王忠　安智慧

〔摘要〕應(yīng)用大數(shù)據(jù)提高城市管理水平已是大勢所趨，目前也產(chǎn)生了不少成功案例。通過對(duì)國外城市管理大數(shù)據(jù)應(yīng)用典型案例的深入剖析可見：大數(shù)據(jù)主要應(yīng)用于公共設(shè)施管理、交通管理、治安管理、災(zāi)害預(yù)警等領(lǐng)域；大數(shù)據(jù)應(yīng)用開發(fā)運(yùn)營模式，主要有3種，即政府開發(fā)并運(yùn)營、企業(yè)開發(fā)并運(yùn)營，企業(yè)開發(fā)政府運(yùn)營。我國城市管理大數(shù)據(jù)應(yīng)用存在數(shù)據(jù)條塊分割嚴(yán)重、數(shù)據(jù)公開共享不夠、數(shù)據(jù)獲取成本太高、技術(shù)水平存在差距等難題。建議明確大數(shù)據(jù)應(yīng)用領(lǐng)域時(shí)序，采用靈活多樣的開發(fā)運(yùn)營模式，實(shí)施政府?dāng)?shù)據(jù)開放戰(zhàn)略，支持產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，鼓勵(lì)市民參與。

〔關(guān)鍵詞〕大數(shù)據(jù)；城市管理；應(yīng)用；典型案例；開發(fā)運(yùn)營模式；啟示

DOI：10.3969/j.issn.1008-0821.2016.09.028

〔中圖分類號(hào)〕G203〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕1008-0821（2016）09-0168-05

〔Abstract〕It is a general tendency to improve the level of urban management by big data.At present，there were many successful cases.Through in-depth analysis of typical cases abroad，it could be concluded：1）Big data was mainly used in public facilities management，transportation management，security management，disaster warning and other fields；2）There were mainly three kinds of big data application modes，namely government development and operation，enterprise development and operation，enterprise development and government operation.The urban management of big data applications existed many problems in China，including serious data fragmentation，inadequate public data sharing，high data acquisition cost，technology gap，etc.Big data applications timing should be definite，and adopt flexible and varied development operation modes，implement the strategy of open government data，support the development of the industry innovation and encourage citizens to participate in.

〔Key words〕big data；urban management；application；typical case；development and operation modes；enlightenment

進(jìn)入大數(shù)據(jù)時(shí)代，城市管理給大數(shù)據(jù)提供了極佳的用武之地。首先，城市擁有龐大的人口總量、較高的人口密度、完善的基礎(chǔ)設(shè)施，其日常運(yùn)行提供了源源不斷的數(shù)據(jù)。第二，基于大數(shù)據(jù)的解決方案一般造價(jià)不菲，城市規(guī)模越大，越能使其實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益。第三，我國大中城市不同程度地存在著“城市病”，解決“城市病”傳統(tǒng)的技術(shù)手段已難以為繼。大數(shù)據(jù)能有效緩解這些“城市病”，這給城市管理應(yīng)用大數(shù)據(jù)提供了內(nèi)在動(dòng)力。

城市管理大數(shù)據(jù)應(yīng)用也成為學(xué)界關(guān)注的熱點(diǎn)，國內(nèi)外現(xiàn)有研究文獻(xiàn)主要關(guān)注以下內(nèi)容：（1）城市管理大數(shù)據(jù)應(yīng)用的價(jià)值及意義。指出現(xiàn)代城市及其管理是一個(gè)開放的復(fù)雜巨系統(tǒng)，應(yīng)充分利用大數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)城市服務(wù)智能化、城市應(yīng)急快速化和城市監(jiān)測實(shí)時(shí)化，提高城市管理水平[1-2]。（2）城市管理大數(shù)據(jù)應(yīng)用的技術(shù)研發(fā)。針對(duì)交通、環(huán)保等具體領(lǐng)域，有不少文獻(xiàn)提出了大數(shù)據(jù)應(yīng)用的解決方案及思路[3-4]。（3）大數(shù)據(jù)對(duì)城市規(guī)劃的影響。指出應(yīng)該關(guān)注大數(shù)據(jù)在城市空間發(fā)展戰(zhàn)略制定、質(zhì)量評(píng)價(jià)、規(guī)模預(yù)測及用地布局等方面的革新作用[5]。

現(xiàn)有研究文獻(xiàn)尚沒有對(duì)國際上城市管理大數(shù)據(jù)應(yīng)用進(jìn)行系統(tǒng)梳理。我國已進(jìn)入快速城市化階段，城市病普遍存在，提高城市管理水平迫在眉睫。應(yīng)充分借鑒國外的成功案例，加快大數(shù)據(jù)應(yīng)用。因此，本文將對(duì)國際上城市管理大數(shù)據(jù)應(yīng)用領(lǐng)域及運(yùn)營模式進(jìn)行深入分析，并分析其對(duì)我國的啟示。

1國外案例分析

大數(shù)據(jù)技術(shù)已廣泛應(yīng)用于農(nóng)業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)、現(xiàn)代商業(yè)、政府管理等方面，其在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、管理模式變革的同時(shí)，也成為解決民生問題的重要工具。城市管理是一個(gè)巨大的大數(shù)據(jù)應(yīng)用市場[6]，應(yīng)用大數(shù)據(jù)成為全球主要城市發(fā)展共識(shí)，出現(xiàn)了大量成功案例，有代表性的如表1所示：

11城市管理大數(shù)據(jù)應(yīng)用領(lǐng)域分析

由表1可知，國際上在公共設(shè)施管理、交通管理、治安管理、災(zāi)害預(yù)警等眾多領(lǐng)域都有應(yīng)用大數(shù)據(jù)技術(shù)的成功案例。在不同的領(lǐng)域應(yīng)用大數(shù)據(jù)技術(shù)，應(yīng)用價(jià)值、數(shù)據(jù)來源、技術(shù)手段等方面各有其特點(diǎn)。

111公共設(shè)施管理

該領(lǐng)域大數(shù)據(jù)技術(shù)主要應(yīng)用于水電管網(wǎng)管理，有利于公共設(shè)施的運(yùn)行維護(hù)和資源節(jié)能減排[8]。其數(shù)據(jù)來源主要通過傳感器、計(jì)量設(shè)備等搜集的海量數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)類型多樣，以非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)為主。進(jìn)行對(duì)數(shù)據(jù)的運(yùn)算分析，實(shí)現(xiàn)對(duì)公共設(shè)施的實(shí)時(shí)監(jiān)控、危機(jī)排查及快速響應(yīng)。

112交通管理

該領(lǐng)域大數(shù)據(jù)技術(shù)主要應(yīng)用于公共交通管理，有利于預(yù)測市民出行規(guī)律，指導(dǎo)公交線路的設(shè)計(jì)、調(diào)整車輛密度等。其數(shù)據(jù)來源主要為對(duì)公交地鐵刷卡、停車收費(fèi)站、信號(hào)燈、交通視頻攝像頭等信息的收集。利用收集的歷史數(shù)據(jù)進(jìn)行預(yù)測，實(shí)現(xiàn)對(duì)交通調(diào)度系統(tǒng)的指揮控制，及時(shí)梳理擁堵，有效緩解城市交通負(fù)擔(dān)。

113治安管理

該領(lǐng)域大數(shù)據(jù)技術(shù)主要應(yīng)用于犯罪行為管理，有利于犯罪信息的監(jiān)控與實(shí)時(shí)分析、犯罪模式分析與犯罪趨勢預(yù)測。其數(shù)據(jù)來源主要為視頻攝像頭、社交網(wǎng)站、移動(dòng)基站的通訊記錄以及以往案件中犯罪嫌疑人的信息等，數(shù)據(jù)類型多樣，以視頻、圖像數(shù)據(jù)為主。利用大數(shù)據(jù)技術(shù)進(jìn)行研判分析，不少城市成功實(shí)現(xiàn)了對(duì)犯罪案件迅速調(diào)查、準(zhǔn)確偵破，并起到降低犯罪率的效果。

114災(zāi)害預(yù)警

該領(lǐng)域大數(shù)據(jù)技術(shù)主要應(yīng)用于消防隱患排查和社會(huì)輿情監(jiān)控等方面，有利于生命財(cái)產(chǎn)保護(hù)和社會(huì)治安維穩(wěn)。其數(shù)據(jù)來源于政府掌握的基本信息、對(duì)社交網(wǎng)站中關(guān)鍵詞的定位監(jiān)控、衛(wèi)星對(duì)某區(qū)域的定位觀察和回顧往期數(shù)據(jù)進(jìn)行綜合分析，數(shù)據(jù)類型多樣，以非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)為主。進(jìn)行對(duì)數(shù)據(jù)的運(yùn)算分析，實(shí)現(xiàn)對(duì)隱患的精準(zhǔn)預(yù)警，社會(huì)輿情的實(shí)時(shí)監(jiān)控及快速響應(yīng)。

12城市管理大數(shù)據(jù)應(yīng)用開發(fā)運(yùn)營模式分析

城市管理大數(shù)據(jù)應(yīng)用包括兩個(gè)重要環(huán)節(jié)：開發(fā)和運(yùn)營。按開發(fā)方和運(yùn)營方的主體不同可以分為4類：Ⅰ是政府同時(shí)作為大數(shù)據(jù)應(yīng)用的開發(fā)方和運(yùn)營方；Ⅱ是由政府作為開發(fā)方，企業(yè)作為運(yùn)營方；Ⅲ是企業(yè)作為開發(fā)方，政府作為運(yùn)營方；Ⅳ是企業(yè)同時(shí)作為開發(fā)方和運(yùn)營方。此外，第三部門也是一支重要的力量，將來有可能扮演重要的角色。但是，由于目前尚無第三部門參與的成功案例，在此不作分析。表2大數(shù)據(jù)應(yīng)用開發(fā)運(yùn)營模式分類

運(yùn)營方政府企業(yè)開發(fā)方政府ⅠⅡ企業(yè)ⅢⅣ

Ⅰ類開發(fā)運(yùn)營模式，是由政府同時(shí)作為大數(shù)據(jù)應(yīng)用的開發(fā)方和運(yùn)營方。在城市管理中，此類模式通常應(yīng)用于與政府強(qiáng)力部門職責(zé)緊密相連的領(lǐng)域，如公共設(shè)施管理、治安管理等。該類模式的突出優(yōu)點(diǎn)在于政府對(duì)其具有較強(qiáng)的控制力。基礎(chǔ)數(shù)據(jù)安全等級(jí)較高的領(lǐng)域，也適合采用該模式。

Ⅱ類開發(fā)運(yùn)營模式，是由政府作為大數(shù)據(jù)應(yīng)用的開發(fā)方，企業(yè)作為運(yùn)營方。在城市管理中，此模式比較少見，原因在于：一方面政府并不擅長大數(shù)據(jù)應(yīng)用的開發(fā)；另一方面，數(shù)據(jù)資源具有可復(fù)制性、非競爭性、產(chǎn)權(quán)模糊性等特性[9]，企業(yè)的逐利沖動(dòng)使得該模式存在較大道德風(fēng)險(xiǎn)。

Ⅲ類開發(fā)運(yùn)營模式，是由企業(yè)作為大數(shù)據(jù)應(yīng)用的開發(fā)方，政府作為運(yùn)營方。在城市管理中，此模式采用較多，原因在于企業(yè)具有更專業(yè)、更高效的大數(shù)據(jù)應(yīng)用開發(fā)人員。由政府提供數(shù)據(jù)源并提出需求，企業(yè)按需開發(fā)[10]，能降低研發(fā)的時(shí)間和人力成本，提升精確度。但數(shù)據(jù)安全隱患也不可忽視。

Ⅳ類開發(fā)模式，是由企業(yè)同時(shí)作為大數(shù)據(jù)應(yīng)用的開發(fā)方和運(yùn)營方。在城市管理中，此模式也比較常見，尤其在電力、燃?xì)狻⒐┧裙檬聵I(yè)領(lǐng)域。企業(yè)有自己的數(shù)據(jù)收集渠道，具備數(shù)據(jù)基礎(chǔ)[11]；大數(shù)據(jù)應(yīng)用可以節(jié)約成本、增加收益，企業(yè)也有足夠的應(yīng)用動(dòng)力。該模式存在隱私保護(hù)方面的隱患。此外，企業(yè)前期需要大量投入，可能由于費(fèi)用不足而中斷。從國外經(jīng)驗(yàn)來看，不少企業(yè)在系統(tǒng)研發(fā)及運(yùn)營早期階段，都有政府給予的補(bǔ)貼[12]。而且在敏感數(shù)據(jù)獲取方面，也需要政府的協(xié)助。

2我國城市應(yīng)用大數(shù)據(jù)存在的難題

社會(huì)各界都已經(jīng)意識(shí)到大數(shù)據(jù)的戰(zhàn)略價(jià)值，為推動(dòng)城市管理的智慧化，很多城市提出智慧城市建設(shè)的目標(biāo)。2012-2014年，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部分3批共確定277個(gè)城市（區(qū)、縣、鎮(zhèn)）為國家智慧城市試點(diǎn)。這些城市也在積極探索城市管理的大數(shù)據(jù)應(yīng)用，如廣州市設(shè)立了大數(shù)據(jù)管理局，有一項(xiàng)重要職能即為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城市管理智能化視頻系統(tǒng)建設(shè)，推進(jìn)視頻資源整合共享和綜合應(yīng)用。如寧波推出了“寧波通”，融合了交警、城管、氣象等多個(gè)部門、幾十個(gè)業(yè)務(wù)系統(tǒng)的交通信息，涵蓋城市的交通設(shè)施、交通工具以及所有交通事件，為出行者提供全面、實(shí)時(shí)的信息。盡管不乏成功案例，我國城市應(yīng)用大數(shù)據(jù)存在很多障礙。

21數(shù)據(jù)條塊分割嚴(yán)重

大數(shù)據(jù)決定智慧城市是否真正“智慧”，如何“清洗”海量數(shù)據(jù)并為城市系統(tǒng)的運(yùn)行管理決策提供支撐，是智慧城市建設(shè)關(guān)鍵[13]。城市管理的“數(shù)據(jù)化”是大數(shù)據(jù)技術(shù)引領(lǐng)人類社會(huì)發(fā)展的必然趨勢。中國不同省份、不同部門，甚至同一省份不同委辦局之間數(shù)據(jù)集類型差異較大，數(shù)據(jù)集格式不統(tǒng)一。數(shù)據(jù)在不同行政層級(jí)集中，且數(shù)據(jù)的管理缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，致使無論數(shù)據(jù)格式、數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)、采集指標(biāo)都存在差異。只有數(shù)據(jù)集類型和格式統(tǒng)一，才有利于數(shù)據(jù)的收集、整合、分析和處理的自動(dòng)化。

22數(shù)據(jù)公開共享不夠

城市管理中的大數(shù)據(jù)作為公共數(shù)據(jù)資源，除了涉密數(shù)據(jù)，應(yīng)做到對(duì)內(nèi)共享，對(duì)外公開。一方面，政府內(nèi)部數(shù)據(jù)共享不暢。出于不同方面的考慮，很多部門將數(shù)據(jù)視為部門資產(chǎn)，不愿意與其他部門共享。另一方面，數(shù)據(jù)公開處于起步階段。有些部門數(shù)據(jù)公開的力度不夠，無法為大數(shù)據(jù)應(yīng)用開發(fā)者提供足夠的有效數(shù)據(jù)；還有一些部門雖然有對(duì)外公開數(shù)據(jù)的意愿，但是由于未能詳實(shí)掌握往期數(shù)據(jù)，使得這些部門在數(shù)據(jù)公開方面心有余而力不足。

23數(shù)據(jù)獲取成本太高

一方面經(jīng)濟(jì)成本較高。目前我國大數(shù)據(jù)應(yīng)用開發(fā)與運(yùn)營的發(fā)展尚不成熟，數(shù)據(jù)的開放程度很低，城市管理大數(shù)據(jù)應(yīng)用的開發(fā)者需要花費(fèi)大量支出用于購買數(shù)據(jù)，此外開發(fā)者能否為開放數(shù)據(jù)創(chuàng)造出附加值，開發(fā)的應(yīng)用是否符合商業(yè)預(yù)期等都存在許多不確定性[14]。另一方面時(shí)間成本較高。在很多領(lǐng)域，大數(shù)據(jù)的獲取需要長時(shí)間的跟蹤收集，不但需要數(shù)據(jù)的廣度更需要數(shù)據(jù)的跨度，由此提高了數(shù)據(jù)獲取的時(shí)間成本。

24技術(shù)水平存在差距

在大數(shù)據(jù)技術(shù)研發(fā)方面，國內(nèi)企業(yè)與谷歌、IBM[15]、亞馬遜等國際巨擘存在一定的差距，尤其是缺乏高端的數(shù)據(jù)科學(xué)家，不能有效利用現(xiàn)有的數(shù)據(jù)資源，為當(dāng)前國家治理中的重大問題開發(fā)出解決方案。尤其是匿名、化名處理方式，對(duì)于其隱私風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)尚在探索之中，相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)各國也尚在研究之中，在監(jiān)管等方面存在技術(shù)障礙[16]。

3啟示

城市管理大數(shù)據(jù)的應(yīng)用既需要政府部門的體制機(jī)制實(shí)現(xiàn)突破，又需要產(chǎn)業(yè)界的技術(shù)創(chuàng)新，還需要廣大市民的積極參與。三者缺一不可，應(yīng)齊頭并進(jìn)。而在此過程中，政府應(yīng)起主導(dǎo)作用。

31明確大數(shù)據(jù)應(yīng)用領(lǐng)域的時(shí)序

盡管國外在城市管理很多領(lǐng)域的大數(shù)據(jù)應(yīng)用都取得了成功，還是應(yīng)該根據(jù)我國實(shí)際情況，謹(jǐn)慎選擇近、中、遠(yuǎn)期有可能應(yīng)用大數(shù)據(jù)的領(lǐng)域。近期，在公共設(shè)施、交通領(lǐng)域，大中城市都具備應(yīng)用大數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)條件；中期，在災(zāi)害預(yù)警領(lǐng)域可以應(yīng)用大數(shù)據(jù)技術(shù)；治安管理領(lǐng)域需要使用大量的個(gè)人隱私信息，如個(gè)人基本信息、違法記錄、流動(dòng)及社交情況等，而且這些數(shù)據(jù)分散在很多部門，無論是公眾還是政府內(nèi)部都會(huì)有阻力，應(yīng)從長計(jì)議。

32采用靈活多樣的開發(fā)運(yùn)營模式

應(yīng)根據(jù)各領(lǐng)域的特點(diǎn)，確定大數(shù)據(jù)應(yīng)用適宜采用的開發(fā)運(yùn)營模式。我國的公共設(shè)施基本由國企運(yùn)營，可以采用模式Ⅳ。在研發(fā)及早期運(yùn)營階段，政府可以給予財(cái)政補(bǔ)貼，激勵(lì)其進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新，并實(shí)現(xiàn)盈利。交通管理方面，可以采用模式Ⅲ，采購企業(yè)成熟技術(shù)開發(fā)系統(tǒng)，政府進(jìn)行運(yùn)營維護(hù)。治安管理、經(jīng)濟(jì)管理方面，應(yīng)采用模式Ⅰ，因?yàn)橄嚓P(guān)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)涉及社會(huì)穩(wěn)定、隱私保護(hù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不宜讓營利性的企業(yè)介入。災(zāi)害預(yù)警方面，可以根據(jù)城市具體情況，在模式Ⅰ和Ⅲ之間進(jìn)行選擇。

33實(shí)施政府?dāng)?shù)據(jù)開放戰(zhàn)略

政府公共數(shù)據(jù)資源的開放既是民眾的訴求，也有利于促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，特別在能源、交通、醫(yī)療、農(nóng)業(yè)等傳統(tǒng)行業(yè)內(nèi)具有廣泛的應(yīng)用價(jià)值，而政府公共數(shù)據(jù)的開放程度也成為影響國家綜合競爭力的關(guān)鍵因素之一。近年來，世界各國逐漸重視公共數(shù)據(jù)的開放共享，將公共數(shù)據(jù)資源視為國家重要戰(zhàn)略資源[17]。發(fā)達(dá)國家普遍認(rèn)識(shí)到公共數(shù)據(jù)本身具有的商業(yè)價(jià)值及其對(duì)整個(gè)社會(huì)產(chǎn)生的外部效應(yīng)，以一系列政策措施推動(dòng)開放數(shù)據(jù)運(yùn)動(dòng)的開展。公共數(shù)據(jù)開放共享應(yīng)當(dāng)著眼于公眾需求，對(duì)于公眾迫切需要的、再利用值高的如交通、環(huán)境、農(nóng)業(yè)等公共數(shù)據(jù)率先開放，采取合理手段鼓勵(lì)公眾參與交流，解決條件式共享的尷尬，探索建立公共數(shù)據(jù)為民生服務(wù)的長效機(jī)制[18]。引導(dǎo)社會(huì)資本對(duì)公共數(shù)據(jù)增值開發(fā)，鼓勵(lì)公眾自由運(yùn)用和開發(fā)數(shù)據(jù)產(chǎn)品，形成大眾創(chuàng)新應(yīng)用公共數(shù)據(jù)的局面。

34支持產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展

一是開展城市管理應(yīng)用開發(fā)競賽，以此鼓勵(lì)企業(yè)及個(gè)人創(chuàng)新，開發(fā)出適合本市的應(yīng)用程序。二是支持企業(yè)研發(fā)，針對(duì)城市精細(xì)化管理大數(shù)據(jù)應(yīng)用相關(guān)項(xiàng)目，通過財(cái)政資金加大研發(fā)支持力度[19]。三是補(bǔ)貼企業(yè)運(yùn)營，對(duì)于本地化初創(chuàng)企業(yè)正在運(yùn)營的有利于城市管理的系統(tǒng)或者應(yīng)用，對(duì)其正的外部性進(jìn)行評(píng)估，給予后補(bǔ)貼，鼓勵(lì)其發(fā)展。

35鼓勵(lì)市民參與

城市管理中大數(shù)據(jù)應(yīng)用歸根結(jié)底是對(duì)市民的行為和城市運(yùn)行中的數(shù)據(jù)的收集、處理和分析，并得出可行性方案，為將城市建設(shè)得更美好做出決策[20]。市民是城市管理的參與者和利益相關(guān)者，缺少市民的參與，城市管理大數(shù)據(jù)應(yīng)用這個(gè)“巧婦”是難為無米之炊的。實(shí)際上，只有讓城市進(jìn)程更加透明化、參與度更高[21]，我們才能最終將之踐行。一方面通過各種媒體加大對(duì)城市管理相關(guān)大數(shù)據(jù)應(yīng)用的傳播[22]，使市民都有所了解。另一方面，加大對(duì)市民的培訓(xùn)，使市民都能熟練操作和應(yīng)用。

4結(jié)語

我國處于快速城市化階段，人口的快速涌入，使得城市管理復(fù)雜程度激增。大數(shù)據(jù)應(yīng)用既能提高城市治理能力，又能提高市民滿意度、政府公信力，還能帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，形成新的增長點(diǎn)。尤其是在中國人口眾多、市情復(fù)雜的城市應(yīng)用成功的解決方案，必然能向國外推廣，產(chǎn)生國際影響力。當(dāng)前，中國城市管理大數(shù)據(jù)應(yīng)用的主要障礙是體制機(jī)制，應(yīng)加強(qiáng)在數(shù)據(jù)開放、數(shù)據(jù)安全、市民參與方面的研究。

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