fā)生，從而違背政府公共信息服務(wù)的普遍服務(wù)原則。

由此可見，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度分析，政府公共信息服務(wù)是一種典型的純公共物品。另一方面，從產(chǎn)權(quán)屬性的角度說，政府公共信息服務(wù)作為一種公共物品的經(jīng)濟(jì)屬性，也是與政府信息資源全民所有的法律屬性相對應(yīng)的。政府信息資源的采集、整理、加工、傳遞是從基層層層上報(bào)的，也就是說其來源于公民個(gè)人、企業(yè)或社會組織[7]。政府工作的各種信息衍生物，比如計(jì)劃、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、檔案、公文記錄等，除了內(nèi)部工作中產(chǎn)生的過程性信息與機(jī)密信息之外，大部分是針對公眾的，其在實(shí)質(zhì)上具有開放性，這是將政府公共信息服務(wù)界定為一種純公共物品的法理基礎(chǔ)。

2 政府公共信息服務(wù)的供求曲線分析

2.1 傳統(tǒng)市場均衡理論

在政府公共信息服務(wù)中的局限性盡管市場均衡分析是現(xiàn)代西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的基礎(chǔ)分析工具之一，但市場均衡理論通常需要假定市場處于完全競爭環(huán)境下，并且不能存在信息不對稱、詐騙和儲備現(xiàn)象。因此在政府公共信息服務(wù)領(lǐng)域，市場均衡理論很難適用。

（1）政府公共信息服務(wù)作為一種純公共物品，主要由政府主導(dǎo)建設(shè)，而由于政府對于成本不敏感，其供給投入與需求的強(qiáng)烈程度沒有直接關(guān)系。另一方面，作為一個(gè)純公共物品，政府公共信息服務(wù)具有消費(fèi)的非排他性，消費(fèi)者對于政府公共信息服務(wù)的需求同樣與不受價(jià)格機(jī)制有效。可見，政府公共信息服務(wù)的供給和需求曲線均難以通過價(jià)格機(jī)制確定。

（2）在完全競爭市場條件下，依據(jù)帕累托效率標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)濟(jì)活動在滿足其基本條件后，可以達(dá)到一種最優(yōu)的效率水平，但在政府公共信息服務(wù)領(lǐng)域，由于缺少這樣的參照系，以數(shù)量均衡為基礎(chǔ)的調(diào)節(jié)機(jī)制不能成為廣大的個(gè)體消費(fèi)者所識別的信號。這就使得政府公共信息服務(wù)供給由于缺少總量信號變成了一個(gè)不確定的量，從而無法實(shí)現(xiàn)理想的均衡狀態(tài)。這種情況的存在，使得政府公共信息服務(wù)領(lǐng)域在普遍供給不足的情況下，還會出現(xiàn)供需脫節(jié)的問題，從而導(dǎo)致“供非所需，需無所供”的現(xiàn)象。

2.2 政府公共信息服務(wù)的供求曲線分析

由此可見，政府公共信息服務(wù)的供求關(guān)系很難按照市場均衡的分析框架進(jìn)行研究，“主流經(jīng)濟(jì)學(xué)所倡導(dǎo)的供給與需求均衡關(guān)系在公共經(jīng)濟(jì)學(xué)分析框架中始終無法建立起來”[7]。但這并不代表政府公共信息服務(wù)領(lǐng)域的供求均衡分析無法開展。對于本文所研究的政府公共信息服務(wù)這樣一種典型的由政府主導(dǎo)的公共品而言，依然可以從供給端和需求端兩方面來分析其供求曲線。

在供給端，政府對于政府公共信息服務(wù)的成本和價(jià)格并不敏感，因此供給曲線是一條缺乏彈性、完全由政府公共信息服務(wù)的決策者按照一定依據(jù)（實(shí)際上很多時(shí)候這種決策并沒有明確的決策依據(jù)）來確定其供給內(nèi)容和供給規(guī)模。

在需求端，消費(fèi)者在購買私人物品時(shí)，能夠自由地（或者說以較小代價(jià)地）選擇其他供給者提供的私人物品，從而使得價(jià)格成為決定消費(fèi)者購買決策的關(guān)鍵要素；而在購買（或者免費(fèi)使用）公共品時(shí)，由于公共品的供給方只有政府，消費(fèi)者一般情況下很難有其他選擇，一旦對政府所提供的信息具有明確的使用需求，那么這種需求就是“剛性”的，無論價(jià)格或者使用的便捷程度如何，因而基于價(jià)格機(jī)制的市場在此失去了原有的調(diào)節(jié)作用。從這個(gè)意義上說，公共品的需求曲線同樣缺乏價(jià)格彈性。

由此可見，對于類似政府公共信息服務(wù)這樣的完全由政府主導(dǎo)的公共品而言，其供給和需求曲線由于都缺乏必要的價(jià)格彈性，因此在供求象限中表現(xiàn)為兩條平行的豎直直線。正如岳軍所指出的，這種供求失衡現(xiàn)象的存在“就像一條供給曲線與一條需求曲線無法在一個(gè)象限中構(gòu)成一幅相交的圖像一樣”[8]。如此，筆者對政府公共信息服務(wù)的供求曲線描述如圖1所示：

在圖1中，由于政府主導(dǎo)的政府公共信息服務(wù)建設(shè)機(jī)制中，消費(fèi)者的需求表達(dá)機(jī)制無法真正建立，因此消費(fèi)者的需求曲線只是“邏輯上”存在的一條曲線，用虛線表示——但這條虛線的位置是惟一和幾乎恒定的；但在無法大致確定需求規(guī)模的情形下，供給曲線的均衡點(diǎn)是游離和不確定的，這也是依靠價(jià)格調(diào)節(jié)機(jī)制實(shí)現(xiàn)的市場均衡無法適用于公共物品領(lǐng)域的根本原因。而在供給方，一般而言，目前我國政府公共品的供給大部分時(shí)間處于總體供給不足的狀態(tài)（S1），但同時(shí)由于“政府失靈”現(xiàn)象的存在，決策失誤、重復(fù)建設(shè)等等問題又往往會導(dǎo)致在某些特殊公共品供給領(lǐng)域出現(xiàn)局部過剩的現(xiàn)象（S2）。

因此，對于類似政府公共信息服務(wù)這樣的公共品而言，重構(gòu)供求均衡關(guān)系的任務(wù)可以分為兩個(gè)基本步驟：首先，是要構(gòu)建一套完整可行的公共品需求表達(dá)機(jī)制，從而使得公共品建設(shè)的決策者在確定公共品建設(shè)和生產(chǎn)規(guī)模時(shí)，能夠以用戶的需求為基準(zhǔn)，從而使得供給曲線（S1、S2）盡量接近需求曲線（D）。其次，是在明確供給規(guī)模的基礎(chǔ)上，政府主管部門進(jìn)一步引入服務(wù)外包、資格招標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等機(jī)制，在確保供給質(zhì)量不變的情況下，盡量提高供給效率、降低供給成本，從而使得供給曲線的價(jià)格定位盡量下移（PE）。

3 政府公共信息服務(wù)的供求不均衡問題分析

3.1 政府公共信息服務(wù)的總體供給不足問題

由于政府公共信息服務(wù)是一種純公共物品，依靠企業(yè)或者個(gè)人供給會導(dǎo)致“市場失靈”等問題，因此無論國內(nèi)還是國外，依靠由政府主導(dǎo)的政府公共信息服務(wù)供給體制已經(jīng)成為行業(yè)共識。科斯的“政府替代”理論提出：“政府是一個(gè)超級企業(yè)，因?yàn)樗芡ㄟ^行政決定影響生產(chǎn)要素的使用?！比绻枰湍芡耆荛_市場，但這種優(yōu)越地位，企業(yè)卻不具備。這樣，就使“政府有能力以低于私人組織的成本進(jìn)行某些活動”[9]。因此，在政府公共信息服務(wù)領(lǐng)域，政府應(yīng)當(dāng)成為市場低效率的替代，并且達(dá)到在全社會范圍內(nèi)節(jié)約交易費(fèi)用、提高要素配置效率的目的。

然而，當(dāng)前我國各級政府對于政府公共信息服務(wù)的公共物品屬性認(rèn)識不到位，沒有將政府網(wǎng)站等政府公共信息服務(wù)體系的建設(shè)列入政府業(yè)務(wù)部門的職能之中，導(dǎo)致政府在公共服務(wù)職能籌劃和組織協(xié)調(diào)上出現(xiàn)缺位。比如筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，很多部委將政府網(wǎng)站建設(shè)和管理的職能交給事業(yè)單位，但事業(yè)單位只是承辦單位，它并不是一個(gè)政府職能單位，不能組織謀劃一項(xiàng)政府職能；有的部委把網(wǎng)站建設(shè)管理放在辦公廳，但辦公廳也不是業(yè)務(wù)部門，它是一個(gè)行政運(yùn)轉(zhuǎn)部門，也不能很好地履行網(wǎng)站的公共服務(wù)職能。這樣，從供給機(jī)制上看，目前我國政府公共信息服務(wù)的建設(shè)往往僅明確了承辦單位的職責(zé)，而沒有明確主管部門的職責(zé)。而由于缺乏行政職能的界定，業(yè)務(wù)部門對于政府公共信息服務(wù)的內(nèi)容支撐就缺乏制度激勵(lì)；如此一來，政府公共信息服務(wù)體系的承辦單位在推進(jìn)政府公共信息服務(wù)建設(shè)時(shí)，往往就成了“無米之炊”。

這種供給制度安排上的不足，導(dǎo)致目前我國政府公共信息服務(wù)供給總體不足的局面依然沒有改觀。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（1）是政府公共信息服務(wù)內(nèi)容的更新維護(hù)力度普遍不足。由于政府公共信息服務(wù)建設(shè)和維護(hù)部門與政府業(yè)務(wù)部門之間的業(yè)務(wù)脫節(jié)，很多政府公共信息服務(wù)系統(tǒng)的內(nèi)容來自于維護(hù)人員逐一去各部門網(wǎng)站搜尋，經(jīng)常出現(xiàn)內(nèi)容缺失和更新不及時(shí)情況，沒有形成有效的協(xié)同機(jī)制。再加上主管部門對政府公共信息服務(wù)的意義和重要性缺乏認(rèn)識，政府公共信息服務(wù)建設(shè)主動性不強(qiáng)，目前我國政府公共信息服務(wù)的內(nèi)容更新維護(hù)的力度普遍較為欠缺，大量政府公共信息服務(wù)系統(tǒng)由于無人維護(hù)和管理而處于“休眠”狀態(tài)。很多政府公共信息服務(wù)系統(tǒng)都存在信息更新不及時(shí)，或者為了應(yīng)付年度上級檢查而集中批量更新的現(xiàn)象，有的系統(tǒng)新聞最后的更新日期時(shí)間甚至與現(xiàn)實(shí)相距半年以上，一些地區(qū)的政府公共信息服務(wù)系統(tǒng)建站至今信息從未更新過。有的甚至政府文件、領(lǐng)導(dǎo)講話等動態(tài)內(nèi)容都仍是幾年前的，鏈接的法律、法規(guī)、條例或者打不開，或者打開了也是過期的文本。即使是有《政府信息公開條例》作為法律保障的政府信息公開業(yè)務(wù)，內(nèi)容公開不及時(shí)或者不公開等問題也時(shí)常發(fā)生。

（2）是政府公共信息服務(wù)的服務(wù)深度不夠，靜態(tài)新聞和轉(zhuǎn)載頁面多，而互動服務(wù)和原創(chuàng)信息少。由于目前我國大部分政府網(wǎng)站的主管部門是辦公廳系統(tǒng)，而辦公廳系統(tǒng)在其職責(zé)范圍中大多僅負(fù)責(zé)政務(wù)公開和新聞宣傳兩類職能。而上述兩類職能均不涉及政府網(wǎng)站的互動和服務(wù)內(nèi)容，這就導(dǎo)致我國政府公共信息服務(wù)往往以靜態(tài)頁面、新聞頁面甚至是轉(zhuǎn)載自其它新聞網(wǎng)站的頁面為主，網(wǎng)站互動的技術(shù)支撐能力不強(qiáng)，沒有充分利用短信、郵箱、表單提交等技術(shù)手段形成與用戶的有效互動。在辦事服務(wù)方面，與民生密切相關(guān)的一些便民服務(wù)，比如證件辦理、民生投訴、市政規(guī)劃信息查詢等服務(wù)沒有很好提供；已發(fā)布的辦事信息中，往往存在信息要素不完整的情況，比如未提供辦事指南中提及的相關(guān)表格，缺乏辦事的聯(lián)系方式和辦事的流程圖，部門名稱、地址、聯(lián)系方式、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)存在不準(zhǔn)確地方；網(wǎng)上查詢、網(wǎng)上申報(bào)和網(wǎng)上審批目前僅限于查詢辦事信息和下載部分表格，多數(shù)政府公共信息服務(wù)系統(tǒng)還無法實(shí)現(xiàn)在線辦理和辦理狀態(tài)信息的查詢功能。政民互動方面，盡管絕大多數(shù)政府公共信息服務(wù)系統(tǒng)都設(shè)置有領(lǐng)導(dǎo)信箱等互動欄目，但信箱內(nèi)容（指不涉及個(gè)人或者單位隱私的信息）在網(wǎng)上公開的非常少，政府信箱的透明度很低；網(wǎng)上調(diào)查的形式單一，多是問個(gè)問題、勾個(gè)選項(xiàng)，缺乏調(diào)查深度，調(diào)查的內(nèi)容也主要限于公眾對系統(tǒng)改版和欄目的評價(jià)，與政務(wù)、公眾生活關(guān)系緊密性還有待提高；很多的政府公共信息服務(wù)系統(tǒng)沒有開辟論壇，即使開辟了論壇，也存在人氣不旺、討論氛圍不濃的現(xiàn)象；多數(shù)政府公共信息服務(wù)系統(tǒng)在意見征集主題的設(shè)置上較少涉及政務(wù)重點(diǎn)和社會熱點(diǎn)，與政府業(yè)務(wù)職能、重點(diǎn)工作、當(dāng)前社會熱點(diǎn)結(jié)合不夠緊密。

3.2 政府公共信息服務(wù)的局部供給過剩問題

由于缺乏科學(xué)合理的制度安排，政府公共信息服務(wù)建設(shè)過程缺乏產(chǎn)出效益的考核機(jī)制，導(dǎo)致當(dāng)前我國政府主導(dǎo)的政府公共信息服務(wù)供給在總體不足的同時(shí)，同時(shí)在局部領(lǐng)域還面臨供給“過?！钡膯栴}。當(dāng)然，這種過程并非真的政府公共信息服務(wù)的供給已經(jīng)超出了公眾的服務(wù)需求，而是由于制度安排不合理所導(dǎo)致的“結(jié)構(gòu)性過?！?。

造成這種情況的原因有兩個(gè)方面。首先，是由于政府管理成本與收入之間的分離，政府普遍缺乏降低成本的內(nèi)在壓力，并且普遍具有預(yù)算規(guī)模最大化的傾向，導(dǎo)致多余成本增加或供給過剩。在企業(yè)管理中，企業(yè)總是將成本與收入緊密聯(lián)系在一起，企業(yè)根據(jù)可能的收入決定成本的投入。而在公共行政管理中，政府的成本與收入是割斷的，這種分離意味著資源的低效率配置的程度大大增加[10]。另一方面，各級政府公共信息服務(wù)系統(tǒng)建設(shè)的投入都是“重建設(shè)，輕運(yùn)維”，長期持續(xù)建設(shè)的慣性導(dǎo)致對運(yùn)行維護(hù)工作投入嚴(yán)重不足，沒有形成穩(wěn)定的運(yùn)維投入保障機(jī)制。由于大量建設(shè)上線的政府公共信息服務(wù)系統(tǒng)缺乏必要的維護(hù)，造成用戶信息需求無法得到滿足；而為了解決這些問題，政府部門往往又會想方設(shè)法上馬一些新的信息服務(wù)系統(tǒng)，最終結(jié)果就是為了解決某一類相似的公眾信息服務(wù)需求而建設(shè)了多個(gè)公共信息服務(wù)系統(tǒng)，但服務(wù)效果都不理想。

當(dāng)前，我國政府公共信息服務(wù)體系建設(shè)的局部過剩現(xiàn)象，主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

3.2.1 政府公共信息服務(wù)系統(tǒng)重復(fù)建設(shè)的現(xiàn)象依然存在

一方面，同一政府部門開設(shè)多個(gè)網(wǎng)站，同一地區(qū)開設(shè)多個(gè)門戶網(wǎng)站，形成同質(zhì)化競爭和重復(fù)建設(shè)，造成資源浪費(fèi)，且網(wǎng)站內(nèi)容相互交叉重疊，不便于用戶使用。據(jù)《中國政府透明度年度報(bào)告（2010）》指出，有的地方政府，如大同、廣州、長春市政府同時(shí)運(yùn)行兩個(gè)官方網(wǎng)站，這些網(wǎng)站均為gov后綴，且均在更新。另外，有的地方政府所屬部門的網(wǎng)站也存在類似情況[11]。另一方面，一級政府門戶網(wǎng)站和所屬委辦局的網(wǎng)站之間同樣存在重復(fù)建設(shè)的情況。由于政府網(wǎng)站普遍追求“大而全”、“小而全”的效果，導(dǎo)致一項(xiàng)公共服務(wù)信息，在一級政府門戶網(wǎng)站上有入口，在對應(yīng)的委辦局網(wǎng)站上也有入口，且彼此之間在辦事指南、表格下載、在線咨詢、網(wǎng)上申辦、結(jié)果反饋等環(huán)節(jié)之間有交叉重疊和相互矛盾之處。此外，由于部委辦局往往熱衷于建設(shè)本部門的網(wǎng)站，參與政府門戶網(wǎng)站建設(shè)的積極性不高，大量業(yè)務(wù)和信息滯留在業(yè)務(wù)部門網(wǎng)站，不能及時(shí)在門戶網(wǎng)站上體現(xiàn)出來。有些時(shí)候，部門辦事信息或辦事流程變更之后，僅在本部門的網(wǎng)站上加以更新，而沒有在一級政府的門戶網(wǎng)站上同步修改；用戶在一級政府門戶網(wǎng)站上下載的辦事表格，拿到部門辦事時(shí)，發(fā)現(xiàn)根本無法辦理，造成了很差的用戶體驗(yàn)。

3.2.2 政府公共信息服務(wù)系統(tǒng)內(nèi)容普遍存在冗余和重復(fù)交叉的問題

由于政府喜歡追求“大而全”的服務(wù)效果，而實(shí)際的辦事服務(wù)的內(nèi)容供給又難以獲得業(yè)務(wù)部門的有效支撐，政府公共信息服務(wù)建設(shè)單位便往往避重就輕，將一些新聞信息作為重點(diǎn)建設(shè)內(nèi)容，把政府公共信息服務(wù)系統(tǒng)做成政府機(jī)構(gòu)的“宣傳欄”，主要圍繞政府機(jī)構(gòu)和當(dāng)?shù)厣鐣M(jìn)行宣傳，甚至依靠到處轉(zhuǎn)載地區(qū)和行業(yè)發(fā)展動態(tài)信息填充版面，造成這類信息服務(wù)的供給嚴(yán)重過剩，但真正需求量大、服務(wù)面廣的實(shí)用性內(nèi)容卻非常匱乏；還有的政府公共信息服務(wù)建設(shè)單位，出于追求系統(tǒng)欄目“琳瑯滿目”的需要，再加上近年來國家政府公共信息服務(wù)系統(tǒng)主管部門推進(jìn)的種種“運(yùn)動式”建站模式的影響，往往選擇在基本服務(wù)欄目有限的情況下，通過對這些基本欄目按照部門、用戶身份、服務(wù)場景等多種方式重新組合，而形成針對同一欄目的多種入口，其最終結(jié)果是用戶需要的服務(wù)（信息）網(wǎng)站找不到，找到的服務(wù)（信息）用戶不需要，形成“網(wǎng)站迷宮”。以某市政府網(wǎng)站為例，對于一個(gè)基本辦事事項(xiàng)，用戶達(dá)到其的路徑包括多達(dá)5種：一是提供事項(xiàng)列表供用戶瀏覽和檢索；二是按照辦事機(jī)構(gòu)分類；三是按照辦事類型分類；四是按照服務(wù)情景分類；五是按照特定用戶類型分類。在該站政務(wù)大廳下的一個(gè)基本辦事服務(wù)“引進(jìn)高層次人才的子女選擇入學(xué)核準(zhǔn)”，存在如圖2所示的“迷宮”一般的多路徑引導(dǎo)結(jié)構(gòu)：圖2 某政府網(wǎng)站基本服務(wù)欄目的多路徑導(dǎo)引結(jié)構(gòu)示意

4 實(shí)現(xiàn)政府公共信息服務(wù)均衡的主要途徑

通過以上分析可以看出，作為一種純公共物品，政府公共信息服務(wù)的供求均衡的實(shí)現(xiàn)，需要實(shí)現(xiàn)供給曲線和需求曲線的最大程度接近，以及供給價(jià)格定位的盡量下移兩點(diǎn)任務(wù)。為此，政府公共信息服務(wù)實(shí)現(xiàn)均衡和帕累托最優(yōu)應(yīng)當(dāng)遵循如下兩條途徑，并在內(nèi)容生產(chǎn)和服務(wù)提供兩個(gè)層面上積極尋求突破：

4.1 構(gòu)建政府公共信息服務(wù)的需求表達(dá)機(jī)制

在供給總量層面上，政府公共信息服務(wù)的供求均衡的實(shí)現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)借助于一種從需求端出發(fā)向供給端回溯、以需求為導(dǎo)向的創(chuàng)新驅(qū)動模式。需求導(dǎo)向的政府公共信息服務(wù)的理想服務(wù)形態(tài)是：公民可以通過網(wǎng)絡(luò)，在任何時(shí)間、任何地點(diǎn)訪問政府門戶，并一站式地使用來自不同部門的政府服務(wù)；用戶不需要過多關(guān)心政府提供這一服務(wù)的業(yè)務(wù)流程，相關(guān)的政務(wù)資源調(diào)配和業(yè)務(wù)協(xié)同工作等均在系統(tǒng)后臺完成，對用戶而言是“透明”的。要想實(shí)現(xiàn)這種服務(wù)模式，需要從供給和需求兩端同時(shí)開展工作：在供給端，要開展頂層服務(wù)梳理和業(yè)務(wù)流程設(shè)計(jì)，推動實(shí)質(zhì)性的政府業(yè)務(wù)全流程上網(wǎng)，建立一個(gè)多部門、多主體共同組成的立體式的服務(wù)支撐體系；在需求端的服務(wù)界面設(shè)計(jì)上，要充分借助Web2.0、移動服務(wù)等多種技術(shù)手段，同時(shí)借助對網(wǎng)站用戶行為的跟蹤分析，挖掘用戶的個(gè)性化服務(wù)需求，提供更加便捷和有針對性的服務(wù)，有效提升用戶體驗(yàn)。同時(shí)，開展用戶體驗(yàn)導(dǎo)向的政府公共信息服務(wù)系統(tǒng)績效評價(jià)，確保政府公共信息服務(wù)系統(tǒng)運(yùn)維高效、制度完善、響應(yīng)快速、辦事流暢、用戶滿意。

4.2 完善政府公共信息服務(wù)的效率保障機(jī)制

在供給效率層面上，政府公共信息服務(wù)需要克服政府作為其作為服務(wù)的直接提供者必然存在的效率低下問題，以及政府公共信息服務(wù)外包過程中存在的外包質(zhì)量無法控制甚至出現(xiàn)權(quán)力尋租和利益輸送等問題。如前所述，政府公共信息服務(wù)作為一項(xiàng)同時(shí)具有純公共物品的經(jīng)濟(jì)屬性和全民所有的法律屬性的服務(wù)形態(tài)，其應(yīng)當(dāng)成為信息時(shí)代政府行政職能必不可少組成部分。但是在建設(shè)政府公共信息服務(wù)體系的過程當(dāng)中，應(yīng)當(dāng)把政府提供和政府生產(chǎn)區(qū)分開。在政府公共信息服務(wù)體系建設(shè)中，有些內(nèi)容必須是由政府來生產(chǎn)的，有些內(nèi)容是政府不能生產(chǎn)，需要社會生產(chǎn)、政府購買，也就是服務(wù)外包的方式來提供。比如說政策法規(guī)的公開和發(fā)布，肯定是除了政府部門是別的地方提供不了的；但對一些公共市場信息，完全可以運(yùn)用服務(wù)外包的方式，用市場化的方式來運(yùn)作。要形成這樣一個(gè)市場化運(yùn)作的服務(wù)外包機(jī)制，應(yīng)當(dāng)抓好特許權(quán)招標(biāo)和追蹤問效兩個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

5 結(jié) 語

綜上所述，盡管我國政府公共信息服務(wù)體系建設(shè)在過去十余年中取得了世所公認(rèn)的巨大成就，但目前對政府公共信息服務(wù)的純公共物品屬性認(rèn)識依然不清，這種觀念認(rèn)識上存在的滯后或模糊，導(dǎo)致各地政府和部門對于政府公共信息服務(wù)的定位存在種種差異甚至沖突，從而導(dǎo)致當(dāng)前我國政府公共信息服務(wù)體系建設(shè)普遍面臨諸如體制機(jī)制不清、產(chǎn)出效益無法控制、服務(wù)外包和服務(wù)生產(chǎn)缺乏規(guī)范等瓶頸性問題。這些問題的出現(xiàn)，標(biāo)志著我國政府公共信息服務(wù)體系建設(shè)已經(jīng)渡過了起步期的粗放式和外延式發(fā)展階段，亟需通過對政府公共信息服務(wù)的內(nèi)在的經(jīng)濟(jì)學(xué)規(guī)律的系統(tǒng)分析和把握，理順發(fā)展思路，調(diào)整發(fā)展方向。希望本文的研究，能夠?yàn)楹罄m(xù)政府網(wǎng)上公共信息服務(wù)的供給優(yōu)化提供有益借鑒。

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