姜鑫　馬海群

〔摘要〕本文以全球首個全面系統(tǒng)地評估開放政府?dāng)?shù)據(jù)項目——“開放數(shù)據(jù)晴雨表”作為實例，從評估框架、評估對象、評估方法與指標體系等方面，對國際組織的開放政府?dāng)?shù)據(jù)評估項目進行了比較分析。結(jié)合國際組織開展的針對開放政府?dāng)?shù)據(jù)的政策評估實踐活動，從政策制定、執(zhí)行、評估和反饋的政策過程視角針對我國開放政府?dāng)?shù)據(jù)提出了政策建議。

〔關(guān)鍵詞〕開放數(shù)據(jù)；開放政府?dāng)?shù)據(jù)；評估方法；評估指標；開放數(shù)據(jù)晴雨表

DOI：10.3969/j.issn.1008-0821.2016.09.004

〔中圖分類號〕G203；D63-39〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1008-0821（2016）09-0022-05

〔Abstract〕This paper studied“Open Data Barometer”，which was the worlds first comprehensive and systematic evaluation project of open government data，so as to compare and analyze the OGD evaluation projects of international organizations from the perspective of evaluation frameworks，evaluation objects，evaluation methods and indicator systems.Combined with the policy evaluation practice of international organization，this paper also put forward policy suggestions to open government data in China from a policy process perspective of policy formulation，implementation，evaluation and feedback.

〔Key words〕open data；open government data；evaluation methods；evaluation indicators；open data barometer

開放政府?dāng)?shù)據(jù)（Open Government Data，OGD）在國家經(jīng)濟社會發(fā)展以及創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略中的重要地位日益凸顯[1]，已成為提升政府透明度、增強國家創(chuàng)新競爭力、提升社會民主程度的重要舉措，在世界各國受到了與日俱增的關(guān)注與重視[2]。2013年，八國集團（G8）簽署了《開放數(shù)據(jù)憲章》（Open Data Chapter），此舉成為了開放政府?dāng)?shù)據(jù)的標志性事件，并已成為世界各國推動開放政府?dāng)?shù)據(jù)的基本依據(jù)[3]。隨著各國推進開放政府?dāng)?shù)據(jù)運動的實踐發(fā)展，對開放政府?dāng)?shù)據(jù)進行科學(xué)合理地評估已成為必要。目前，國外具有代表性的開放政府?dāng)?shù)據(jù)評估項目包括世界銀行的“開放數(shù)據(jù)準備度”（Open Data Readiness Assessment）、萬維網(wǎng)基金會的“開放數(shù)據(jù)晴雨表”（Open Data Barometer）、開放知識基金會的“全球開放數(shù)據(jù)指數(shù)”（Global Open Data Index）、經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）的“開放政府?dāng)?shù)據(jù)指數(shù)”以及聯(lián)合國的“開放政府?dāng)?shù)據(jù)調(diào)查”[4]，這些評估報告都可以理解為政策評估文本，體現(xiàn)政策評估實踐。本文主要以萬維網(wǎng)基金會的“開放數(shù)據(jù)晴雨表”作為實例，從評估框架、評估對象、指標體系和評估方法等方面，系統(tǒng)分析了國際組織的開放政府?dāng)?shù)據(jù)評估項目。開放政府?dāng)?shù)據(jù)的政策過程包括議程設(shè)置、政策制定、政策執(zhí)行、政策評估和政策終結(jié)五個環(huán)節(jié)，國際組織的開放政府?dāng)?shù)據(jù)評估項目也可納入政策評估實踐活動。結(jié)合國際組織開展的針對開放政府?dāng)?shù)據(jù)的政策評估實踐活動，本文試圖從政策制定、執(zhí)行、評估和反饋的政策過程視角，針對我國開放政府?dāng)?shù)據(jù)提出政策建議。

1評估方法與指標

11評估方法及框架

互聯(lián)網(wǎng)基金會（World Wide Web Foundation）分別于2013年、2015年和2016年發(fā)布了3版《全球開放數(shù)據(jù)晴雨表報告》（Open Data Barometer Global Report），本文主要分析和解讀2016年4月21日最新發(fā)布的涉及92個國家的第3版，其重要目標之一是切實推進聯(lián)合國2015年發(fā)布的“可持續(xù)發(fā)展目標”（Sustainable Development Goals，SDGs）?！伴_放數(shù)據(jù)晴雨表”是一項第三方獨立評估項目[5]，旨在揭示世界各國的開放數(shù)據(jù)計劃的普及性和影響力，分析全球開放數(shù)據(jù)發(fā)展趨勢并對多個國家和地區(qū)進行排名，主要從準備度（Readiness）、執(zhí)行力（Implementation）和影響力（Impact）3個維度對多個國家開放政府?dāng)?shù)據(jù)的所處階段及其產(chǎn)生的經(jīng)濟、政治和社會影響進行了系統(tǒng)評估。準備度維度主要考察政府為開放數(shù)據(jù)所采取的舉措與付諸實施的政策；執(zhí)行力維度主要考察政府是否將其承諾付諸實施；影響力維度主要考察以多種方式利用開放政府?dāng)?shù)據(jù)能否帶來現(xiàn)實利益。“開放數(shù)據(jù)晴雨表”采用由3個維度構(gòu)成的3分結(jié)構(gòu)，每個維度下都包括若干二級指標（見表1）。

12評估指標及描述

“開放數(shù)據(jù)晴雨表”的具體評估過程包括：（1）專家問卷調(diào)查。由受過培訓(xùn)的各國專家回答某一特定國家有關(guān)開放數(shù)據(jù)狀況的若干具體問題，每個問題的回答采用1～10量表分并提供具體的評分標準及閾值。對各國專家的回答進行同行評議，并在必要時由研究團隊再次評分，再由質(zhì)量保證團隊反復(fù)核對。對于所有的一級指標及二級指標的分值均采用z-分數(shù)進行標準化，從而將0～10的分值轉(zhuǎn)換為以標準差計算的與平均值之間的偏離程度，這一標準化過程使得不同國家之間可以進行相互比較。（2）數(shù)據(jù)集評估。由研究團隊調(diào)查每個國家15種類型的數(shù)據(jù)集的可獲得性，再根據(jù)所取得的數(shù)據(jù)質(zhì)量填寫0～10分的檢查表（Checklist）。數(shù)據(jù)集可獲得性的綜合指標（執(zhí)行力維度的二級指標）采用z-分數(shù)進行標準化。（3）獲取二手數(shù)據(jù)。從世界經(jīng)濟論壇、自由之家和聯(lián)合國經(jīng)濟與社會事務(wù)部獨立進行的專家調(diào)查報告（如《聯(lián)合國電子政務(wù)調(diào)查報告》）以及世界銀行網(wǎng)站搜集數(shù)據(jù)用于“開放數(shù)據(jù)晴雨表”的時效性部分。表3～5是3個維度的具體評估指標及其描述[7]。

表4是由研究團隊完成的針對15個類型的數(shù)據(jù)集的調(diào)查表中的全部10個問題，指標權(quán)重側(cè)重于從開放數(shù)據(jù)定義（即開放數(shù)據(jù)和內(nèi)容可由任何人出于任何目標免費使用、修改和共享）中抽取的4個問題c、d、e和f。“開放數(shù)據(jù)晴雨表”還將15個類型的數(shù)據(jù)集分成3類：（1）“創(chuàng)新”數(shù)據(jù)集簇。包括地圖數(shù)據(jù)、公共交通時刻表數(shù)據(jù)、犯罪統(tǒng)計數(shù)據(jù)、國際貿(mào)易數(shù)據(jù)和公共合同數(shù)據(jù)。（2）“社會政策”數(shù)據(jù)集簇。包括衛(wèi)生部門績效數(shù)據(jù)、初等/中等教育績效數(shù)據(jù)、自然環(huán)境統(tǒng)計數(shù)據(jù)和詳細的普查數(shù)據(jù)。（3）“問責(zé)”數(shù)據(jù)集簇。包括土地所有權(quán)數(shù)據(jù)、立法數(shù)據(jù)、全國選舉結(jié)果數(shù)據(jù)、詳細的政府預(yù)算數(shù)據(jù)、詳細的政府支出數(shù)據(jù)和公司注冊數(shù)據(jù)。

3啟示與建議

開放政府?dāng)?shù)據(jù)評估目前正處于起步發(fā)展階段，同時也是開放政府?dāng)?shù)據(jù)的重要組成部分，需要逐步形成一套科學(xué)適用的評估體系。如何構(gòu)建全面客觀的評估框架與指標體系，例如：數(shù)據(jù)質(zhì)量評價模型選擇、數(shù)據(jù)特征及其計量定義、數(shù)據(jù)質(zhì)量指標選取等[8]，并采取科學(xué)合理的評估方法來獲取和分析數(shù)據(jù)，從而對開放數(shù)據(jù)的發(fā)展現(xiàn)狀進行準確評估，目前已成為開放數(shù)據(jù)發(fā)展面臨的一個難題。本文以全球首個全面系統(tǒng)地評估開放政府?dāng)?shù)據(jù)項目——“開放數(shù)據(jù)晴雨表”為例分析全球開放政府?dāng)?shù)據(jù)的評估方法與政策評估實踐活動。結(jié)合“開放數(shù)據(jù)晴雨表”的評估結(jié)果來看，我國開放政府?dāng)?shù)據(jù)的準備度遠好于執(zhí)行力與影響力，為此從政策過程視角對我國開放政府?dāng)?shù)據(jù)提出如下政策建議：（1）在政策制定方面，我國已制定了涉及到開放政府?dāng)?shù)據(jù)的國家層面的政策，如國務(wù)院于2015年印發(fā)了《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》，確定了建成國家政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)一開放平臺的時間表，以及20個民生保障服務(wù)相關(guān)領(lǐng)域的政府?dāng)?shù)據(jù)集向社會開放的時間表[9]；部分地方政府也制定了涉及到開放政府?dāng)?shù)據(jù)的地方層面的開放數(shù)據(jù)政策，如貴州省政府印發(fā)了《關(guān)于加快大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展應(yīng)用若干政策的意見》和《貴州省大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展應(yīng)用規(guī)劃綱要（2014-2020年）》，確定了通過制定政府?dāng)?shù)據(jù)資源利用管理辦法來推動政府?dāng)?shù)據(jù)資源的開放、開發(fā)[10]，我國各級地方政府均應(yīng)結(jié)合本地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r，盡快制定地方層面的開放政府?dāng)?shù)據(jù)計劃及相關(guān)政策法規(guī)。（2）在政策執(zhí)行方面，建立開放政府?dāng)?shù)據(jù)質(zhì)量標準及保障體系，從格式、許可、免費獲取、批量下載等方面確保數(shù)據(jù)集質(zhì)量，有效的質(zhì)量控制可以促進數(shù)據(jù)集的再利用以及對公民參與產(chǎn)生正向影響[8]。（3）在政策評估方面，借鑒國際組織開放政府?dāng)?shù)據(jù)評估方法與實踐活動，針對我國開放政府?dāng)?shù)據(jù)政策法規(guī)展開評估實踐活動，制定出定性與定量相結(jié)合的開放政府?dāng)?shù)據(jù)評估體系。（4）在政策反饋方面，定期進行公民數(shù)據(jù)需求及公民參與意識的問卷調(diào)查，對現(xiàn)行的開放政府?dāng)?shù)據(jù)政策法規(guī)進行適時調(diào)整，提升我國開放數(shù)據(jù)政策的政治、經(jīng)濟及社會影響力。

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（本文責(zé)任編輯：孫國雷）