陳以新

隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”、“大數(shù)據(jù)”產(chǎn)業(yè)的興起，越來越多的地方政府已經(jīng)意識到數(shù)據(jù)的重要性，“掌握大數(shù)據(jù)，意味著掌控未來”。然而，由于政府部門數(shù)據(jù)信息存在嚴重的割裂和壁壘，大數(shù)據(jù)開發(fā)面臨無源之水的困境。

2014年6月，佛山市南海區(qū)率先成立全國首個縣區(qū)一級數(shù)據(jù)統(tǒng)籌機構(gòu)，為全國政府數(shù)據(jù)治理探路。兩年來，南海區(qū)打破部門數(shù)據(jù)“孤島”，對大數(shù)據(jù)開發(fā)與應(yīng)用進行了有效的探索。

高規(guī)格政府機構(gòu)的誕生

過去，政府部門一直是一個地區(qū)數(shù)據(jù)采集、歸總、運用、傳播的主導(dǎo)者。但各部門數(shù)據(jù)呈分割狀態(tài)，缺乏有效分析、整合，政府數(shù)據(jù)信息對外開放程度也極為有限，極大地制約了大數(shù)據(jù)的共享與利用。

南海早在1996年就制定了信息化戰(zhàn)略，經(jīng)過十幾年的運行累積了海量的數(shù)據(jù)。據(jù)統(tǒng)計，2014年，全區(qū)各部門的信息化業(yè)務(wù)系統(tǒng)達到157個，不含視頻、圖片在內(nèi)的文字政務(wù)信息總存儲量已超過100TB。

雖然90%以上的信息系統(tǒng)及數(shù)據(jù)庫都已部署到區(qū)政務(wù)機房，但是由于信息系統(tǒng)之間存在較多機制的壁壘，信息數(shù)據(jù)呈現(xiàn)出分散、無序的孤島現(xiàn)狀，信息數(shù)據(jù)的實際利用率非常低。

比如，交警部門掌握了全年交通事故全市的數(shù)據(jù)，死傷數(shù)量、事故原因、事發(fā)地段甚至肇事車輛類型等，這些數(shù)據(jù)如果能結(jié)合天氣、路況、汽車保險等相關(guān)數(shù)據(jù)來分析，可能會得出新的結(jié)論，對于防止交通事故有重要價值。但這些原本可以挖掘的數(shù)據(jù)被割裂在一個個部門，沒有與關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)進行整合，因此難以產(chǎn)生決策的價值。

各部門內(nèi)部數(shù)據(jù)的割裂有時甚至是有意為之。比如，某部門扶持中小企業(yè)的資金，網(wǎng)上也公布了名單，但如果對5年以來的名單進行統(tǒng)計，可能會發(fā)現(xiàn)這些資金長期投放的是固定的幾家企業(yè)，怕引起公眾質(zhì)疑而將其它4年的隱去了。而水務(wù)部門知道一場大雨后城市有多少水浸街的黑點，但為了避免輿論壓力，至少不會主動公布這些黑點以及針對性的整治情況。

反過來，如果一個城市規(guī)劃能匯總負責煤氣管道、電纜、道路施工、交通等各個部門的大數(shù)據(jù)，在規(guī)劃之初就進行大數(shù)據(jù)的整合、分析，就不用今天挖明天推后天再挖路了。

在數(shù)據(jù)開放上，一些部門也是出于自身利益的考量，不能主動、積極地公布一些公眾急需的信息。對于市民關(guān)心的環(huán)保、醫(yī)療、教育等數(shù)據(jù)信息，政府部門總是希望以信息不對稱的方式躲避輿論監(jiān)督，隱藏非國家機密的數(shù)據(jù)，這是很多部門的慣常心態(tài)。

政府部門內(nèi)部大數(shù)據(jù)的整合和開放是關(guān)鍵。隨著時間的推移，各個部門所掌握的政務(wù)信息量只會越來越大，往后的整合成本也會越來越大。

2014年，南海區(qū)專門成立高規(guī)格的網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組，由區(qū)委書記親自出任網(wǎng)信領(lǐng)導(dǎo)小組組長，下設(shè)“一辦一局兩中心”，“一局”即為數(shù)據(jù)統(tǒng)籌局。數(shù)據(jù)統(tǒng)籌局也是高規(guī)格，直屬于區(qū)委區(qū)政府辦公室。南海數(shù)據(jù)統(tǒng)籌局是全國首個縣區(qū)級層面設(shè)立以“數(shù)據(jù)統(tǒng)籌”為重心的部門，標志著信息化改革進入深水區(qū)，由此拉開了南?！暗诙涡畔⒏锩钡男蚰?。

連通“信息孤島”

為了打破各自為政的數(shù)據(jù)權(quán)力格局，實現(xiàn)全區(qū)政府部門數(shù)據(jù)共享，南海數(shù)據(jù)統(tǒng)籌局首先開展“清家底”。部門數(shù)據(jù)總量有多大，類別有多少，如果摸不清家底，大數(shù)據(jù)的藍圖無從談起。

南海數(shù)據(jù)統(tǒng)籌局要求各部門把各自的數(shù)據(jù)按照統(tǒng)一標準，錄入到大數(shù)據(jù)庫里，通過“前置機信息管理系統(tǒng)”，系統(tǒng)可以自動抓取，而一些信息化程度較落后的部門就要靠數(shù)據(jù)專員手動提交。這些第一手數(shù)據(jù)大多有問題，需要梳理、檢查錯誤，甚至要反饋回部門要求修改。經(jīng)過處理后，系統(tǒng)會按照主題、機構(gòu)自動生成資源目錄平臺。由于不同部門、不同系統(tǒng)的數(shù)據(jù)標準相差很大，因此需要一個個梳理。

南海數(shù)據(jù)統(tǒng)籌局收集了來自全區(qū)90個數(shù)源單位的數(shù)據(jù)，初步梳理72個單位共1815個數(shù)據(jù)表，識別、整理出1083個數(shù)據(jù)表，從而建設(shè)了覆蓋全區(qū)的地圖庫、人口庫、企業(yè)庫、城市環(huán)境庫、政務(wù)庫、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟庫、決策分析庫七大數(shù)據(jù)庫。數(shù)據(jù)統(tǒng)籌局還在各個單位設(shè)立首席數(shù)據(jù)官，由單位負責人擔任。用專人專員的辦法，建立起數(shù)據(jù)源和數(shù)據(jù)庫之間的暢通渠道。

為了解決信息安全的問題，南海區(qū)數(shù)據(jù)統(tǒng)籌局設(shè)計了數(shù)據(jù)分級管理體系，所有數(shù)據(jù)分A、B、C、D4個等級，D級為完全公開，可供全社會自由瀏覽、下載；C級為依申請公開，如個人社保信息等；B級為行政部門或廣義政府部門局部或完全共享；A級保密程度最高，僅供政府統(tǒng)計分析，占總量的5%左右。定級要有相關(guān)文件作為依據(jù)，文件要求公開的或不公開的，要一一標識出來。

一些條線部門上級對數(shù)據(jù)共享沒有做出明確、詳細的規(guī)定，基層部門就會有很多顧慮，怕承擔責任。南海區(qū)數(shù)據(jù)統(tǒng)籌局試圖通過“利益誘導(dǎo)”，而非單純的行政命令去推進數(shù)據(jù)統(tǒng)籌，讓各部門切實嘗到數(shù)據(jù)統(tǒng)籌的好處。

例如，檢察院要查清一些官員的資產(chǎn)情況、出入境情況等等，查起來非常麻煩，而數(shù)據(jù)統(tǒng)籌以后就方便了很多，可以方便地發(fā)現(xiàn)哪位官員一年出國多少次，然后再進一步篩查到底是干什么，腐敗預(yù)防機制隨之完善，也提高了檢察院的工作效率。

數(shù)據(jù)公開前需要進行清洗比對，不同部門對同一個數(shù)據(jù)的測量結(jié)果不一樣，碰到這樣的數(shù)據(jù)打架怎么辦？這就倒逼采集數(shù)據(jù)部門需要相應(yīng)地修改原來的流程、采集方式、人力配置等等，以適應(yīng)新標準的要求。

呼喚頂層設(shè)計

從全國來看，做政務(wù)大數(shù)據(jù)南海并不是第一個，北京、上海早已開始了相關(guān)的應(yīng)用。但南海選擇以數(shù)據(jù)開放作為突破口來推動數(shù)據(jù)統(tǒng)籌。

與北京上海相比，南海的開放數(shù)據(jù)集是最多的。北京傾向于民生類數(shù)據(jù)的開放，上海則傾向于經(jīng)濟類數(shù)據(jù)的開放，南海涵蓋了兩種，無論是量還是范圍都比較大。更關(guān)鍵的是，北京和上海聚焦的是靜態(tài)數(shù)據(jù)，比如人口數(shù)量等；南海則更關(guān)注動態(tài)數(shù)據(jù)，比如，更加關(guān)注人背后的計生情況、健康情況、社保情況等。根據(jù)這些數(shù)據(jù)可以進行更多分析，促使政府從靜態(tài)化治理走向動態(tài)化治理，更為科學(xué)地作出研判和決策。

在關(guān)注政府內(nèi)部管理需求的同時，南海也更加關(guān)注各種對信息服務(wù)的需求。不僅要以數(shù)據(jù)便民，方便企業(yè)市民辦事，還要讓公眾充分參與到政府決策中去，用數(shù)據(jù)統(tǒng)籌搭建溝通橋梁。政府先做好統(tǒng)籌工作，把底層數(shù)據(jù)庫做起來。企業(yè)只要有需求，想到什么應(yīng)用都可以做。通過企業(yè)的參與建設(shè)，促進數(shù)據(jù)的二次三次開發(fā)運用。

從南海的實踐來看，大數(shù)據(jù)建設(shè)是一個系統(tǒng)性改革，國家和省級層面需要加快相關(guān)頂層設(shè)計，“南?？梢詥伪贿M，但也需要協(xié)同發(fā)展”。

有關(guān)方面應(yīng)及時出臺政策，對大數(shù)據(jù)的建設(shè)做中長期的規(guī)劃，要明確各級政府的角色定位。比如國家做好頂層設(shè)計，省級政府著重于制定大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和政府數(shù)據(jù)應(yīng)用指導(dǎo)意見，市級政府加強對區(qū)、縣的監(jiān)管協(xié)調(diào)和相關(guān)標準規(guī)范的制定，區(qū)級政府則因地制宜地推動大數(shù)據(jù)技術(shù)在政府、企業(yè)中的應(yīng)用，帶動大數(shù)據(jù)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

要充分調(diào)動地方在數(shù)據(jù)采集、管理、應(yīng)用和開放等方面的積極性和創(chuàng)造性。各級政府部門間應(yīng)著眼于數(shù)據(jù)的共享，而非應(yīng)用系統(tǒng)的統(tǒng)一建設(shè)。數(shù)據(jù)要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、標準規(guī)范，應(yīng)用系統(tǒng)可以各顯其能、各具特色，以數(shù)據(jù)為紐帶，通過數(shù)據(jù)共享打通部門應(yīng)用壁壘，實現(xiàn)信息互聯(lián)和數(shù)據(jù)分析挖掘。

另外，還要避免盲目投資、重復(fù)建設(shè)和惡性競爭。有些地方花了巨額資金搞硬件網(wǎng)絡(luò)平臺，但在軟件應(yīng)用方面卻嚴重滯后。大數(shù)據(jù)時代，必須吸取以往的教訓(xùn)。此外，數(shù)據(jù)公開所帶來的公民隱私、信息安全等一系列法律問題，以及政府部門的辦事規(guī)矩，也需要更高層面上的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)。