摘要：食品安全是關(guān)系國計(jì)民生、人民健康和社會(huì)公信力的大事，但近年來，食品安全問題不僅沒有得到有效遏制，還有不斷擴(kuò)大化的趨勢。文章運(yùn)用社會(huì)學(xué)結(jié)構(gòu)化理論來分析食品安全政策失效的原因，并對(duì)現(xiàn)行的決策邏輯進(jìn)行解構(gòu)，進(jìn)而提出合作式?jīng)Q策的框架。

關(guān)鍵詞：食品安全；政策失效；決策邏輯；合作式?jīng)Q策模式

食品安全事關(guān)廣大人民群眾的生命健康與財(cái)產(chǎn)安全，也關(guān)涉政府執(zhí)政的合法性和公信力。然而，自2003年以來，我國食品安全事故進(jìn)入高發(fā)期，劣質(zhì)奶粉、染色饅頭、瘦肉精、蘇丹紅鴨蛋和地溝油等問題食品，嚴(yán)重?fù)p害了消費(fèi)者的身體健康，擾亂了市場秩序，也影響到社會(huì)的和諧穩(wěn)定與良性發(fā)展。據(jù)中國社會(huì)科學(xué)院和清華大學(xué)的多次調(diào)查結(jié)果顯示，食品安全問題已經(jīng)超過交通安全、藥品安全和治安安全，成為最受國人關(guān)注的民生問題。鑒于此，如何健全和完善中國食品安全的決策和執(zhí)行機(jī)制，提高食品監(jiān)管水平，確保食品安全，已經(jīng)成為理論研究和社會(huì)治理的重大議題。

一、 問題的提出：政策失效及其反思

在食品安全事件發(fā)生的初期，其尚未成為政策問題，而是公共安全問題，通常由作為食品衛(wèi)生執(zhí)法主體的衛(wèi)生部來全權(quán)處理。但隨著食品安全問題多發(fā)頻發(fā)，危害性不斷擴(kuò)大，社會(huì)各界和普通民眾的食品安全意識(shí)開始覺醒，對(duì)食品安全加強(qiáng)監(jiān)管的呼聲也越來越高，逐漸引起了政府的重視。2003年國家食品藥品監(jiān)督管理局的成立，標(biāo)志了食品安全正式作為政策問題進(jìn)入高層決策者的視野，2008年《中華人民共和國食品安全法（草案）》的頒布使我國食品安全管理邁上了一個(gè)新臺(tái)階，同時(shí)，大部制改革背景下食品監(jiān)管部門的整合、重組和職能調(diào)整，食品安全標(biāo)準(zhǔn)、食品藥品衛(wèi)生許可制度和國家基本藥物制度等相關(guān)規(guī)則的修訂也使食品安全監(jiān)管體系更趨完善。然而，三鹿奶粉、地溝油和砒霜果汁飲品等重大食品安全事件的相繼爆發(fā)，嚴(yán)重削弱了人們對(duì)現(xiàn)行食品安全政策的信心，同時(shí)也引起了學(xué)者們的積極反思。

當(dāng)前，我國食品安全監(jiān)管采取的是“以分段監(jiān)管為主，以品種監(jiān)管為輔”的政策，這種監(jiān)管體制與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代和改革開放初期有著非常大的區(qū)別。食品安全分段監(jiān)管體制是由2004年頒發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全工作的決定》所確立的，所謂“分段監(jiān)管”就是每個(gè)食品安全環(huán)節(jié)各由一個(gè)職能部門來全權(quán)負(fù)責(zé)，農(nóng)業(yè)部分、質(zhì)檢部分、工商部分、衛(wèi)生部分和食品藥品監(jiān)管部門分別擔(dān)負(fù)從農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、流通和消費(fèi)等環(huán)節(jié)的安全監(jiān)管工作。誠然，“以分段監(jiān)管為主，以品種監(jiān)管為輔”的食品安全政策，能使從“田間到餐桌”的整個(gè)食品安全鏈條都處于政府機(jī)構(gòu)的監(jiān)管之下，看似提高了監(jiān)管的精細(xì)化程度，但是，在實(shí)際運(yùn)行中這種政策卻暴露出很大的問題。因?yàn)椋称钒踩O(jiān)管橫跨整個(gè)食品鏈條，其中各個(gè)環(huán)節(jié)并不是截然分明，而是相互套嵌的，然而，分段監(jiān)管政策卻人為地把食品鏈條界分為相互獨(dú)立的幾個(gè)部分，并指定不同的職能部門來分而治之。分段監(jiān)管政策容易導(dǎo)致政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的權(quán)力交叉和職能重疊，從而造成“多頭混亂”和“權(quán)威的碎片化”，最終導(dǎo)致政策失效。

關(guān)于分段監(jiān)管政策失效的反思主要體現(xiàn)為兩種取向：一種觀點(diǎn)認(rèn)為，政策失效的原因在于條塊分割的監(jiān)管模式所導(dǎo)致的權(quán)責(zé)不清和協(xié)調(diào)不力，其對(duì)策是食品安全監(jiān)管權(quán)力集中化；另一種觀點(diǎn)指出，是以政府為單一行動(dòng)主體的監(jiān)管體制導(dǎo)致了政策失效，其思路是在食品安全治理中 引入公民參與。無疑，與專注于政府組織內(nèi)部的結(jié)構(gòu)重組和職能調(diào)整相比，公民參與認(rèn)識(shí)到了政府能力的有限性，有利于調(diào)動(dòng)社會(huì)力量來共同治理食品安全問題。但是，當(dāng)前政府組織的封閉性特征和根深蒂固的官本位思想，極大地限制公民參與功能的發(fā)揮，甚至有時(shí)候使其淪為修飾傳統(tǒng)監(jiān)管體制的裝點(diǎn)。可以說，無論是食品安全監(jiān)管權(quán)力集中化，還是食品安全管理中的公民參與，都沒有從根本上改變部分化和分割式的監(jiān)管體制，從而抑制政策失效。一言以蔽之，理論界關(guān)于食品安全政策的反思，都是以現(xiàn)行監(jiān)管體制作為靶地，充其量是一種“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的慣性思維和修修補(bǔ)補(bǔ)。我們認(rèn)為，如果不對(duì)政策是如何產(chǎn)生的問題加以思考，解構(gòu)和梳理現(xiàn)行政策的決策邏輯，就不可能找到政策失效的根源。

二、 現(xiàn)行食品安全政策解構(gòu)：行動(dòng)與制度

馬奇認(rèn)為決策行動(dòng)基于兩種邏輯：一種是結(jié)果邏輯，即決策行動(dòng)產(chǎn)生于結(jié)果最大化的期望和偏好；另一種是適當(dāng)性邏輯，這種邏輯假設(shè)決策行動(dòng)服從于使決策情境與規(guī)則、身份相符合。結(jié)果邏輯的決策實(shí)質(zhì)上是一種理性決策模型，在這種工具理性的推理中，決策行動(dòng)充當(dāng)了實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段和工具。而適當(dāng)性邏輯則強(qiáng)調(diào)制度和規(guī)則對(duì)決策行動(dòng)的規(guī)范作用，決策行動(dòng)的目標(biāo)不在于滿足行動(dòng)者的偏好和期望，而是通過使情境和身份相符合來獲取合法性。從表面上看，我國食品安全政策的制定依憑的是規(guī)則遵循的邏輯，但詳加分析，我們能梳理出其理性決策的脈絡(luò)。

1. 食品安全決策的結(jié)果邏輯。迄今為止，我國食品安全政策的制定基本都是在政府組織內(nèi)由數(shù)量有限的政府官員和政策專家進(jìn)行具體操作的，所選擇的政策方案也不外于是政府組織的結(jié)構(gòu)重組和職能調(diào)整，實(shí)質(zhì)上，就是圍繞“分工和協(xié)調(diào)”把食品安全監(jiān)管加以組織的問題。因此，可以判定，我國食品安全政策的制定更多地屬于單一行動(dòng)者的理性決策模式，同時(shí)也是一種組織決策，遵循著工具理性的結(jié)果邏輯。作為組織決策，現(xiàn)行的食品安全政策隱含著以下預(yù)設(shè)：決策對(duì)象和政策問題是明確的；政府、企業(yè)和消費(fèi)者的偏好是一致的，政府內(nèi)部各職能部門的偏好也是一致的；政策的備選方案是有限；政府官員和政策專家有足夠的理性和能力對(duì)各個(gè)備選方案的預(yù)期結(jié)果進(jìn)行評(píng)估，并選擇中最佳方案。然而，這種看似理性的決策方式在實(shí)踐中卻凸顯出其非理性的一面，以這種方式制定的政策從來沒有有效地遏制食品安全問題的擴(kuò)大，反而使政策本身陷入了混雜。這些現(xiàn)象與食品安全決策所持的假設(shè)和邏輯有關(guān)。其實(shí)，我國食品安全問題的決策情境具有復(fù)雜性、模糊性和不確定性。首先，政策問題是模糊的，食品安全是一個(gè)涉及到生產(chǎn)、加工、流通和消費(fèi)等多個(gè)環(huán)節(jié)的鏈條，每一個(gè)環(huán)節(jié)又包括很多細(xì)節(jié)，因此，食品安全并不是一個(gè)獨(dú)立的問題，而是一個(gè)問題集；其次，行動(dòng)者的偏好也是模糊的。盡管政府是作為單一行動(dòng)者來進(jìn)行決策，但是上下級(jí)之間和同級(jí)不同部門之間的偏好并不是一致性的，甚至是相互沖突的。中央政府的目標(biāo)是解決食品安全問題，但這一目標(biāo)落實(shí)到地方政府就會(huì)發(fā)生偏離或者替代，因?yàn)榈胤秸賳T更關(guān)心經(jīng)濟(jì)增長和個(gè)人政績，而不是食品安全問題，以至于在發(fā)生食品安全問題時(shí)地方政府總是采取虛報(bào)或瞞報(bào)的做法。最后，政府的理性能力是有限的，由于受認(rèn)知能力和注意力的限制，政府官員不可能對(duì)食品鏈條上的每一個(gè)環(huán)節(jié)和每一個(gè)細(xì)節(jié)都盡數(shù)分辨，也不可能對(duì)政府部門內(nèi)部差異化的偏好做完全一致性的處理。因此，在這種模糊性、復(fù)雜性的決策情境下，食品安全決策更多地呈現(xiàn)為“組織的松散耦合”或者是“有組織的無序”，那么，以單一行動(dòng)者的理性決策邏輯來解決食品安全的問題注定不會(huì)收到理想的效果。

2. 食品安全決策的適當(dāng)性邏輯。適當(dāng)性邏輯假設(shè)決策行為是由規(guī)則來驅(qū)動(dòng)的，也就是說行動(dòng)者根據(jù)其所屬崗位的責(zé)任和義務(wù)來選擇與特定決策情境相匹配的行為，行為是否適當(dāng)不是根據(jù)預(yù)期的結(jié)果性來判斷，而是由相關(guān)制度來決定。制度的主要功能就在于以規(guī)則來約束人的行為，消解個(gè)人行為的自發(fā)性和隨意性，使多元行動(dòng)者的行為保持一致。我國食品安全政策是在“特定的約束條件下采取最佳行動(dòng)的問題”，誰來做出選擇、選擇什么、怎么來做出選擇等決策程度都被相關(guān)的制度所限制。因此，可以說，公共決策是制度結(jié)構(gòu)安排的結(jié)果，而不是行動(dòng)者進(jìn)行理性選擇的產(chǎn)物。迄今為止，我國的食品安全政策幾乎都是在政府組織內(nèi)做出的，科層制的政府結(jié)構(gòu)及其相關(guān)制度是決策的前提，同時(shí)決策的結(jié)果又呈現(xiàn)為一系列的制度和規(guī)范性條例。當(dāng)前的政府管理體制為食品安全的政策制定提供了基本架構(gòu)，它不僅厘定了決策的主體，還限定了可供選擇的備選方案的范圍，以及做出選擇的方式和規(guī)則。首先，政府是食品安全決策的單一行動(dòng)主體。但是，并不是所有的政府部門都有機(jī)會(huì)進(jìn)入決策，具體的政策事項(xiàng)和決策權(quán)力配置由相關(guān)制度來規(guī)范，正是等級(jí)制的權(quán)力結(jié)構(gòu)設(shè)定了不同層級(jí)和不同政府部門的責(zé)任和義務(wù)。另外，在單一行動(dòng)者決策模式下，企業(yè)、社會(huì)組織和消費(fèi)者幾乎沒有參與食品安全決策的機(jī)會(huì)；其次，在現(xiàn)有的政府體制下，可供選擇的政策方案是極其有限的，也只能在政府組織結(jié)構(gòu)及其功能上做文章，要么是為了擴(kuò)大職能部門的監(jiān)管范圍而使權(quán)力分散化，要么是為了整合分散的職能而使權(quán)力集中化，陷入監(jiān)管權(quán)力分散與集中的困境當(dāng)中；最后，在現(xiàn)行體制下，決策方式和決策規(guī)則也是由制度來決定，誠然，食品安全政策的制定也會(huì)征求各方面的意見，但最終決定權(quán)是在高層行政官員手里。

3. 行動(dòng)與制度分立中的決策困境。其實(shí)，所有決策都是發(fā)生在一定的組織和制度背景之中的，因此，決策不僅是行動(dòng)者行動(dòng)和互動(dòng)的結(jié)果，也是制度和規(guī)則影響下的產(chǎn)物。兩種決策模式都根植于由現(xiàn)實(shí)、因果關(guān)系和意圖性所秩構(gòu)成的秩序，并且承諾可以通過這種秩序使政策問題變得可以預(yù)測并易于解決。如果說在存在單一行動(dòng)者或者存在偏好一致的多元行動(dòng)者的決策情境下，決策可以變得有序，但是在多元行動(dòng)者偏好不一致的情況下，尤其是在模糊性和不確定性的情境下進(jìn)行決策，就會(huì)出現(xiàn)無序和混亂。按照馬奇的觀點(diǎn)，真正的決策過程從來都是復(fù)雜性和模糊性的，不僅身份和偏好是變化不定的，問題、解決方案、參與者和機(jī)會(huì)也都交互混雜在一起，甚至不同時(shí)空中決策之間的聯(lián)系也只是松散的耦合。同樣，等級(jí)制組織的部門化和標(biāo)準(zhǔn)化也不能帶來穩(wěn)定性和秩序，這一點(diǎn)已經(jīng)被默頓、古爾德納、塞爾茲尼克和克羅齊埃等學(xué)者所揭露。從某種程度上來說，組織決策中的沖突和不一致性是一種常態(tài)，甚至可以說，組織決策就等同于混亂，我國食品安全監(jiān)管政策的混亂和無序?qū)嵸|(zhì)就是馬奇所描述的“有組織的無序”。我們認(rèn)為政策失效的根源在于不合理的決策邏輯和決策模式所致，進(jìn)一步說，在食品安全問題的決策過程中沒有處理好行動(dòng)與制度的關(guān)系，進(jìn)而陷入“垃圾桶決策模型”的窠臼。從邏輯上來說，作為多元行動(dòng)者的決策框架，垃圾桶決策模式本身是一種理想的選擇，因?yàn)?，在決策情境極為模糊的情況下，結(jié)果邏輯和規(guī)則遵循邏輯都失去了作用，只有依憑“時(shí)間分類法”才能把各種決策要素聚合在一起，也就是說，那些在時(shí)間上相距越近的事件越容易彼此相關(guān)，是時(shí)間的同一性為決策的做出提供了契機(jī)，從而可以在無序中尋找到秩序。但我們認(rèn)為“垃圾桶決策模型”的時(shí)間邏輯只是一種權(quán)宜之計(jì)，它可以用來闡釋決策是如何產(chǎn)生的，但是不能為解決食品安全問題提供任何有效的幫助。

三、 合作、共識(shí)與政策走向

鑒于以上分析，無論是以決策的行動(dòng)理論而是決策的制度理論，都沒有突破行動(dòng)與制度的二元結(jié)構(gòu)，即都認(rèn)為制度是獨(dú)立于個(gè)體行動(dòng)而存在的，因此無法徹底解決政策失效的問題。實(shí)質(zhì)上，我國食品安全監(jiān)管中的公民參與也是行動(dòng)理論，但公民參與通常局限于監(jiān)督食品安全政策的執(zhí)行，而不是參與到食品安全政策的制定當(dāng)中，因而也沒有從根本上改變決策的邏輯和模式。我們認(rèn)為，欲從根本上解決食品安全問題，需要徹底重構(gòu)決策模式，突破政府組織的藩籬，尋求包括政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公民之間的合作，以決策的共識(shí)邏輯取代結(jié)果邏輯、規(guī)則遵循邏輯或時(shí)間邏輯。合作式?jīng)Q策模式以多元行動(dòng)者之間偏好和身份的不一致為基本前提，主張通過構(gòu)建多元行動(dòng)者之間互動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，以溝通和對(duì)話的方式來尋求政策共識(shí)。合作式?jīng)Q策模式中的行動(dòng)與制度是一種二重性關(guān)系，政策共識(shí)的形成或決策的做出既是多元行動(dòng)者之間互動(dòng)的結(jié)果，也是制度和規(guī)則影響的產(chǎn)物，兩者之間是一種有機(jī)統(tǒng)一的關(guān)系，換句話來說，結(jié)構(gòu)和制度既是決策行動(dòng)的結(jié)果也是決策行動(dòng)的條件。構(gòu)建合作式?jīng)Q策模式需要從以下幾個(gè)方面作出努力：

1. 構(gòu)建多元行動(dòng)者之間合作的組織架構(gòu)。當(dāng)前的政府食品安全決策模式既是一種組織決策，也是一種協(xié)作式?jīng)Q策。而合作式?jīng)Q策必然要突破政府組織的界限，走向一種社會(huì)決策，當(dāng)然從組織和社會(huì)的關(guān)系來說，開放式組織本身就是社會(huì)，或者說是作為組織的社會(huì)。因此，合作式?jīng)Q策既要重視決策的組織結(jié)構(gòu)和體制機(jī)制的作用，又調(diào)動(dòng)多元行動(dòng)者參與決策的積極性，而關(guān)鍵是要構(gòu)建便于政府、市場、社會(huì)組織和公民進(jìn)行合作的組織機(jī)制。顯然，高度不確定和高度復(fù)雜的決策情境需要行動(dòng)者之間的合作，而不是協(xié)作，因?yàn)楣ぞ呃硇缘乃季S邏輯無法有效處理差異性和同一性的關(guān)系。合作式?jīng)Q策模式可以應(yīng)用到食品安全管理的“地方”或“一線”層級(jí)，在食品安全鏈條的每一個(gè)環(huán)節(jié)和每一個(gè)層級(jí)盡可能尋求政府、社會(huì)組織和公民之間面對(duì)面互動(dòng)和對(duì)話，并搭建共識(shí)形成的組織平臺(tái)。

2. 完善多元行動(dòng)者之間的互動(dòng)機(jī)制。食品安全問題涉及到多個(gè)環(huán)節(jié)和多重細(xì)節(jié)，是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，僅僅依靠政府的能力是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，需要調(diào)動(dòng)一切可以調(diào)動(dòng)的社會(huì)力量來共同治理。在決策中，食品安全標(biāo)準(zhǔn)、安全信息、安全管理方案等決策因素并不是明確的，都有不同程度的模糊性和不確定性，需要進(jìn)一步作出解釋和澄清，所以靠外部的觀察和調(diào)研是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，需要靠耐心的對(duì)話和交流，甚至有時(shí)候需要相互質(zhì)詢對(duì)方話語的“參照框架”，進(jìn)而形成決策共識(shí)。因此，食品安全政策制定的過程也是多元行動(dòng)者之間共識(shí)形成的過程，這種共識(shí)的形成是一種循環(huán)往復(fù)的具有結(jié)構(gòu)化特征的決策實(shí)踐，而在決策共識(shí)形成中制度和行動(dòng)也就有機(jī)融合為一體。當(dāng)然，在食品安全的合作式?jīng)Q策中多元行動(dòng)者之間共識(shí)的形成，需要建立信任關(guān)系，也需要打破技術(shù)上的隔閡，并學(xué)會(huì)分享彼此的信息和經(jīng)驗(yàn)。從根本上來說，合作式?jīng)Q策中共識(shí)的形成是一種倫理。

3. 積極推動(dòng)政府角色轉(zhuǎn)型。在食品安全的合作式?jīng)Q策中，政府組織內(nèi)部或者政府組織與其他行動(dòng)者之間的合作是一個(gè)基本前提，但也必須充分發(fā)揮各級(jí)政府在食品安全治理中的主導(dǎo)作用，只不過政府的角色需要做出調(diào)整，他不再是直接行動(dòng)者，而是規(guī)則制定者、引導(dǎo)者和協(xié)調(diào)者。政府參與的事項(xiàng)、決策的范圍和合作的方式會(huì)因?qū)蛹?jí)的不同而存在差異。中央政府主要負(fù)責(zé)食品安全總體方針和指導(dǎo)原則的制定，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)全國各地方政府的工作，確保全國一盤棋。當(dāng)然，中央政府在重大食品安全決策中，廣泛征求地方政府、專家和社會(huì)各方的意見，廣泛凝聚社會(huì)共識(shí)，確保政策的科學(xué)性與合理性。省級(jí)以下地方政府是食品安全的具體擔(dān)負(fù)者、需要在遵循中央政府指導(dǎo)方針的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮地方自主性，協(xié)同企業(yè)、社會(huì)組織和普通公民進(jìn)行決策，最大程度地形成政策共識(shí)。

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作者簡介：肖亞雷（1980-），男，漢族，河南省上蔡縣人，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士生，河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)公共管理學(xué)院講師，研究方向?yàn)楣舱?、行政文化?/p>

收稿日期：2016-07-23。