張乃楠　于洋

摘 要：21世紀是海洋的世紀，而適應、引領新常態(tài)是當前和今后一個時期我國經濟發(fā)展的大邏輯。積極建設海洋強國從本質上講屬于我國在新常態(tài)下發(fā)展具有中國特色社會主義的一個重要組成部分。這無疑對政府海洋管理角色的定位提出了新的希望，角色定位是否合理、科學，關系到我國海洋發(fā)展戰(zhàn)略能否實現(xiàn)。

關鍵詞：海洋管理；政府角色；公共職能

中圖分類號：D63 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2016）07-0054-02

我國發(fā)展已經告別超高速發(fā)展時代，逐漸轉變?yōu)榉€(wěn)步增長的新常態(tài)階段。同時，海洋不僅僅是人類得以生存與發(fā)展的“第二空間”，也是當今各國政治經濟戰(zhàn)略的重要較量平臺。因此，面對全球出現(xiàn)的新形勢、新發(fā)展，這既為我國政府海洋管理帶來嚴峻的挑戰(zhàn)，同時也為我國政府角色積極轉型提供了良好的機遇。

一、何為海洋管理

海洋管理屬一般性公共管理部分，大多數(shù)國家的公共組織是以政府為主體的，政府組織盡可能地履行職責，對海洋資源的開發(fā)利用、海上交通運輸、海洋生態(tài)保護等進行管理，是運用各種管理工具，解決現(xiàn)有問題、突發(fā)事件及危機預防的一種公共行動。狹義上的海洋管理指國家海洋管理或政府海洋管理，海洋管理是公共組織特別是政府所履行的公共職責，不包括非政府組織機構和群眾。

政府海洋管理具有以下三個一般特征。

第一，政府海洋管理有其特定的實施主體，即由國家或政府、執(zhí)政黨及其他政治團體所制定并實施。由它所制定的公共政策，代表著一個國家統(tǒng)治階級的意志，突出表現(xiàn)在有其法定的權威性。

第二，相關決策制定的海洋管理有特定取向，為實現(xiàn)統(tǒng)治階級特定的目標或目的，且政策總是在一定的時間內有效，具有時效性。

第三，政府海洋管理作為公共管理的一部分，是解決特定的海洋方面的問題和協(xié)調與海洋相關的利益關系而采取的一系列社會活動，不僅涵蓋海洋資源的開發(fā)及有效利用，也包括海洋生態(tài)環(huán)境的保護等環(huán)節(jié)。

二、重要角色——政府管理

（一）政府海洋管理的現(xiàn)實意義

海洋經濟已經迎來發(fā)展的新春天，政府在其中所扮演的角色、如何能進一步強化政府職能、怎樣做才能使管理更富有效率，都是值得我們探究的。

1.海洋經濟能否健康發(fā)展依賴于政府管理是否富有效率

一個國家的公共管理應該是科學而富有效率和活力的，它構成海洋經濟可持續(xù)發(fā)展強有力的后盾，是其得以長效發(fā)展的重要動力。因此，政府能不能有效地進行海洋系列活動的管理是海洋經濟能否健康發(fā)展的重要前提。

2.政府是海洋生態(tài)環(huán)境強有力的后盾

從20世紀70年代以來，由于經濟全球化的發(fā)展，海洋經濟也隨之發(fā)展，同時也帶來了日益嚴重的海洋環(huán)境和生態(tài)問題，嚴重威脅著海洋經濟發(fā)展的步伐。政府作為公共組織的核心載體，有責任承擔起實現(xiàn)海洋經濟可持續(xù)發(fā)展的艱巨任務。

3.海洋領土保護需要一個有“話語權”的政府

全球化的大趨勢已經讓世界連為一個整體，沒有一個國家可以孤立存在，各個國家地區(qū)都相互聯(lián)系、相互影響，在海洋經濟不斷發(fā)展的同時，伴隨而來的海洋領土區(qū)域爭端也日益突出，必須依靠強有力的政府加以協(xié)調和解決。

（二）我國政府海洋管理現(xiàn)狀

我國政府海洋管理在歷年改革中雖然克服了一定的弊端，但改革仍沒完全實現(xiàn)，政府提供公共服務的角色定位尚不科學、合理。

1.政府海洋管理角色越位

我國還是發(fā)展中國家，大多數(shù)沿海地方政府盲目追求經濟效益，忽視海洋經濟的可持續(xù)開發(fā)，導致政府海洋管理生產越位，對海洋市場管制過多、過濫。

（1）政府海洋管理過多過濫。一方面，中央政府海洋管理部門無法直接對沿海地區(qū)政府進行管轄；另一方面，地方性政府海洋管理部門對各自海域有直接領導權，對涉海行業(yè)部門管制過多。

（2）壟斷資源，扭曲政府出售形式。政府出售要求政府生產組織和私人生產組織在市場上可以公平競爭，接受公平的規(guī)則制約。但是我國目前還缺乏這一意義上的政府出售，更多的則是政府強調市場失靈的普遍性，介入涉海行業(yè)部門的各個方面，甚至為了謀求經濟效益、提高政績，制定歧視性的地方海洋經濟政策。

2.政府海洋管理角色缺位

我國涉海行業(yè)部門將近20個，政府如何進行有序管理是海洋經濟能否健康發(fā)展的不二基礎。然而，我國目前海洋管理體制并不能適應海洋發(fā)展要求，中央與地方、地方與地方間缺乏協(xié)調，管理缺位現(xiàn)象嚴重。

（1）缺乏健全的政府海洋管理體制。首先表現(xiàn)在海洋管理相關的法律、規(guī)章制度不健全，這使得海洋管理沒有可依的法律依據(jù)，其管理的權威性大大降低。其次，基于我國涉海行業(yè)部門種類繁多，傳統(tǒng)意義上的政府管理體制已經無法滿足轉型時期海洋管理的需要，其管理職責有缺口，導致出現(xiàn)問題，各個部門相互推脫，綜合管理缺乏協(xié)調連貫性。最后，管理機構的名稱、級別不對應，導致職能交叉重復，或者職能空白，不能形成一個完整的組織體系。

（2）缺乏科學的管理機制。政府海洋管理上到中央，下到地方，是一個非常龐大的系統(tǒng)體系，要實現(xiàn)海洋的可持續(xù)發(fā)展，建設海洋強國，必須要有先進的科學技術做支撐。權責關系劃分不明，管理缺乏依據(jù)，對海洋資源的開發(fā)利用和生態(tài)保護尚未形成科學的規(guī)劃戰(zhàn)略，對于海洋戰(zhàn)略的目標認定，沒有綜合、統(tǒng)一的評估，相應的協(xié)調配合機制也不完善，影響了政府海洋管理的執(zhí)行力。

（3）地方管理部門力量薄弱。國家海洋局是我國海洋管理體系的中心載體，屬于核心部分，而下設的各個機構分管不同的海上活動。但是地方性的管理機構規(guī)模有限，往往管理人員編制較少，機構設置不完備，管理人員素質有待提高，削弱了海洋管理的執(zhí)行力度，難以負擔將近20個種類的涉海行業(yè)部門，從而影響了整體的管理效果。

3.政府海洋管理錯位

海洋管理是一個復雜的系統(tǒng)工程，下設機構紛繁復雜，通常同一個海域內有多個不同的管理部門，錯綜復雜，所管轄的范圍、職能多有交叉，機構冗余，權限不明。這使得我國政府海洋管理政出多門，無法形成統(tǒng)一的歸屬部門，管理效率低下，限制了海洋產業(yè)的發(fā)展。

（1）管理職能交錯繁雜，權責劃分不明。我國沿海部分地方海洋管理部門設置職能存在交叉情況，這多半是由于地方性政府海洋管理機構歸屬不一、存在分歧，使各個沿海海洋管理部門紛紛各自設立管轄部門，“搶地盤”現(xiàn)象時有發(fā)生，導致職能交叉、重疊。

（2）海洋管理政出多門、隸屬不一。我國實行分級管理和分行業(yè)管理的雙重管理體制，這就導致在同一片海域內，各個涉海行業(yè)部門既要隸屬于本行業(yè)的上級領導部門，又要從屬于行政區(qū)域內的地方政府管轄。加之我國部分海域內存在多個不同行業(yè)、不同層級的管理部門，因而出現(xiàn)海洋管理混亂，盤根錯節(jié)，隸屬不一。

三、新形勢下政府海洋管理角色定位的新要求

在新常態(tài)、新形勢下，政府對于海洋管理角色的定位可以分為三項內容：第一項是涉及國家海上領土權益的保護（包括政治、經濟領土）；第二項是關于如何能夠可持續(xù)開發(fā)海洋資源（包括海洋開發(fā)、生態(tài)保護）；第三項則是海上交通運輸和海洋活動秩序管理。

（一）海洋權益的維護者

海洋不僅為本國提供豐富的自然資源，而且更是代表一個國家主權的尊嚴，是政治斗爭的一部分。國際上為維護海洋權益爭端不斷。伴隨著亞太地區(qū)經濟的日益發(fā)達，部分地區(qū)內部的海洋爭端已經成為地區(qū)動蕩的主要源頭，圍繞著海洋，國家間已經展開了政治與經濟的合縱連橫。因此政府作為海洋權益的維護者，多方的政治協(xié)調不可少。

（二）海洋經濟的調節(jié)器

21世紀是海洋的世紀，但也出現(xiàn)了海洋經濟的法律空白，以及海洋資源無節(jié)制地開發(fā)和海洋糾紛等問題，阻礙了海洋經濟發(fā)展的進程。因此，需要政府出面協(xié)調，進行國家宏觀調控，積極建立“有法、有序、有度、有償”的健康海洋秩序，彌補市場經濟的缺陷，避免市場失靈。

（三）海洋公益的志愿者

海洋公益包括的服務有：其一，調解，主要是協(xié)調海洋經濟開發(fā)各部門、各利益組織的利益關系，盡可能地減少海洋活動沖突；其二，參謀，海洋管理方式已經由粗放型轉變?yōu)槊芗头较虬l(fā)展，相關政府部門除了直接對海洋經濟活動進行管理，還應該負責前期海洋相關理論的研究，為海洋經濟的開發(fā)者提供必要的咨詢、參謀和建議，積極引導海洋開發(fā)朝健康的發(fā)展方向運行。

（四）海洋秩序的調節(jié)者

海上秩序監(jiān)管主要包括：海上交通安全監(jiān)管；漁業(yè)漁港監(jiān)管；進出口貨物的監(jiān)管；人員進出關的監(jiān)管；海上治安維護；海上沖突和糾紛的解決等。

（五）海洋文化的建設者

除了加強政府海洋管理功能這一“硬件”，也要提高海洋文化的“軟件”。一方面，大力推廣海洋保護理念，普及海洋相關知識，引導公民正確認識海洋。另一方面，加強海洋倫理教育工作，正確處理人與海的關系，在生態(tài)建設——海洋經濟發(fā)展——海洋環(huán)境保護之間保持平衡。

四、結語

新形勢下，要實現(xiàn)海洋強國戰(zhàn)略，必須重視現(xiàn)有海洋管理所表現(xiàn)出來的嚴峻形勢，既要看到挑戰(zhàn)也要建立自信，抓住機遇，打破原有的舊體制，拉開新一輪的政府角色定位序幕，實現(xiàn)政府自身的革命。

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