盧迪

【摘 要】2016年3月24日，《農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》和《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》兩份重要文件的發(fā)布，標(biāo)志著我國(guó)“兩權(quán)”抵押貸款改革試點(diǎn)工作又取得重大階段性成果。但在實(shí)際操作中，仍存在與現(xiàn)行法律政策存在沖突、價(jià)值評(píng)估體系不健全、抵押物處置變現(xiàn)難等問(wèn)題，需要在試點(diǎn)推進(jìn)過(guò)程中逐步解決完善。

【關(guān)鍵詞】“兩權(quán)”抵押貸款；問(wèn)題

“兩權(quán)”抵押貸款中的“兩權(quán)”，即指農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)，開展“兩權(quán)”抵押貸款，能有效盤活農(nóng)村資產(chǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展和農(nóng)民增收致富，也能為穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革提供寶貴的經(jīng)驗(yàn)和模式?！皟蓹?quán)”抵押貸款在具體操作過(guò)程中還面臨一定的問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一、與現(xiàn)行法律法規(guī)存在一定矛盾

農(nóng)民住房是農(nóng)民最重要的生存保障和財(cái)產(chǎn)，農(nóng)民住房依托于農(nóng)村宅基地使用權(quán)，根據(jù)我國(guó)“地隨房走”的規(guī)定，農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押包括住房所有權(quán)和宅基地使用權(quán)兩項(xiàng)“打包”抵押。根據(jù)“農(nóng)房抵押辦法”第四條第三款規(guī)定“借款人除用于抵押的農(nóng)民住房外，應(yīng)有其他長(zhǎng)期穩(wěn)定居住場(chǎng)所”，但我國(guó)《土地管理法》第六十二條第一款規(guī)定“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地”。既然規(guī)定農(nóng)民是一戶一宅，那又如何保障農(nóng)民有“其他長(zhǎng)期穩(wěn)定居住場(chǎng)所”，是否意味著農(nóng)民貸款時(shí)還需向銀行提供租房證明或在城鎮(zhèn)擁有房產(chǎn)等有其他長(zhǎng)期穩(wěn)定居所的證明材料，但實(shí)際操作中估計(jì)有貸款需求的農(nóng)民較難提供此類證明材料。

二、“兩權(quán)”價(jià)值評(píng)估體系不健全

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和地上種植物一起抵押，農(nóng)村住房財(cái)產(chǎn)權(quán)與宅基地一同抵押才能真正的體現(xiàn)“兩權(quán)”的價(jià)值，但“兩權(quán)”價(jià)值的評(píng)估在操作層面遇到較大障礙。一是土地上的種植物因時(shí)令不同、市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)、自然條件影響、地域環(huán)境優(yōu)劣等難以做到準(zhǔn)確的評(píng)估。二是農(nóng)民住房評(píng)估因?yàn)楫?dāng)?shù)厥袌?chǎng)因素使得價(jià)格相對(duì)低廉，而宅基地屬于集體所有，法律對(duì)于宅基地的抵押和買賣沒有放開，宅基地的評(píng)估也缺乏有效的指導(dǎo)。在目前的狀況下，銀行自行評(píng)估和雙方協(xié)商評(píng)估有一定的糾紛和難度，雖然“兩個(gè)辦法”中均提出可委托第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估，但第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)關(guān)于“兩權(quán)”抵押的評(píng)估機(jī)制是否合理和完整仍有待觀察。

三、抵押物處置變現(xiàn)有一定困難

抵押物能否合法順暢地處置，是保障銀行權(quán)利最終實(shí)現(xiàn)的根本問(wèn)題。但“農(nóng)房抵押辦法”第十二條規(guī)定在抵押農(nóng)房處置時(shí)，要“配合試點(diǎn)地區(qū)政府在保障農(nóng)民基本居住權(quán)的前提下”才能進(jìn)行處置，這就為實(shí)際操作帶來(lái)了困難，城鎮(zhèn)住房的強(qiáng)制執(zhí)行中長(zhǎng)期受到“唯一住房”問(wèn)題的牽絆和阻撓，現(xiàn)在農(nóng)村住房更由于“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地”的法律規(guī)定帶來(lái)更大的挑戰(zhàn)。與此同時(shí)，第十二條規(guī)定“受讓人范圍原則上應(yīng)限制在相關(guān)法律法規(guī)和國(guó)務(wù)院規(guī)定的范圍內(nèi)”，基本將受讓人限制在抵押人所在的集體經(jīng)濟(jì)組織成員（村民）范圍之內(nèi)，這樣的話，處置受讓范圍受限，變現(xiàn)效果將大打折扣。本條的“原則上”規(guī)定，亟需“例外安排”予以明確。

四、政策漏洞可能導(dǎo)致循環(huán)投機(jī)行為

根據(jù)《土地管理法》第六十二條第四款規(guī)定“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)?！?，這樣的法律規(guī)定本身沒有任何問(wèn)題，但在“農(nóng)房抵押辦法”出臺(tái)后就存在一定的法律漏洞。如果因貸款逾期金融機(jī)構(gòu)行使抵押權(quán)后，村民喪失宅基地使用權(quán)的，理論上，再次申請(qǐng)是沒有限制和禁止的，因?yàn)榈盅喝瞬]有進(jìn)行出賣和出租。從另外的角度講，部分農(nóng)民是否可以不斷申請(qǐng)新的宅基地蓋房抵押貸款，然后任由金融機(jī)構(gòu)對(duì)抵押物進(jìn)行處置，繼而循環(huán)進(jìn)行此投機(jī)行為。因此需要對(duì)相關(guān)法律條文進(jìn)行明確和完善。

五、確權(quán)登記流轉(zhuǎn)等配套措施還需完善

完善的權(quán)屬證明和有效的流轉(zhuǎn)體系是“兩權(quán)”抵押貸款有效開展的前提和基礎(chǔ)，但當(dāng)前相關(guān)工作還不夠完善。一是受地方財(cái)政經(jīng)費(fèi)不足、土地糾紛、農(nóng)民意識(shí)欠缺等因素制約，當(dāng)前“兩權(quán)”確權(quán)登記普及率不高，盡管“兩個(gè)辦法”中都要求試點(diǎn)地區(qū)政府加快確權(quán)登記頒證工作，但估計(jì)仍需一段時(shí)間才能完成。二是當(dāng)前農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)還不夠完善，缺乏承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、流轉(zhuǎn)、評(píng)估和處置的專業(yè)化服務(wù)機(jī)制，一定程度上影響了承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運(yùn)行。

六、對(duì)貸款銀行的放貸激勵(lì)仍需加強(qiáng)

作為一種新的信貸產(chǎn)品，“兩權(quán)”抵押貸款存在風(fēng)險(xiǎn)較大、盈利偏低的問(wèn)題，為提高貸款銀行的積極性，至少要從以下兩方面加強(qiáng)對(duì)貸款銀行的放貸激勵(lì)。一是抓緊設(shè)立貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金。農(nóng)村土地和住房是農(nóng)民最重要財(cái)產(chǎn)，也是其生存的最后保障。此次“兩個(gè)辦法”中均提到鼓勵(lì)試點(diǎn)地區(qū)政府設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，但從基層實(shí)踐看，風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金的資金來(lái)源、管理、運(yùn)作、支付等流程都亟待完善。二是加快設(shè)立政府性擔(dān)保公司為“兩權(quán)”貸款主體融資增信。鑒于當(dāng)前“兩權(quán)”貸款風(fēng)險(xiǎn)偏大的特點(diǎn)，此次“兩個(gè)辦法”中也均提到鼓勵(lì)試點(diǎn)地區(qū)通過(guò)政府性擔(dān)保公司為“兩權(quán)”貸款主體融資增信，但當(dāng)前我國(guó)的農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系還處于起步階段，還難以對(duì)“兩權(quán)”貸款提供有效支撐。

“兩權(quán)”抵押貸款是一項(xiàng)足以影響億萬(wàn)農(nóng)民和農(nóng)業(yè)發(fā)展模式的重大改革創(chuàng)新，特別是“兩個(gè)辦法”的出臺(tái)為試點(diǎn)地區(qū)提供了更明確的政策依據(jù)和實(shí)施準(zhǔn)則。雖然當(dāng)前在具體操作過(guò)程中還存在一定問(wèn)題，但相信只要相關(guān)部門和貸款參與各方堅(jiān)持“問(wèn)題導(dǎo)向”，在法律政策、配套措施、金融創(chuàng)新等多方面予以不斷完善，通過(guò)基層實(shí)踐和頂層設(shè)計(jì)的共同努力，必將能夠?yàn)椤皟蓹?quán)”抵押貸款的全面開展提供可復(fù)制的模式指導(dǎo)。從而有效盤活農(nóng)村土地和房屋資產(chǎn)，提高農(nóng)民貸款的可獲得性和便利性，為農(nóng)村金融和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展注入新的活力。

參考文獻(xiàn)：

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