萬高隆

摘 要：提高黨員干部法治思維和依法辦事能力，是黨的十八屆三中、四中、五中全會的重要精神。當(dāng)前，中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成，而培養(yǎng)黨員干部法治思維將成為全面推進依法治國基本方略最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，這既是由黨員干部的引領(lǐng)和示范作用決定的，也是實現(xiàn)法治常態(tài)化的內(nèi)在要求。開展法制教育、推廣法治典型、營造法治環(huán)境，是推動、激勵、促進黨員干部養(yǎng)成法治思維的未來路徑。

關(guān)鍵詞：基層黨員干部；法治思維能力；培養(yǎng)

中圖分類號：D920.4 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2016）09-0128-02

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中指出：“推進基層治理法治化”[1]30。十八屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》指出：“運用法治思維和法治方式推動發(fā)展”[2]36。全面依法治國的基礎(chǔ)在基層，工作重點和重心也在基層。增強基層黨員干部法治思維和依法辦事能力是法治中國建設(shè)中的重大課題，也是執(zhí)政為民的重要體現(xiàn)?，F(xiàn)實中，如何培養(yǎng)基層黨員干部法治思維能力不是一蹴而就的事情，而是一項系統(tǒng)工程，必將成為我國全面推進依法治國進程中的重大任務(wù)。

一、法治思維與依法辦事能力的內(nèi)在邏輯

古希臘時期哲學(xué)家柏拉圖在探討人性惡及權(quán)力本質(zhì)之后，由極力推崇哲學(xué)王的賢人之治轉(zhuǎn)而追求一種次優(yōu)但有效的法律之治，“這種處于第二位的統(tǒng)治才是最公正的和最需要的”[3]151。亞里士多德也特別主張“法治應(yīng)當(dāng)優(yōu)于一人之治”[4]63。從現(xiàn)代意義上說，資產(chǎn)階級啟蒙思想家的法治理論和歐美資產(chǎn)階級革命的成功實踐，進一步表明“法治是政治文明發(fā)展到一定歷史階段的標(biāo)志，凝結(jié)著人類智慧，為各國人民所向往和追求?！盵5]36當(dāng)下現(xiàn)實的中國，全面推進依法治國，必須緊緊抓住黨員干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”，而基層黨員干部的法治思維能力又是其中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

（一）法治思維的內(nèi)在要求

法治思維是指黨員干部運用法律的邏輯與方法（包括法治精神、法律原則和法律規(guī)范等），思考、分析并判斷經(jīng)濟社會發(fā)展中各類問題的思維過程，即合法性思考。具體包含三個層次的思維過程：一是對社會現(xiàn)實中的人、事、物的分類，依據(jù)法律的分類標(biāo)準(zhǔn)對人、事、物進行定性。二是對人、事、物類型的權(quán)衡，依據(jù)法律的裁量標(biāo)準(zhǔn)對不同類型進行定量，通過不同思維方式的權(quán)衡，找出利與弊，即用政治思維權(quán)衡政治上的利弊，用經(jīng)濟思維權(quán)衡成本與收益，用道德思維權(quán)衡善與惡。三是通過“分類”與“權(quán)衡”的思維，最后從合法性的角度提出解決問題的最佳方案。這個依照法律標(biāo)準(zhǔn)進行分類、權(quán)衡與判斷的過程就是法治思維。基層黨員干部每天都要面臨大量社會經(jīng)濟發(fā)展中遇到的問題，需要及時、準(zhǔn)確地做出判斷，找到解決問題的方式方法，最大限度減少決策失誤。確認其運用的方式、采取的措施是否符合法律、法規(guī)的具體規(guī)范以及法律的原則和精神。

（二）依法辦事能力的外在表現(xiàn)

依法辦事能力就是指黨員干部按照法定的依據(jù)、權(quán)限、程序處理社會經(jīng)濟生活中各類問題的能力。一是堅持規(guī)則優(yōu)先，守住法律底線。存在法律或非法律等多種手段選擇時，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用法律手段。二是做到權(quán)力法定，充分考慮行為是否符合法定的權(quán)限，即“法無授權(quán)不得為”“法有授權(quán)必須為”。三是重視正當(dāng)程序，發(fā)揮法律的規(guī)范功能。充分考慮行為是否符合正當(dāng)程序要求。四是保障公民權(quán)利，劃清權(quán)力行使的邊界。在對公民、法人或其他組織做出不利的處理決定時，應(yīng)充分說明理由、聽取陳述申辯。

（三）法治思維與依法辦事能力的相互關(guān)聯(lián)性

法治思維和依法辦事能力是緊密結(jié)合在一起的，法治思維是基礎(chǔ)，依法辦事能力是外在表現(xiàn)。一個不具備法治思維的黨員干部在解決問題時不可能自覺形成依法辦事的習(xí)慣。黨員干部只有將法律作為分析和解決問題的依據(jù)（包括法律規(guī)范、原則、精神），運用法治思維進行判斷、推理，形成解決相應(yīng)問題的結(jié)論和方案，才能具有較好的依法辦事能力。法治思維只是一種思維活動和過程，它需要通過法治方式表現(xiàn)出來，即具體通過依法辦事方式進行社會管理、處理事務(wù)。如果一個黨員干部只會用法律規(guī)范、原則、精神分析和思考問題，而不會運用法治方式解決實際問題，也不能認為其真正具備運用法治思維和依法辦事的能力。

二、培養(yǎng)基層黨員干部法治思維能力是全面推進依法治國的客觀需要

毛澤東曾經(jīng)說過：“政治路線確定之后，干部就是決定的因素”[6]526基層黨員干部直接接觸老百姓，其一舉一動代表著黨和政府的形象。因此，培養(yǎng)基層黨員干部法治思維能力便成為法治中國建設(shè)中一項極其重要的工作。

（一）培養(yǎng)基層黨員干部法治思維能力是由其引領(lǐng)和示范作用決定的

我國是一個缺乏民主法治傳統(tǒng)的國家，自古以來，推進工作依靠行政命令為主導(dǎo)的思維方式，需要自上而下轟轟烈烈地推動?；鶎狱h員干部直接接觸廣大群眾，一言一行代表著政府形象。基層黨員干部既是決策者又是執(zhí)行者，在推進依法治國的過程中起著舉足輕重的作用?！肮噬现茫癖厣跹?。”（管子·法學(xué)）提高黨員干部法治思維和依法辦事能力，一方面促使依法決策，帶領(lǐng)本地區(qū)、本單位、本部門的工作人員依法履行職責(zé)；另一方面給整個社會起著良好的示范作用，“政者，正也。子率以正，孰敢不正。”（論語·顏淵）基層黨員干部依法辦事能力強，老百姓對法律就會產(chǎn)生合理預(yù)期，才會相信法律，從而引領(lǐng)社會形成辦事依法、遇事找法、化解矛盾靠法、解決問題用法的良好環(huán)境。

（二）培養(yǎng)基層黨員干部法治思維能力是實現(xiàn)法治常態(tài)化的內(nèi)在要求

依法治國的核心在于執(zhí)政黨能夠依法執(zhí)政，關(guān)鍵在于政府能夠依法行政。只有當(dāng)黨員干部養(yǎng)成了法治思維，才會形成一種依法執(zhí)政和依法行政的行為方式。法治思維尚未成為多數(shù)黨員干部常態(tài)的思維方式?，F(xiàn)實中，存在兩套規(guī)則體系，一是憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章等法治思維為主導(dǎo)的規(guī)則體系；一是領(lǐng)導(dǎo)講話、紅頭文件、會議紀(jì)要、批示指示等行政思維為主導(dǎo)的規(guī)則體系，通常后者的現(xiàn)實效力高于前者。傳統(tǒng)中國社會習(xí)慣于以行政命令為主導(dǎo)推進工作，當(dāng)前許多地方政府在處理糾紛過程中，陷入一種“矛盾越化解越多”的困境，根源在于思維方式，有的甚至推崇“擺平就是水平，搞定就是穩(wěn)定”的人治管理模式。解決矛盾糾紛不能守住法律底線，要么強力維穩(wěn)，要么“花錢買平安”，部分群眾存在“信訪不信法”“信上不信下”“信鬧不信勸”的心理，其實質(zhì)則是在人治思維影響下只相信領(lǐng)導(dǎo)人的力量而不相信法律。只追究眼前效應(yīng)，采用權(quán)宜之計，不以統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和正當(dāng)程序來處理糾紛，只注重個案解決，忽視普遍的公平正義，最終產(chǎn)生“破窗效應(yīng)”，甚至顛覆公眾的是非觀和價值觀。法治思維和法治方式化解矛盾糾紛只有一個標(biāo)準(zhǔn)——“法”，只有規(guī)則統(tǒng)一，社會秩序才會統(tǒng)一，只有規(guī)則穩(wěn)定，社會秩序才會穩(wěn)定，法律確保在同一個尺度和規(guī)范的程序來解決問題，相同情況相同處理，不同情況不同對待。只有當(dāng)法治思維成為黨員干部常態(tài)的思維方式，整個社會才會相信法治，全民才會守法，法治國家、法治政府和法治社會的目標(biāo)才能真正實現(xiàn)。

三、培養(yǎng)基層黨員干部法治思維能力的有效路徑

（一）加強法制教育，促進基層黨員干部養(yǎng)成法治思維能力

要培養(yǎng)黨員干部的法治思維，首先要開展法制宣傳教育，加強各級黨員干部的法律知識學(xué)習(xí)，黨委中心組學(xué)習(xí)法律常態(tài)化，以此促進黨員干部形成法治理念。同時，黨員干部熟悉法律規(guī)范，把握法律原則和精神，有助于養(yǎng)成法治理念，進而運用法治思維和法治方式推進工作。開展法制宣傳教育，要防止“走過場”，疲于應(yīng)付。通過實踐中鮮活的案例從正面學(xué)習(xí)經(jīng)驗，從反面吸取教訓(xùn)，不斷觸動基層黨員干部的靈魂。通過宣傳教育，增強基層干部的法治理念。同時，要強化學(xué)習(xí)效果的運用，需要不斷規(guī)范黨員干部法律知識考試的內(nèi)容、方式及結(jié)果的運用，確保黨員干部法治理念、法治思維能夠真正內(nèi)化于心、外踐于行。

（二）推廣法治典型，激勵黨員干部養(yǎng)成法治思維能力

當(dāng)前，培養(yǎng)黨員干部法治思維至關(guān)重要又任重道遠。為此，必須注重樹立典型，推廣其典型事件，激勵典型人物，從而在全社會產(chǎn)生正面的示范效應(yīng)。堅決防止“劣幣驅(qū)逐良幣”的現(xiàn)象，對那些以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法的黨員干部，要嚴(yán)格依法追究責(zé)任?！皩μ貦?quán)思想嚴(yán)重、法治觀念淡薄的干部要批評教育，不改正的要調(diào)離領(lǐng)導(dǎo)崗位”[1]30。只有這樣，才能真正有效引導(dǎo)黨員干部自覺養(yǎng)成運用法治思維和法治方式推進工作的習(xí)慣，使法治思維深入基層黨員干部的內(nèi)心，最終外化成一種行為——法治方式。在決策和執(zhí)行中，必須做到“在合法性允許的范圍內(nèi)盡可能地實現(xiàn)政治效益、經(jīng)濟效益和道德效益的最大化”[7]35。

（三）營造法治環(huán)境，推動黨員干部養(yǎng)成法治思維能力

實踐證明，僅靠基層黨員干部的自身努力來養(yǎng)成法治思維是遠遠不夠的，必須要營造一個有利于基層黨員干部提升法治思維能力的外部環(huán)境，促進和保障黨員干部運用法治思維。健全權(quán)力監(jiān)督制約機制是依法行使公權(quán)力的前提條件，也是黨員干部運用法治思維和法治方式的重要保障。為此，一是要健全組織法制，厘清公權(quán)力的邊界，確保黨員干部依照法定權(quán)限履行職責(zé)；二是要完善相關(guān)制度，健全程序規(guī)則，特別是規(guī)范黨員干部決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)方面的法律程序（如行政程序法等），保證基層黨員干部按照法定程序推進工作；三是建立科學(xué)的干部政績考核和選拔任用機制。充分發(fā)揮考核任用這個最管用、最根本的指揮棒，探尋推進黨員干部法治思維的動力機制。黨的十八屆四中全會明確指出：“把法治建設(shè)成效作為衡量各級領(lǐng)導(dǎo)班子和黨員干部工作實績重要內(nèi)容，納入政績考核指標(biāo)體系”[1]30，將“法治狀況”納入黨員干部績效考核和選拔任用標(biāo)準(zhǔn)之列，用一些可量化、可操作、可測量的指標(biāo)來評價和考核黨員干部的“法治狀況”；四是完善問責(zé)制度。注重問責(zé)主體、問責(zé)對象、問責(zé)程序等方面的制度完善，促使基層黨員干部改變非法治的思維定式和行為模式，逐步養(yǎng)成法治思維的習(xí)慣。

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