許文輝 郭瑋

內(nèi)容摘要：黨的十八屆四中全會通過了《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，明確指出“必須完善司法管理體制和司法權(quán)力運行機制，規(guī)范司法行為，加強對司法活動的監(jiān)督，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”。2014年12月至2015年12月底，在全國檢察機關(guān)開展了為期1年的規(guī)范司法行為專項整治工作，重點整治司法不規(guī)范突出問題，全面展現(xiàn)了檢察機關(guān)規(guī)范司法行為的決心和信心，而基層檢察機關(guān)理應(yīng)是發(fā)揮基礎(chǔ)與主力軍作用，具有充分的話語權(quán)。

關(guān)鍵詞：基層檢察院 規(guī)范司法 執(zhí)法公信力 執(zhí)法 制度 隊伍 監(jiān)督

1997年，中共十五大正式提出了“依法治國”的概念，其基本含義就是依照體現(xiàn)人民意志和社會發(fā)展規(guī)律的法律治理國家，而不是依照個人意志?！耙婪ㄖ螄笔墙ㄔO(shè)社會主義法治國家和人民當家作主的根本保證。2014年，黨的十八屆四中全會通過了《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），《決定》指出，“必須完善司法管理體制和司法權(quán)力運行機制，規(guī)范司法行為，加強對司法活動的監(jiān)督，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”。依法治國是社會文明進步的重要標志，也是維護社會穩(wěn)定和國家長治久安的重要保障。社會穩(wěn)定是人民的最高利益，是我們各項事業(yè)得以順利發(fā)展的前提。歷史經(jīng)驗表明，法令行則國治國興，法令馳則國亂國衰。保持穩(wěn)定，最根本的辦法是實行法治。

一、《北京市東城區(qū)人民檢察院規(guī)范司法行為專項整治工作方案》的基本內(nèi)容

為深入貫徹落實黨的十八屆三中、四中全會和市委十一屆六次全會精神，鞏固和深化全市檢察機關(guān)嚴格規(guī)范司法專項工作成果，提高嚴格規(guī)范公正文明司法能力，增強檢察機關(guān)司法公信力，北京市東城區(qū)檢察院于2015年全年開展了為期1年的規(guī)范司法行為專項整治工作，并制定了《北京市檢察機關(guān)規(guī)范司法行為專項整治工作方案》（以下簡稱《方案》），作為基層檢察機關(guān)規(guī)范執(zhí)法行為活動的制度化成果，該《方案》對如何規(guī)范執(zhí)法行為進行了全面指導(dǎo)，并對2015年全年工作進行了整體部署。《方案》從司法作風(fēng)、司法紀律以及司法行為等方面列舉了有可能出現(xiàn)的不規(guī)范行為，以便使干警對照自己的行為，防止這些現(xiàn)象的發(fā)生。這些不規(guī)范行為主要包括：

（一）司法作風(fēng)方面

司法作風(fēng)簡單粗暴，特權(quán)思想、霸道作風(fēng)嚴重。接待當事人、舉報人、辯護人、代理人和來訪群眾態(tài)度生硬、敷衍塞責(zé)、冷硬橫推。違反規(guī)定使用警車、警具，濫用警燈、警笛、警報器，故意違反交通法規(guī)。為追求考評成績而弄虛作假，編造數(shù)據(jù)，重數(shù)據(jù)輕效果，違規(guī)辦案。發(fā)送無實質(zhì)內(nèi)容和意義的檢察建議、糾正違法通知書。

（二）司法紀律方面

受利益驅(qū)動，越權(quán)辦案，違規(guī)插手經(jīng)濟活動；私下接觸當事人及律師，泄露案情或幫助打探案情，或受人之托、干預(yù)辦案，利用檢察權(quán)獲取個人好處；接受吃請、收受賄賂、以案謀私，辦關(guān)系案、人情案、金錢案；不按規(guī)定佩戴、使用執(zhí)法記錄儀。出庭、提訊不按規(guī)定著檢察制式服裝。違規(guī)著檢察制式服裝到娛樂和公共場所進行娛樂或休閑活動。

（三）司法行為方面

案件線索久拖不查、久查不結(jié)，造成纏訪纏訴。職務(wù)犯罪偵查案件違規(guī)“借用”審查逮捕辦案時間。搜查工作不規(guī)范。訊問職務(wù)犯罪嫌疑人同步錄音錄像制度落實不到位，存在不供不錄、先審后錄、自問自錄、單人訊問、錄音錄像資料不及時歸檔等問題。指定居所監(jiān)視居住強制措施適用不規(guī)范，對一些限制性規(guī)定擅自變通執(zhí)行。不嚴格執(zhí)行辦案安全防范制度。批捕引導(dǎo)偵查、公訴提前介入偵查、上下級案件請示和指導(dǎo)、檢委會研究案件、司法機關(guān)之間溝通等工作不規(guī)范，責(zé)任不清。統(tǒng)一業(yè)務(wù)系統(tǒng)應(yīng)用能力有待進一步規(guī)范和提高。不按規(guī)定將案件錄入統(tǒng)一業(yè)務(wù)系統(tǒng)而“體外循環(huán)”。案件信息填錄不準確、不完整。法律文書制作不規(guī)范，不按規(guī)定及時送達和接收法律文書。應(yīng)當公開的程序性案件信息、法律文書、重大案件信息不及時公開。應(yīng)當屏蔽的信息未進行處理。辦案超期或未及時點擊統(tǒng)一業(yè)務(wù)系統(tǒng)造成系統(tǒng)顯示超期以及其他統(tǒng)一業(yè)務(wù)系統(tǒng)應(yīng)用不規(guī)范問題。辦案保密工作亟需加強；案卷材料及電子密鑰保管不當。卷宗不及時歸檔。移動存儲介質(zhì)內(nèi)外網(wǎng)混用；不依法聽取當事人和律師意見，不認真做好釋法說理工作。對犯罪嫌疑人立案、采取或變更強制措施后不嚴格執(zhí)行訊問、告權(quán)程序。不按規(guī)定及時通知家屬、辯護人。不嚴格執(zhí)行詢問程序，詢問時間掌握不嚴格，超時詢問。對律師申請會見、閱卷等合法要求無故推諉、拖延甚至刁難，違法違規(guī)限制律師權(quán)利；濫用強制措施，刑訊逼供、違法取證，搞超時訊問、疲勞審訊、超期羈押，體罰或變相體罰。違法查封扣押凍結(jié)處理涉案財物，扣押財物不及時移送贓證物管理部門。對已結(jié)案件的涉案財物不及時發(fā)還或處理。

根據(jù)《方案》的要求，全院干警在規(guī)范執(zhí)法行為活動中緊緊圍繞上述三個方面的問題展開對照檢查及整改落實。其間召開了民主生活會和組織生活會，開展了深刻的批評與自我批評，觸及靈魂、正視矛盾，達到了“紅紅臉、出出汗”的效果。之后針對出現(xiàn)的問題制定了解決方案，完善了各項具體制度，并確保整改到位。此外，還健全了檢察機關(guān)規(guī)范司法的制度機制，并將其作為專項整治工作的重要成果和考核標準。各部門在查擺問題、研究整改的基礎(chǔ)上，對現(xiàn)有辦案管理制度規(guī)范進行梳理，當立則立、該修則修，使制度規(guī)范易懂易記，接地氣、可操作。通過上述舉措，初步達到了規(guī)范司法理念、完善司法機制，提升司法水平的效果。

二、對規(guī)范行為執(zhí)法的體會收獲

（一）思想建設(shè)方面

2015年1月，曹建明檢察長在全國檢察長會議上強調(diào)：各級檢察機關(guān)要堅持用中央精神統(tǒng)一思想和行動，樹立改革大局觀。要把思想政治工作貫穿改革始終，加強對改革的正面宣傳和輿論引導(dǎo)，努力為改革營造環(huán)境、凝聚人心、增強合力。根據(jù)曹建明檢察長講話精神，我們要著重做好以下幾點：（1）強化執(zhí)法為民理念，堅持依靠人民群眾推進公正規(guī)范司法。在全面推進依法治國新的形勢下，我們要從理論和實踐的結(jié)合上，深刻認識、準確把握人民是依法治國的主體和力量源泉這一重要論斷，牢固樹立一切為了人民、依靠人民、造福人民、保護人民的理念。堅持把以民為本、司法為民，真正把人民放在心中最高的位置，真正做到以最廣大人民利益為念，真正把人民作為檢察工作的最高裁決者，使各項檢察工作充分體現(xiàn)人民利益，反映人民愿望，維護人民權(quán)益，增進人民福祉。（2）堅持中國特色的法治理念，樹立法治思維。法治思維是按照法治的理念、原則、精神和邏輯對遇到的問題進行思考和分析的思想認識活動。檢察機關(guān)肩負著預(yù)防、查處、懲治犯罪和訴訟監(jiān)督、社會治理的重要職責(zé)，是法治的踐行者和守護者。在當今規(guī)范執(zhí)法行為的大潮中，檢察干警一定要樹立法治思維，這是開展工作的一切前提。

（二）制度建設(shè)方面

清華大學(xué)周光權(quán)教授認為，規(guī)范執(zhí)法行為一定要靠制度，要靠完善的體制機制。從基層檢察機關(guān)的角度講，要想健全規(guī)范執(zhí)法行為制度，需要從以下幾個方面著手：（1）司法行為的規(guī)范化，首先是程序的規(guī)范化。目前的程序法和司法解釋雖然日益科學(xué)，但基層檢察機關(guān)的辦案流程繁瑣，現(xiàn)有的規(guī)范制度難以滿足實踐需要。因此，要在現(xiàn)有的法律、司法解釋和制度規(guī)范框架內(nèi)，將日常的每一個辦案環(huán)節(jié)進一步細化為制度，讓每一項檢察職能的行使都有明確的規(guī)范可供遵循。因此，我們需要在現(xiàn)有法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，詳細梳理可能產(chǎn)生辦案瑕疵的各個環(huán)節(jié)，從控申接待、案件管理、公訴、自偵等關(guān)鍵業(yè)務(wù)部門入手，健全程序性規(guī)定，明確操作規(guī)范，固化操作流程。促進辦案、接待工作的規(guī)范化、專業(yè)化，從源頭上解決隨意司法、粗放司法等突出問題，把執(zhí)法責(zé)任明確到每個人、每一個崗位。為了規(guī)范司法行為，東城區(qū)檢察院偵查監(jiān)督處目前針對偵查活動監(jiān)督工作中的注意事項及易發(fā)生的問題組織力量著手編寫《偵查活動監(jiān)督指引》，旨在通過該書及相應(yīng)的培訓(xùn)提升偵監(jiān)干警偵查活動監(jiān)督水平，規(guī)范干警執(zhí)法行為。（2）制定規(guī)范性文件之前充分調(diào)研，增強規(guī)范性文件的可操作性和實用性。規(guī)范性文件的制定雖然效力較法律低，但同立法程序一樣，都要經(jīng)過全面仔細的調(diào)查研究、比較借鑒、分析討論、意見征求等。如果沒有大量的前期工作做鋪墊，制定出來的規(guī)范性文件便成了無根之木、無源之水，對司法實踐起不到很好的規(guī)范指導(dǎo)作用，缺乏其應(yīng)有的實踐意義。因此，我們需要做好前期調(diào)研工作。具體的調(diào)研工作應(yīng)當結(jié)合各個部門工作的實際情況進行，最好由相關(guān)部門的資深檢察官參與制定。同時，也要考慮到檢察機關(guān)內(nèi)部各個部門之間橫向聯(lián)系的問題，在制定某一具體規(guī)范性文件時，應(yīng)當盡可能多的聽取相關(guān)部門的意見建議。在規(guī)范性文件初稿形成后，可以先試行一段時間，通過實踐檢驗文件的科學(xué)性和可操作性，有任何瑕疵立即改正，有較好的效果則要堅持。通過制定規(guī)范—實踐規(guī)范—檢驗規(guī)范—完善規(guī)范的形式開展工作。（3）健全責(zé)任認定與追究方面的規(guī)范性文件。雖然規(guī)范執(zhí)法行為專項活動正式展開時間并不長，規(guī)范執(zhí)法一直都是眾多基層檢察機關(guān)關(guān)注的重點，有些基層院還制定了紀檢監(jiān)察方面的規(guī)范性文件，將不規(guī)范的執(zhí)法行為納入紀檢監(jiān)察的監(jiān)督范圍。

（三）隊伍建設(shè)方面

檢察干警是檢察工作發(fā)展的堅實基礎(chǔ)和重要保障，加強對檢察隊伍的管理，促進檢察隊伍建設(shè)，是關(guān)系到檢察事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的一項重要工作。曹建明檢察長要求，要始終把隊伍建設(shè)作為基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性工程來抓，全面貫徹從嚴治檢要求，以正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化為方向，大力加強檢察隊伍建設(shè)。同時，曹建明檢察長還指出，司法不規(guī)范問題更多發(fā)生在基層，有些不規(guī)范的“頑癥”還根深蒂固，基層院加強司法規(guī)范化建設(shè)具有必要性和緊迫性。為了建設(shè)好基層檢察隊伍，以高素質(zhì)的檢察隊伍實踐好規(guī)范司法，我們需要做到以下幾點：（1）思想政治建設(shè)的首要位置不可動搖。在檢察隊伍建設(shè)的全部工作中，思想政治建設(shè)始終處于牽一發(fā)而動全身的首要位置。思想政治建設(shè)力度的強弱，質(zhì)效的高低，很大程度上決定了檢察隊伍建設(shè)的成敗。一些基層檢察機關(guān)以黨建帶隊建的做法值得提倡，黨員干警是檢察隊伍的主體，抓好黨建就抓住了檢察隊伍的主流。通過各種黨日活動，如組織參觀紅色教育基地，重溫入黨誓詞，集體學(xué)習(xí)黨的理論等，增強了黨建工作吸引力，提高了黨建工作實效，增強了隊伍的凝聚力和向心力，提高了隊伍的思想政治品質(zhì)。（2）創(chuàng)新教育培訓(xùn)機制，促進素質(zhì)提升。過去，很多基層檢察機關(guān)教育培訓(xùn)的模式一般是灌輸式，并沒有達到最佳的培訓(xùn)效果。所以要充分放開基層檢察機關(guān)的主觀能動性，以執(zhí)法規(guī)范化為契機，鼓勵開展更多的研討式、體驗式、自主式、鼓勵式教育培訓(xùn)模式。除了創(chuàng)新教育培訓(xùn)形式之外，還要完善內(nèi)容，注重培訓(xùn)的實用性和可操作性。要大力增加程序合法的教育內(nèi)容，一方面提升干警的規(guī)范執(zhí)法意識，另一方面教育干警如何規(guī)范辦案以及面對不同的情形應(yīng)當怎樣應(yīng)對。此外，還要推行學(xué)習(xí)獎勵制度，對自主學(xué)習(xí)并取得一定成果的干警以及深刻踐行執(zhí)法規(guī)范化，敢于并善于法律監(jiān)督的干警，要給予表彰及一定的物質(zhì)獎勵，促進形成人人愛學(xué)習(xí)，處處講規(guī)范的風(fēng)氣。（3）內(nèi)外監(jiān)督，雙管齊下，促進執(zhí)法規(guī)范化的深入。一方面要自覺接受外部監(jiān)督，牢固樹立監(jiān)督者更要自覺接受監(jiān)督的意識，自覺接受人民監(jiān)督員及群眾對案件的監(jiān)督。正確處理監(jiān)督與配合的關(guān)系，自覺接受公、法機關(guān)的制約監(jiān)督。進一步加大檢務(wù)公開的廣度和深度，對于可以公開的事項盡量公開，逐步實現(xiàn)執(zhí)法依據(jù)、程序、流程、結(jié)果一律公開，擴大社會公眾對檢察工作的知情權(quán)。另一方面要加強內(nèi)部監(jiān)督，除了通過日常教育促進干警保持政治清醒，信念堅定之外，還要高度重視制度建設(shè)，特別是績效考核制度建設(shè)，以此來帶動執(zhí)法規(guī)范化。應(yīng)當適應(yīng)檢察權(quán)行使的新要求，增加績效考核制度中辦案程序考核的的內(nèi)容，加大程序合法性占整體考核的比值權(quán)重，對違法程序的案件及責(zé)任人給予嚴厲的扣分處罰。程序性指標考核的適用范圍和適用效果尚在探索之中，但其必將促進程序價值在實體案件中的凸顯。檢察機關(guān)績效考核制度程序性回歸的突破點體現(xiàn)在考核程序和考核結(jié)果的公開，可依托平時考核，如案件管理系統(tǒng)，在案件辦理過程中同時啟動和運行考核系統(tǒng)，將案件辦理的各個階段及辦案人員的執(zhí)法行為納入考核者的監(jiān)測范圍，嚴防認為操縱及規(guī)避行為，通過監(jiān)測考核過程和結(jié)果的網(wǎng)上公示，督促相關(guān)人員嚴格要求自己，實現(xiàn)程序正義和執(zhí)法規(guī)范化。