嚴(yán)學(xué)鋒

山東省長郭樹清表示，真正建立起現(xiàn)代企業(yè)制度是國有企業(yè)改革的核心任務(wù)。而股權(quán)多元化是國企健全現(xiàn)代企業(yè)制度重要?jiǎng)恿υ?、根基。長期以來，國有獨(dú)資是健全公司治理的一大瓶頸。此次山東的改革，在一級(jí)企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)這個(gè)根子上動(dòng)刀，在全國是首創(chuàng)

2016年4月的一天，山東省國資委、山東省社會(huì)保障基金理事會(huì)一起審議山東省屬企業(yè)的董事會(huì)年度工作報(bào)告。審議過程中意識(shí)到，這事實(shí)上是在開股東會(huì)。于是，雙方的領(lǐng)導(dǎo)商量，接下來要完善股東會(huì)的形式。這，是山東省屬企業(yè)股權(quán)分由山東國資委、山東社?；鹄硎聲?huì)各持70%、30%后帶來的一個(gè)公司治理變化：股東意識(shí)、股東會(huì)意識(shí)增強(qiáng)，規(guī)范股東行權(quán)的意識(shí)增強(qiáng)。以往，省屬企業(yè)由山東國資委獨(dú)家持股，審議董事會(huì)年度工作報(bào)告，上級(jí)對(duì)下級(jí)的色彩較濃，且國資委是行政部門的味道較重，難言是純粹的股東行權(quán)。2015年，山東在全國率先開展了國有資本劃轉(zhuǎn)充實(shí)社?；鸸ぷ鳎瑢?8戶省管企業(yè)30%的國家資本180.65億元，劃轉(zhuǎn)至省社保基金理事會(huì)，在集團(tuán)層面實(shí)現(xiàn)了股權(quán)多元化。

在山東省長郭樹清看來，真正建立起現(xiàn)代企業(yè)制度是國有企業(yè)改革的核心任務(wù)，即使是國有獨(dú)資企業(yè)也要積極引入其他國有股權(quán)，因?yàn)闆]有股權(quán)多元，就沒有股東會(huì)。

確實(shí)，股權(quán)多元化是國企健全股東會(huì)、現(xiàn)代企業(yè)制度重要的動(dòng)力源、根基。長期以來，國有獨(dú)資是建立健全現(xiàn)代企業(yè)制度的一大瓶頸。此次山東的改革，在一級(jí)企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)這個(gè)根子上動(dòng)刀，在全國是首創(chuàng)，有著深刻的內(nèi)在邏輯，對(duì)國企改革是重大突破。

改革新角色

長期以來，央企、省屬國企這樣的一級(jí)企業(yè)基本是國有獨(dú)資。目前，國務(wù)院國資委監(jiān)管的106家央企，僅五家實(shí)現(xiàn)了股權(quán)多元化，其余均為國有獨(dú)資。財(cái)政部、行業(yè)主管部門等監(jiān)管的央企以及省屬國企也大多如此。如北京市屬國企41家，全為獨(dú)資。這成為建立健全現(xiàn)代企業(yè)制度的重大瓶頸：導(dǎo)致政企不分/難分，沒有股東會(huì)，難有市場(chǎng)化的股東意識(shí)。長期在國務(wù)院國資委工作，歷任法規(guī)局局長、辦公廳主任，時(shí)任國務(wù)院國有重點(diǎn)大型企業(yè)監(jiān)事會(huì)主席張德霖對(duì)《董事會(huì)》直言：“國有獨(dú)資公司如何建立有效的公司治理？實(shí)踐當(dāng)中的很多問題還需要時(shí)間來解決。我們很多時(shí)候把問題搞復(fù)雜了。國有獨(dú)資情況下，我個(gè)人認(rèn)為，這樣的企業(yè)很難存在現(xiàn)代意義上的公司治理，從而也就很難有現(xiàn)代意義上的公司監(jiān)督。真正意義上的公司治理應(yīng)當(dāng)是建立在財(cái)產(chǎn)權(quán)多元化的前提下的。至于國有獨(dú)資企業(yè)，在現(xiàn)有的情況下主要是個(gè)管理問題，而不是治理問題，可以執(zhí)行全民所有制工業(yè)企業(yè)法，也可以執(zhí)行公司法中關(guān)于國有獨(dú)資公司的相關(guān)規(guī)定?！?/p>

國有獨(dú)資，往往意味著效率相對(duì)差。首都經(jīng)貿(mào)大學(xué)教授戚聿東的實(shí)證分析表明，國有獨(dú)資公司是在各種產(chǎn)權(quán)形式（獨(dú)資企業(yè)、合作合伙企業(yè)、有限責(zé)任公司與股份有限公司；國有企業(yè)、集體企業(yè)、私營獨(dú)資企業(yè)、港澳臺(tái)獨(dú)資經(jīng)營企業(yè)、外資企業(yè)等獨(dú)資企業(yè)）、各種產(chǎn)權(quán)程度（獨(dú)資，絕對(duì)控股，相對(duì)控股）上選擇了兩種最低效率的產(chǎn)權(quán)組合。

2015年發(fā)布的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》指出，“健全公司法人治理結(jié)構(gòu)。重點(diǎn)是推進(jìn)董事會(huì)建設(shè)，建立健全權(quán)責(zé)對(duì)等、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、有效制衡的決策執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制”。如果企業(yè)只有一個(gè)股東，無股東會(huì)，解決不了股東通過股東會(huì)制衡的問題。沒有股東會(huì)的有效制衡，董事會(huì)的有效制衡、監(jiān)事會(huì)的有效制衡都形不成。國有獨(dú)資，是公司的一種特例，理應(yīng)數(shù)量極少。2015年的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》指出，加大集團(tuán)層面公司制改革力度，積極引入各類投資者實(shí)現(xiàn)股權(quán)多元化，大力推動(dòng)國有企業(yè)改制上市，創(chuàng)造條件實(shí)現(xiàn)集團(tuán)公司整體上市。這是中央文件首提集團(tuán)整體上市。某種意義上，這是針對(duì)集團(tuán)股權(quán)弊端的對(duì)癥下藥。

無論什么產(chǎn)權(quán)形式，股權(quán)結(jié)構(gòu)合理化是健全現(xiàn)代企業(yè)制度之根。一個(gè)可資借鑒的例子是，1992年，時(shí)任總經(jīng)理馬明哲與股東方招商局副董事長袁庚就中國平安保險(xiǎn)集團(tuán)股權(quán)問題進(jìn)行討論。馬明哲說中國平安打算花時(shí)間完成股權(quán)的結(jié)構(gòu)合理化、分散化：一家企業(yè)最主要的問題是體制、機(jī)制和人才，體制決定機(jī)制，機(jī)制留下人才，而最為關(guān)鍵的問題則是由股權(quán)結(jié)構(gòu)決定的。其后，國企起身的中國平安的股權(quán)多次大力變革，目前為股權(quán)分散、治理水平頗高、業(yè)績優(yōu)秀的上市公司。中國平安的發(fā)展，彰顯了股權(quán)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的力量。

山東省副省長王書堅(jiān)表示，國有企業(yè)市場(chǎng)化程度不高，根子在于產(chǎn)權(quán)。此次山東對(duì)省屬企業(yè)股權(quán)的改造，力度頗大，全國首創(chuàng)。

《中共山東省委、山東省人民政府關(guān)于深化省屬國有企業(yè)改革完善國有資產(chǎn)管理體制的意見》2014年6月發(fā)布，“設(shè)立山東省社?；鹄硎聲?huì)，承接管理劃轉(zhuǎn)的省屬企業(yè)國有資本，行使投資者職能，探索推進(jìn)國有企業(yè)股權(quán)多元化和現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)”。2015年3月，山東省政府發(fā)布《省屬企業(yè)國有資本劃轉(zhuǎn)充實(shí)社會(huì)保障基金方案》，“省社?；鹄硎聲?huì)根據(jù)省政府授權(quán)，履行劃轉(zhuǎn)股權(quán)出資人職責(zé)，對(duì)所持有的國有資本實(shí)施監(jiān)管，會(huì)同相關(guān)部門適時(shí)派出股權(quán)董事、監(jiān)事；省國資委負(fù)責(zé)國有資產(chǎn)基礎(chǔ)管理工作；省財(cái)政廳負(fù)責(zé)對(duì)社會(huì)保障資金支付實(shí)施監(jiān)管；省財(cái)政廳、省國資委等部門對(duì)省社?；鹄硎聲?huì)履行監(jiān)管職能”、“股權(quán)劃轉(zhuǎn)后，省管企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)班子管理體制保持不變。省屬企業(yè)改建成為多元化的公司制企業(yè)，要按照《公司法》和具體劃轉(zhuǎn)辦法的要求規(guī)范建立股東會(huì)、董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)，由省國資委和省社?；鹄硎聲?huì)按持有的產(chǎn)權(quán)分別行使股東職權(quán)、履行股東義務(wù)，提名并選舉董事、監(jiān)事。利潤分配按照出資額實(shí)施分配，分配原則在公司章程中約定”。劃轉(zhuǎn)范圍：包括省國資委履行出資人職責(zé)的企業(yè)（省管企業(yè)共18戶）和省直有關(guān)部門、單位管理的企業(yè)（部門管理企業(yè)共453戶）。省屬471戶國有企業(yè)30%的國有資本（包括國有控股參股企業(yè)中的國有資本）劃轉(zhuǎn)充實(shí)省社會(huì)保障基金。劃轉(zhuǎn)步驟：按照一次劃轉(zhuǎn)、分步到位、逐戶完善的原則操作實(shí)施。

2015年2月，山東省政府任命原山東省經(jīng)信委主任郭述禹為山東省社會(huì)保障基金理事會(huì)理事長：國內(nèi)首家省級(jí)社保基金理事會(huì)。其后，山東社?；鹄硎聲?huì)開始正式地組建。理事會(huì)立足市場(chǎng)化、企業(yè)化定位，實(shí)施公司化運(yùn)營，目前已完成組建任務(wù)。

最大的投運(yùn)平臺(tái)

十八屆三中全會(huì)提出以管資本為主加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管。《中共山東省委、山東省人民政府關(guān)于深化省屬國有企業(yè)改革完善國有資產(chǎn)管理體制的意見》指出，“加快建立以管資本為主的國有資產(chǎn)監(jiān)管模式。準(zhǔn)確界定國有企業(yè)功能，探索實(shí)施分類管理和考核。依法制定或參與制定公司章程，規(guī)范公司的組織和行為。梳理國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)工作事項(xiàng)和程序，對(duì)監(jiān)管事項(xiàng)實(shí)施清單管理?！贝溯唶蟾母铮瑖Y監(jiān)管要做的是實(shí)現(xiàn)從以管企業(yè)為主向以管資本為主的轉(zhuǎn)變，小股東山東社?；鹄硎聲?huì)的出現(xiàn)有助于此——理論上，全國來看，國有獨(dú)資情況下，各級(jí)國資委作為機(jī)關(guān)（法律上國資委是政府特設(shè)機(jī)構(gòu)，實(shí)踐中更多體現(xiàn)為行政部門），是傾向自肥的，而且往往更多是在權(quán)力方面越位、責(zé)任方面缺位。其他股東的出現(xiàn)，有助于規(guī)范股東行為進(jìn)而健全治理。山東國資委主任張新文表示，省國資委和社?；鹄硎聲?huì)分別作為出資人，對(duì)省管國有資本進(jìn)行管理，形成股權(quán)多元化的局面，也將推動(dòng)省管企業(yè)建立完善現(xiàn)代企業(yè)制度和公司治理結(jié)構(gòu)。

作為小股東，山東社?；鹄硎聲?huì)在此次國企改革中承擔(dān)重任。目前其定位是：推進(jìn)國企改革，完善社?；鹜顿Y運(yùn)營制度。其資產(chǎn)包括劃轉(zhuǎn)的省屬企業(yè)股權(quán)和省政府籌集的其他資金，用于參與國企改革，包括可能持股上市公司、做投資基金。

“郭樹清省長要求，山東省社?；鹄硎聲?huì)是省屬國企改革的生力軍，山東最大的國有資本投資運(yùn)營平臺(tái)。作為國企股東，我們積極而穩(wěn)健地發(fā)揮作用。積極推動(dòng)國企改革，不是單純的財(cái)務(wù)投資者，不直接參與產(chǎn)業(yè)運(yùn)營，重點(diǎn)是市場(chǎng)化的方式運(yùn)作，健全現(xiàn)代企業(yè)制度特別是讓股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層能有效運(yùn)作?！鄙綎|省社會(huì)保障基金理事會(huì)股權(quán)管理總監(jiān)（副廳級(jí)）王樹和對(duì)《董事會(huì)》表示，“我們和國資委的定位不同，我們沒有一般意義上的國資監(jiān)管職能。有了我們這個(gè)小股東——是關(guān)鍵的小股東，對(duì)國企改革、對(duì)國資委更好地履行國資監(jiān)管是很好的促進(jìn)。我們和國資委的合作非常愉快，融洽。”一個(gè)例子是，因?yàn)橛袀€(gè)小股東，促進(jìn)股東會(huì)做實(shí)，而非以往那樣國資委直接審議企業(yè)董事會(huì)年度報(bào)告。理論上，國資委更多強(qiáng)調(diào)企業(yè)規(guī)模、長遠(yuǎn)、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，社保更直接關(guān)注股東回報(bào)，這會(huì)刺激國企追求現(xiàn)金回報(bào)。

股權(quán)劃轉(zhuǎn)后，各企業(yè)修改公司章程，由國資委、社保基金理事會(huì)審定。王樹和寄望公司章程真正發(fā)揮企業(yè)根本大法的作用。作為股東，山東省社?；鹄硎聲?huì)建立了風(fēng)險(xiǎn)提示函、管理建議函制度。王樹和稱，“如果企業(yè)董事會(huì)運(yùn)作出現(xiàn)問題，就發(fā)管理建議函。這是借鑒匯金公司的做法。國資委有其他手段。我們一般是通過我們的董事來表達(dá)意見。通過董事不足以表達(dá)意見時(shí)，也可給董事會(huì)發(fā)函。”

目前山東省屬國企董事會(huì)七人為主流，國資委、山東省社?；鹄硎聲?huì)各委派兩名、一名董事，基本和持股比例匹配。迄今山東社?；鹄硎聲?huì)已派出董事20人。王樹和表示，“我跟我們派出的董事說，你就是我們社?；鹄硎聲?huì)派出的董事，代表我們30%的股權(quán)，按照積極、穩(wěn)健的原則獨(dú)立發(fā)表意見。我們要求他們事前和我們溝通。有人說股權(quán)董事是外部董事，應(yīng)該獨(dú)立發(fā)表意見。我們說，股權(quán)董事是外部董事，但不是獨(dú)立董事，代表我們的股權(quán)?！?/p>

小股東的出現(xiàn)，有利于國資流動(dòng)。王樹和稱，“國資委是控股股東，股權(quán)不好動(dòng)。我們是小股東，好流動(dòng)。一個(gè)成功的經(jīng)驗(yàn)是，你想做國資流轉(zhuǎn)，最好不是控股股東。比如，上海把國資委持有的一部分股權(quán)劃轉(zhuǎn)給上海國盛集團(tuán)，去流轉(zhuǎn)?，F(xiàn)在劃轉(zhuǎn)給我們的都是一級(jí)企業(yè)的股權(quán)，變現(xiàn)能力很差。怎么流動(dòng)，需要研究?！?/p>

實(shí)踐中，山東省社?；鹄硎聲?huì)這個(gè)新生事物，遇到一些難題。如，其是事業(yè)單位，職責(zé)是市場(chǎng)化運(yùn)營國有資產(chǎn)：這是企業(yè)的活。再如，其已擁有數(shù)百億的資產(chǎn)，這對(duì)運(yùn)營能力是挑戰(zhàn)。此外，如何給股權(quán)董事發(fā)津貼，這個(gè)在思考中。甚至，單位本身的確切定位也還在摸索中?！懊鳌狈仙綎|省社保基金理事會(huì)這個(gè)全國首創(chuàng)的實(shí)際?？梢怨芨Q的是，王樹和稱，“我們?cè)诿?。連我的職務(wù)定位都在摸索。”去年被任命為股權(quán)管理總監(jiān)后，他發(fā)現(xiàn)，股權(quán)管理總監(jiān)這個(gè)職位是全世界都不多見的。

讓子彈飛一會(huì)

伴隨國有股權(quán)、治理方式改變的，是山東國資委在“管資本”方面的創(chuàng)新探索。

山東國資委主任張新文表示，省國資委為了實(shí)現(xiàn)從以管企業(yè)為主向以管資本為主的轉(zhuǎn)變，著力搭建三大平臺(tái)，讓資產(chǎn)變資本，使資本盡快流動(dòng)起來。一是搭建股權(quán)多元化平臺(tái)。在全國率先開展了國有資本劃轉(zhuǎn)社?；鸸ぷ鳌ＪY委與省社?；鹄硎聲?huì)聯(lián)合制定了股東會(huì)議事規(guī)則，建立了股東會(huì)決策新機(jī)制。二是搭建資本流動(dòng)平臺(tái)。省屬企業(yè)中國有資本投資運(yùn)營公司已達(dá)11戶，在改建、組建的過程中，同步健全公司法人治理結(jié)構(gòu)，同步實(shí)施授權(quán)經(jīng)營，依法向投資運(yùn)營公司下放了投資管理、收入分配等方面的7項(xiàng)股東會(huì)職權(quán)，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制邁出實(shí)質(zhì)性步伐。三是搭建統(tǒng)一監(jiān)管平臺(tái)。省政府印發(fā)了《推進(jìn)省屬經(jīng)營性國有資產(chǎn)統(tǒng)一監(jiān)管工作方案》，召開了推進(jìn)統(tǒng)一監(jiān)管動(dòng)員部署會(huì)議，通過整合組建、重組劃轉(zhuǎn)、另行處置等形式，力爭(zhēng)到今年6月底前基本完成統(tǒng)一監(jiān)管任務(wù)。

管資本為主，意味著國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)自身需變革。張新文稱，“敢于自我革命，省國資委自身建設(shè)邁出重要步伐。省國資委以自我革命的勇氣轉(zhuǎn)變職能，以強(qiáng)化服務(wù)的觀念優(yōu)化監(jiān)管，提出了‘與企業(yè)共同作價(jià)值發(fā)現(xiàn)者和創(chuàng)造者的工作理念。加大簡(jiǎn)政放權(quán)力度，在2014年下放20項(xiàng)審批核準(zhǔn)備案事項(xiàng)的基礎(chǔ)上，2015年又研究下放了七項(xiàng)‘高含金量的監(jiān)管權(quán)力。將保留事項(xiàng)的辦理時(shí)限縮短一半以上，大幅提高辦事效率。突出為企業(yè)排憂解難，成功解決了省工業(yè)設(shè)備安裝公司、凱遠(yuǎn)集團(tuán)兩戶企業(yè)改制等一批久拖不決的老大難問題，為企業(yè)改革發(fā)展?fàn)I造了良好環(huán)境。”其中，《山東省國資委權(quán)力清單》2015年12月發(fā)布，共分為30項(xiàng)，寫明了權(quán)力事項(xiàng)、管理措施、設(shè)定依據(jù)，并有備注。如第3項(xiàng)“企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員選用事項(xiàng)”，管理措施是“按照管理權(quán)限，選用省管企業(yè)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員，提出外部董事和監(jiān)事人選，向省管企業(yè)委派財(cái)務(wù)總監(jiān)。按照管理權(quán)限，決定省管企業(yè)董事、高級(jí)管理人員的兼職行為”，設(shè)定依據(jù)是“《公司法》第37條，《企業(yè)國有資產(chǎn)法》第22、25條，《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》第17條，《山東省企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例》第11、13條，《企業(yè)財(cái)務(wù)通則》（財(cái)政部令第41號(hào)）第12條”，備注是“高管人員契約化管理試點(diǎn)企業(yè)的高管人員，由省管企業(yè)董事會(huì)根據(jù)有關(guān)規(guī)定聘任和解聘”。省國資委對(duì)2015年度文件做了一個(gè)統(tǒng)計(jì)，企業(yè)請(qǐng)示省國資委辦理事項(xiàng)減少了40.7%，省國資委對(duì)企業(yè)批復(fù)性文件減少了50%。

改革，對(duì)國資委、企業(yè)而言，都需要不斷調(diào)適，這有個(gè)過程。《山東省國資委權(quán)力清單》第3項(xiàng)的備注是“高管人員契約化管理試點(diǎn)企業(yè)的高管人員，由省管企業(yè)董事會(huì)根據(jù)有關(guān)規(guī)定決定其業(yè)績考核和薪酬”。即，高管的考核定薪權(quán)在董事會(huì)：這在全球是主流的公司治理做法。由于慣性、能力不足等原因，一些高管契約化管理的企業(yè)董事會(huì)，認(rèn)為給高管定薪很難，一時(shí)進(jìn)展緩慢。這種情況下，出現(xiàn)了國資委出臺(tái)高管定薪規(guī)定的聲音。而在一國資委人士看來，不妨讓子彈飛一會(huì)，讓董事會(huì)和高管們先磨合?，F(xiàn)在有不適應(yīng)，是因?yàn)閼T性大，就像小兩口結(jié)婚，得讓他們兩口子去磨合，婆婆不能橫加干涉，雙方老人都不能說得太多，國資委如果還干預(yù)考核高管的話，會(huì)動(dòng)輒得咎。