摘 要 建立并完善主辦偵查員制度是深化公安改革、落實(shí)司法責(zé)任制的一項(xiàng)重大舉措，該項(xiàng)制度的核心是責(zé)、權(quán)、利的劃分。新制度的施行會(huì)對偵查隊(duì)伍的管理、偵查權(quán)的劃分及責(zé)任主體的配置等諸多偵查工作帶來一定的挑戰(zhàn)。本文對偵查工作所面臨的挑戰(zhàn)進(jìn)行分析，建議落實(shí)相關(guān)配套制度，保障人員職能分配，明確具體職權(quán)劃分，及時(shí)總結(jié)試點(diǎn)意見，推動(dòng)制度的落實(shí)完善。

關(guān)鍵詞 主辦偵查員 司法責(zé)任制 人員管理 偵查權(quán)

作者簡介：孫淇雅，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)刑事司法學(xué)院，研究方向：偵查學(xué)（職務(wù)犯罪方向）。

中圖分類號(hào)：D926 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-0592（2016）03-043-02

在全面落實(shí)司法改革的宏觀背景下，黨的十八屆四中全會(huì)《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》要求完善主審法官、合議庭、主任檢察官、主辦偵查員辦案責(zé)任制，落實(shí)“誰辦案誰負(fù)責(zé)”的司法責(zé)任制。2015年2月《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》已由中央審議通過，明確指出探索建立主辦偵查員制度，落實(shí)辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制，減少行政干預(yù)，激發(fā)偵查隊(duì)伍活力，與主任檢察官、主審法官制度接軌，構(gòu)建完善的刑事司法責(zé)任體系 。3月1起修訂后的《公安機(jī)關(guān)人民警察執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究規(guī)定》正式實(shí)行，對于辦案人、審核人以及單位領(lǐng)導(dǎo)、上下級(jí)機(jī)關(guān)之間的具體責(zé)任進(jìn)行劃分，進(jìn)一步規(guī)范了偵查人員在內(nèi)的人民警察在執(zhí)行職務(wù)中執(zhí)法錯(cuò)誤的責(zé)任追究。

筆者查閱大量資料文獻(xiàn)，就當(dāng)前主辦偵查人員的涵義來看，沒有具體界定。概括地說，主辦偵查員是指為消除行政化色彩，落實(shí)好辦案責(zé)任制，在公安機(jī)關(guān)內(nèi)部按照一定比例及要求選拔一批具有專業(yè)知識(shí)，依法享有一定職權(quán)及職業(yè)保障，負(fù)責(zé)組織、指揮具體案件偵查和處理的優(yōu)秀的辦案人員，是案件的主辦人，也是案件的主要負(fù)責(zé)人。過去在部分地區(qū)公安及檢察機(jī)關(guān)也進(jìn)行過類似于主辦偵查員制度的相關(guān)探索，如上世紀(jì)末在江蘇、湖南、廣州等地推行的偵查員等級(jí)制度，雖不乏為一種有益嘗試，但因?yàn)槿狈攲釉O(shè)計(jì)，使得偵查人員的辦案權(quán)限難以跟上，資源調(diào)動(dòng)及職業(yè)保障配備困難，難以實(shí)現(xiàn)預(yù)期的效果。甚至出現(xiàn)了“多做多錯(cuò)，少做少錯(cuò)、不做不錯(cuò)”的尷尬現(xiàn)象。

由此可見，若想實(shí)現(xiàn)徹徹底底的改革，使得主辦偵查員制度落實(shí)到實(shí)處，就要實(shí)現(xiàn)其職、責(zé)、權(quán)的統(tǒng)一劃分，積極出臺(tái)相應(yīng)的配套制度的加以完善，以有效應(yīng)對主辦偵查員制度對現(xiàn)行偵查工作帶來的挑戰(zhàn)。

一、主辦偵查員制度對偵查工作的挑戰(zhàn)

（一）對偵查系統(tǒng)內(nèi)部人員管理的挑戰(zhàn)

關(guān)于主辦偵查員的意義，有觀點(diǎn)認(rèn)為這是一種由辦案角色的分工形成的特定稱謂；也有觀點(diǎn)認(rèn)為，其可以劃歸到行政職級(jí)中去；還有觀點(diǎn)則認(rèn)為，其屬技術(shù)性職稱，即類似于“主治醫(yī)生” 一樣，對特定的“病人”負(fù)責(zé)。筆者認(rèn)為，無論何種探討，都應(yīng)當(dāng)明確主辦偵查員定位為一種業(yè)務(wù)性職稱，該項(xiàng)職位應(yīng)為能力崗位而非行政崗位，不得將其行政化。被納入主辦偵查員管理的人應(yīng)當(dāng)在開展偵查工作的業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)中享有相當(dāng)?shù)穆殭?quán)，對案件的偵破工作承擔(dān)主要責(zé)任，但其行政權(quán)力不發(fā)生變動(dòng)。

與“主治醫(yī)生”不同的是，為規(guī)范隊(duì)伍建設(shè)和職業(yè)化保障，主辦偵查員制度應(yīng)當(dāng)借鑒法院和檢察院推行的“員額制”改革，根據(jù)不同的層級(jí)、不同地區(qū)發(fā)案數(shù)量及治安情況的需要?jiǎng)澏ㄈ藬?shù)比例，并非具備條件的人都能擔(dān)當(dāng)“主治醫(yī)生”。這意味著資格并非終身享有，對于主辦偵查員的業(yè)務(wù)能力應(yīng)當(dāng)進(jìn)行持續(xù)考核，針對不再符合要求的人員應(yīng)當(dāng)及時(shí)從隊(duì)伍中清理出去，要注意完善退出機(jī)制，妥善做好后期處理工作。在選拔方面，不同于檢、法兩院“員額制”，主辦偵查員的考核應(yīng)注重其實(shí)務(wù)能力，根據(jù)不同的偵查方向需要確立不同的考核標(biāo)準(zhǔn)。此外，因偵查工作特征對于偵查員的身體素質(zhì)以及年齡的考察也應(yīng)當(dāng)納入考核范圍之內(nèi)。

主辦偵查員的職業(yè)保障決定這項(xiàng)制度能否可持續(xù)發(fā)展。從經(jīng)濟(jì)保障及政治保障兩個(gè)方面進(jìn)行分析。偵查員出入在辦案一線，刑事案件的處理周期一般較長，與偵查員交手的犯罪分子也具有一定的社會(huì)危害性甚至是人身危險(xiǎn)性，對于承擔(dān)更大責(zé)任的主辦偵查員來說，在薪酬待遇上予以適當(dāng)?shù)膬A斜符合正當(dāng)?shù)男枨蟆Ｍ瑫r(shí)，還可以根據(jù)需要設(shè)立辦案獎(jiǎng)金制度，對于偵破出色的主辦偵查員依照情節(jié)進(jìn)行適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)，但要注意依案而設(shè)，公開透明。就政治保障方面，要及時(shí)地對優(yōu)秀的主辦偵查員采取多種形式授予榮譽(yù)，注重內(nèi)部宣傳及社會(huì)影響力的構(gòu)建，提升職業(yè)榮譽(yù)感，這對于偵查員隊(duì)伍的職業(yè)化發(fā)展具有重大意義。同時(shí)，要注重對身份資格的保障，在選拔任用上避免地方機(jī)關(guān)的影響，去行政化干預(yù)。

偵查員自身應(yīng)當(dāng)端正人員管理改革尤其對于職業(yè)待遇提升的態(tài)度，不能將待遇的傾斜以及權(quán)力的賦予狹隘地理解為改革的目的，尤其忌諱這種典型的浮躁思想。在實(shí)踐過程中，要結(jié)合“大部門”制及“大警種制”以及宏觀上的人員分類管理等其他多項(xiàng)改革措施積極應(yīng)對主辦偵查員制度對偵查系統(tǒng)內(nèi)部人員管理所帶來的挑戰(zhàn)。

（二）對偵查權(quán)重新配置的挑戰(zhàn)

在權(quán)利的賦予方面，有的觀點(diǎn)認(rèn)為此次改革實(shí)質(zhì)就是“放權(quán)”。其將主辦偵查員的職權(quán)分為審批決定權(quán)、管理指揮權(quán)、建議請求權(quán)及其他相關(guān)職權(quán)四個(gè)方面 。結(jié)合改革的需要，“放權(quán)”的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)落實(shí)到審批決定權(quán)方面。為此，在頂層設(shè)計(jì)上應(yīng)當(dāng)注意貫穿公安機(jī)關(guān)已久的“首長負(fù)責(zé)制 ”與如今的“主辦責(zé)任制”之間的關(guān)系。在公安機(jī)關(guān)普遍存在“首長負(fù)責(zé)制”大于“主辦責(zé)任制”的現(xiàn)象。實(shí)現(xiàn)行政與業(yè)務(wù)的區(qū)分是落實(shí)制度的基礎(chǔ)，在此不再贅述。要想扭轉(zhuǎn)這一局面，就要從改變“三級(jí)審批制度” 開始。多部門多層級(jí)的審核使得偵查員的獨(dú)立性及主體地位不斷削弱，使得偵查員個(gè)體的獨(dú)立價(jià)值難以體現(xiàn)，偵查積極性難以提升。與此同時(shí)，嚴(yán)重影響了辦案的質(zhì)量及效率。

“放權(quán)”并不意味著取消一切審批，無論是現(xiàn)行《刑事訴訟法》的規(guī)定還是偵查監(jiān)督的需要，對于一些強(qiáng)制措施的采取仍當(dāng)經(jīng)由負(fù)責(zé)人進(jìn)行批準(zhǔn) 。但對于橫亙在公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人與主辦偵查員之間的各部門或是各層級(jí)內(nèi)部的審批應(yīng)當(dāng)予以適度取消。另一方面，權(quán)利的賦予必須與監(jiān)督同行，在精簡辦案環(huán)節(jié)，賦予主辦偵查員更多職權(quán)的同時(shí)應(yīng)當(dāng)規(guī)范權(quán)利的監(jiān)督，保障權(quán)利的良性運(yùn)行。

此外，應(yīng)當(dāng)明確的是此次改革的價(jià)值取向之一就是破除偵查權(quán)運(yùn)行的行政化作為，所以此次的主辦偵查員也要區(qū)別于傳統(tǒng)偵查體系中的“案件承辦人”、“案件負(fù)責(zé)人”要對主辦偵查員進(jìn)行必要、充分放權(quán)的同時(shí)出臺(tái)相應(yīng)的措置加以保障。如四中全會(huì)《決定》中要求實(shí)施“領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究制度”以保障主辦偵查員權(quán)利獨(dú)立行使，突出其主體地位。

（三）對責(zé)任主體重新劃分的挑戰(zhàn)

在責(zé)任主體的劃分方面，結(jié)合最新修訂頒布的《公安機(jī)關(guān)人民警察執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究規(guī)定》，對于不同職級(jí)，不同的角色分工劃定不同的責(zé)任范圍。在權(quán)利下放的基礎(chǔ)上，厘清主辦偵查員、協(xié)辦偵查員及偵查機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的責(zé)任，不能將責(zé)任均攤。以往的偵查模式下，偵查員難以實(shí)現(xiàn)自決權(quán)，多數(shù)是“機(jī)關(guān)”代替“個(gè)人”承擔(dān)集體責(zé)任，對于案件的倒查追究難以展開 。而在賦予主辦偵查員多項(xiàng)自決權(quán)之后，應(yīng)由偵查人員個(gè)人對案件質(zhì)量承擔(dān)責(zé)任并且終身負(fù)責(zé)。

在責(zé)任追究時(shí)，應(yīng)當(dāng)建立良性的錯(cuò)案追究機(jī)制以及偵查辦案責(zé)任制度，要區(qū)分技術(shù)性錯(cuò)誤和偵查員主觀錯(cuò)誤兩大方面。有些案件由于當(dāng)時(shí)案件偵破的客觀條件限制，受相關(guān)技術(shù)的局限難以偵破或是由于客觀上條件的約束導(dǎo)致了偵破方向的錯(cuò)誤等多種情況，此類問題不能歸為偵查員個(gè)人的主觀過錯(cuò)之中。同時(shí)，不應(yīng)受輿論及社會(huì)壓力的影響，盲目追究辦案人員的責(zé)任。要在權(quán)利的賦予及責(zé)任的追究時(shí)都應(yīng)遵循各項(xiàng)制度的明文規(guī)定，要在嚴(yán)格追究責(zé)任的同時(shí)切實(shí)保障偵查人員的正當(dāng)權(quán)利。

二、偵查機(jī)關(guān)對于多重挑戰(zhàn)的應(yīng)對策略

無論是主辦偵查員制度還是偵查辦案責(zé)任制，還是公安系統(tǒng)陸續(xù)推行的100多項(xiàng)改革新舉措，作為公安機(jī)關(guān)整體以及相關(guān)人員個(gè)體方面都應(yīng)當(dāng)積極面對，要正確認(rèn)識(shí)和把握機(jī)遇，在不斷改革中落實(shí)公安機(jī)關(guān)“四項(xiàng)建設(shè)”。以筆者拙見，在應(yīng)對多項(xiàng)挑戰(zhàn)之時(shí)，應(yīng)當(dāng)注意以下幾點(diǎn)：

（一）正確對待制度作用，不可將其意義無限放大

首先應(yīng)當(dāng)明確的是，在《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》中指出各地探索建立主辦偵查員制度，落實(shí)偵查辦案責(zé)任制。所以我們可以看出，目前主辦偵查員制度仍處于探索階段，我們要理性、正確地看待制度意義。從改革目的及相關(guān)內(nèi)容來看，主辦偵查員制度理論上確實(shí)可以對于良性偵查制度的建設(shè)做出巨大貢獻(xiàn)，但不可將其當(dāng)成包治百病的良藥，應(yīng)當(dāng)采取辯證的觀點(diǎn)理性地看待此項(xiàng)制度。另外，更要結(jié)合實(shí)際情況在實(shí)踐中進(jìn)行檢驗(yàn)，對制度的設(shè)計(jì)進(jìn)行不斷調(diào)整。

（二）注重試點(diǎn)工作的經(jīng)驗(yàn)積累，進(jìn)行有益推廣

制度的生命力在于執(zhí)行，理論上再完善的制度也必須經(jīng)過實(shí)踐的檢驗(yàn)才具有實(shí)際意義。在新一輪的改革中，要注重試點(diǎn)工作的經(jīng)驗(yàn)積累，對一些有益的嘗試進(jìn)行推廣。如四川省丹棱縣公安實(shí)行“1+3”模式，嚴(yán)格制定主辦偵查員工作規(guī)定，并輔以“考核辦法”、“辦案積分考核法”、“主辦偵查員分級(jí)管理辦法”三種具體措施從實(shí)際角度保障主辦偵查員制度的實(shí)施。值得一提的是推行“一案一考積分管理制度”設(shè)計(jì)了積分公式及計(jì)分軟件，細(xì)化了考核的標(biāo)準(zhǔn)，避免了以往由于少破案、立簡單案帶來的高破案率的假象。多重考核標(biāo)準(zhǔn)杜絕了絕對量化考核的弊端，在很大程度上保障了偵查效率，使得考核評定更加客觀，調(diào)動(dòng)了整個(gè)偵查隊(duì)伍的積極性。

（三）偵查人員自身應(yīng)當(dāng)端正態(tài)度，積極應(yīng)對挑戰(zhàn)

偵查人員作為該項(xiàng)制度改革的主體，其自身無論是辦案角色以及職級(jí)待遇都深受此次改革的影響。對于廣大偵查員個(gè)體而言，要充分把握此次改革的機(jī)遇，端正自己對于人員改革的態(tài)度，摒棄以往“干好干壞一個(gè)樣”的消極想法。要以積極的態(tài)度認(rèn)真學(xué)習(xí)此次改革精神。同時(shí)，應(yīng)不斷提升自身素質(zhì)，對于改革后辦案模式的影響使得偵查員面臨的新挑戰(zhàn)應(yīng)當(dāng)妥善處理、積極應(yīng)對。同時(shí)，在落實(shí)公安改革實(shí)現(xiàn)職業(yè)化發(fā)展的大背景下，要不斷加深自己的職業(yè)榮譽(yù)感與使命感，以新的姿態(tài)迎接新的挑戰(zhàn)，克服新的困難。

注釋：

關(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見及相關(guān)改革方案將印發(fā)實(shí)施.人民日報(bào).2015-02-16（1）.

宋陽.關(guān)于主辦偵查員制度的幾點(diǎn)思考.江西警察學(xué)院學(xué)報(bào).2015（2）.

趙榮根、姚文偉.關(guān)于試行主辦偵查員制度若干問題的思考.上海公安高等?？茖W(xué)校學(xué)報(bào).2015，25（5）.

首長負(fù)責(zé)制是指重大事務(wù)在集體討論的基礎(chǔ)上由行政首長定奪，具體日常事務(wù)由行政首長決定，行政首長獨(dú)立承擔(dān)行政責(zé)任的一種行政領(lǐng)導(dǎo)制度。我國憲法規(guī)定其適用于中國行政管理的政府工作責(zé)任制。

現(xiàn)行的三級(jí)審批制度大致流程：偵查員提出→本部門負(fù)責(zé)人審核、法制部門審核→公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)。

周欣.偵查權(quán)配置問題研究.北京：中國人民公安大學(xué)出版社.2010.

鄧國良.實(shí)現(xiàn)主辦偵查員制度由“背景量變”到“前景量變”的角色轉(zhuǎn)換.江西警察學(xué)院學(xué)報(bào).2015（2）.