■　武漢市教育科學(xué)研究院　李碧武　王愛(ài)民

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中小學(xué)學(xué)校章程建設(shè)的問(wèn)題與途徑

■武漢市教育科學(xué)研究院李碧武王愛(ài)民

學(xué)校章程是指在國(guó)家教育法制框架下,為保證學(xué)校健康穩(wěn)定運(yùn)行,經(jīng)過(guò)合法程序制定的,對(duì)學(xué)校辦學(xué)宗旨及目標(biāo)、組織機(jī)構(gòu)設(shè)置與權(quán)力配置、課程教學(xué)與質(zhì)量保障、人事安排及財(cái)務(wù)活動(dòng)等一系列重大問(wèn)題與辦學(xué)行為所做出的自律性規(guī)范性文件。它是學(xué)校根本性的規(guī)章制度,是學(xué)校各項(xiàng)具體規(guī)章制度的源頭?，F(xiàn)代學(xué)校制度的核心是依法辦學(xué)、自主管理、民主監(jiān)督、社會(huì)參與,起點(diǎn)是章程的創(chuàng)建和完善。經(jīng)過(guò)核準(zhǔn)的學(xué)校章程,應(yīng)當(dāng)成為學(xué)校改革發(fā)展、實(shí)現(xiàn)依法治校的基本依據(jù)。目前,不少中小學(xué)校都把章程的制定作為章程建設(shè)的首要工作,予以了高度重視,但在實(shí)際過(guò)程中,或多或少地存在著一些問(wèn)題,需要予以解決。

一、中小學(xué)學(xué)校章程建設(shè)的重要意義

學(xué)校章程是學(xué)校全面實(shí)行依法治校的關(guān)鍵,是建立現(xiàn)代學(xué)校制度的重要內(nèi)容。加強(qiáng)學(xué)校章程建設(shè)是提高學(xué)校管理規(guī)范性與科學(xué)性、凝練辦學(xué)特色的重要手段。早在1995年《中華人民共和國(guó)教育法》就明確提出學(xué)校要制定章程,依法按章程自主管理。2012年教育部印發(fā)的《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》,更是對(duì)學(xué)校制定章程的目的、意義、原則、程序及有關(guān)要求等進(jìn)行了全面規(guī)定。明確指出,學(xué)校要牢固樹(shù)立依法辦事、尊重章程的理念;要提高學(xué)校章程及制度建設(shè)質(zhì)量,健全學(xué)校依法辦學(xué)自主管理的制度體系。黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》指出,要堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn),堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè),實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法,促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。依法治國(guó)包括社會(huì)主義事業(yè)的各個(gè)方面、各個(gè)行業(yè)、各個(gè)領(lǐng)域的依法治理。可見(jiàn),加強(qiáng)學(xué)校章程建設(shè),全面推進(jìn)依法治校、依章管理,是國(guó)家教育法律法規(guī)的明確要求,是當(dāng)前廣大中小學(xué)面臨的一項(xiàng)重要而緊迫的任務(wù)。

二、中小學(xué)學(xué)校章程建設(shè)中存在的問(wèn)題

1.依章辦學(xué)意識(shí)淡薄,認(rèn)識(shí)不高

一是上級(jí)主管部門(mén)、學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)、教師、家長(zhǎng)等各方面對(duì)章程的重要性認(rèn)識(shí)不足,尤其是學(xué)校的上級(jí)主管部門(mén)不尊重學(xué)校章程,按自己的意愿隨意發(fā)號(hào)施令,強(qiáng)迫學(xué)?！拔ㄉ稀?干擾學(xué)校按照章程制度辦學(xué)。二是學(xué)校依章辦學(xué)意識(shí)淡薄,一些中小學(xué)校在主管部門(mén)的大力推動(dòng)下制定了學(xué)校章程,但并未將章程真正投入使用。

2.制定過(guò)程流于形式,效用不強(qiáng)

學(xué)校章程制定理應(yīng)是學(xué)校法人在《教育法》規(guī)制下進(jìn)行的一種自發(fā)行動(dòng),但不少中小學(xué)的章程建設(shè)活動(dòng)是由教育行政主管部門(mén)發(fā)起和推動(dòng)的。這種具有極強(qiáng)行政化意味的章程建設(shè)推動(dòng)機(jī)制使得部分學(xué)校是在被動(dòng)參與,旨在完成行政任務(wù),從而使學(xué)校章程建設(shè)活動(dòng)往往成為一種“面子工程”。在學(xué)校實(shí)際管理過(guò)程中,極容易產(chǎn)生章程與學(xué)校各項(xiàng)制度之間“兩張皮”的現(xiàn)象,章程中寫(xiě)一套,實(shí)際管理中又是另一套,章程的效用沒(méi)有得到很好的彰顯。

另外,不少中小學(xué)校在章程建設(shè)的過(guò)程中缺乏完善的公開(kāi)透明的民主參與機(jī)制,從而影響學(xué)校章程建設(shè)的質(zhì)量和效用。部分學(xué)校在章程建設(shè)中雖然也吸收了一部分基層教師參與章程建設(shè)活動(dòng),但還是由學(xué)校的“主要幾個(gè)人”在“操刀”,大部分的利益相關(guān)者如教師、學(xué)生等沒(méi)有實(shí)質(zhì)性地參與其中,無(wú)法反映自身的思想與訴求,從而導(dǎo)致章程的認(rèn)同度不高、效用不強(qiáng)。

3.制定程序不合要求,保障不力

一是程序不合要求?！罢鲁虘?yīng)該如何制定,應(yīng)該包含哪些內(nèi)容”“章程應(yīng)具體到什么程度、如何在保證原則性的同時(shí)加強(qiáng)可操作性”“制定章程時(shí)的一些技術(shù)性問(wèn)題應(yīng)該如何解決”等,這些涉及到章程的審批、運(yùn)行、修改等程序,這些內(nèi)容與程序應(yīng)該有嚴(yán)格的規(guī)定,但不少學(xué)校對(duì)這些要素的處理很模糊,很多時(shí)候,制定出來(lái)的章程沒(méi)有審核和審批程序,影響了章程作用的發(fā)揮。

二是缺乏有效的保障機(jī)制。學(xué)校章程建設(shè)涉及到法律保障、隊(duì)伍建設(shè)、建設(shè)策略、監(jiān)督機(jī)制等,而這一些在中小學(xué)學(xué)校章程建設(shè)中都缺乏明確的保障。尤其是監(jiān)督機(jī)制十分缺乏。當(dāng)前,目前學(xué)校章程的制定出現(xiàn)了“各自為戰(zhàn)”“一哄而上”的現(xiàn)象。不論是在學(xué)校外部還是學(xué)校內(nèi)部,都沒(méi)有對(duì)學(xué)校章程的監(jiān)督程序及體系。在學(xué)校外部,章程制定后,地方教育行政部門(mén)對(duì)于如何監(jiān)督和保證章程順利實(shí)施并沒(méi)有明確規(guī)定。在學(xué)校內(nèi)部,對(duì)章程建設(shè)的監(jiān)督工作同樣不夠重視,沒(méi)有明確學(xué)校章程的監(jiān)督主體和監(jiān)督形式,因此對(duì)章程建設(shè)情況很難做到實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督。

4.文本擬定有待規(guī)范,個(gè)性不足

不少學(xué)校的章程文本在內(nèi)容、結(jié)構(gòu)、語(yǔ)言等方面存在諸多的不足,而這些問(wèn)題便直接影響到章程的質(zhì)量和章程的嚴(yán)肅性。例如:有些學(xué)校章程中沒(méi)有指出學(xué)校的辦學(xué)規(guī)模,沒(méi)有寫(xiě)明章程的修改程序。更有甚者,一些學(xué)校章程條款出現(xiàn)了與現(xiàn)有法律法規(guī)相抵觸的地方。有些學(xué)校章程中還存在語(yǔ)言表述不規(guī)范的問(wèn)題。學(xué)校章程作為規(guī)范性的文件,其語(yǔ)言運(yùn)用應(yīng)力求明確、規(guī)范、樸實(shí),避免使用含義不清、不規(guī)范、口語(yǔ)化的語(yǔ)句,并且章程的條文應(yīng)以完整的陳述句表述。但目前章程條文的語(yǔ)言運(yùn)用卻不是十分規(guī)范。同時(shí),不少學(xué)校的章程文本還存在內(nèi)容陳舊、修改不及時(shí)、脫離學(xué)校辦學(xué)和管理實(shí)際的現(xiàn)象。另外,不少學(xué)校的章程,由于受到統(tǒng)一格式(各地推出的章程范本)的影響,內(nèi)容雷同,缺少學(xué)校個(gè)性。

三、中小學(xué)學(xué)校章程建設(shè)的途徑

1.提高認(rèn)識(shí),依章辦學(xué)

加快我國(guó)學(xué)校章程建設(shè)步伐,是建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度的核心任務(wù)。學(xué)校的上級(jí)主管部門(mén)要帶頭尊重學(xué)校章程,帶頭支持學(xué)校依照章程自主辦學(xué),要徹底改變隨意發(fā)號(hào)施令的習(xí)慣,變“按照上級(jí)指示”辦學(xué)為按照章程自主辦學(xué)。學(xué)校要增強(qiáng)依法制定章程、依據(jù)章程自主辦學(xué)的依法辦學(xué)意識(shí),強(qiáng)化學(xué)校法人地位,不斷增強(qiáng)依法自主辦學(xué)的能力,提高依章辦學(xué)的自主性。要加大章程宣傳力度,提高各方對(duì)學(xué)校章程地位和價(jià)值的認(rèn)識(shí),大力宣傳學(xué)校章程建設(shè)的重要性和必要性,創(chuàng)設(shè)章程制訂和依章辦學(xué)的良好氛圍,為學(xué)校章程建設(shè)提供有力的輿論支持。

2.優(yōu)化策略,提高質(zhì)量

一是強(qiáng)化行政主導(dǎo),尋求專業(yè)支持。沒(méi)有政府部門(mén)的主導(dǎo),學(xué)校不會(huì)制定章程;沒(méi)有專業(yè)力量的支持,學(xué)校制定不好章程。學(xué)校章程及現(xiàn)代學(xué)校制度工作的深入開(kāi)展,需要政府(主要是教育行政管理部門(mén))主導(dǎo)和專業(yè)的支持。政府主導(dǎo),可以加快現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)的進(jìn)程;專業(yè)的支持,可以摸清學(xué)校章程的建設(shè)規(guī)律,找到學(xué)校章程的建設(shè)方法,有效地推進(jìn)現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)工作。

二是優(yōu)化頂層設(shè)計(jì),強(qiáng)化系統(tǒng)推動(dòng)。學(xué)校章程建設(shè)乃至現(xiàn)代學(xué)校建設(shè)不應(yīng)該只是個(gè)別學(xué)校的單獨(dú)行為,它的建設(shè)與推動(dòng)需要政府主導(dǎo)、頂層設(shè)計(jì)、系統(tǒng)推動(dòng),需要加強(qiáng)理論研究與實(shí)踐探索的協(xié)調(diào)統(tǒng)一,需要強(qiáng)化理論研究對(duì)實(shí)踐的指導(dǎo)作用。可以按照“規(guī)劃起步——制定章程——梳理學(xué)校制度——促進(jìn)特色發(fā)展——形成評(píng)價(jià)體系”的思路,卓有成效地開(kāi)展了現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)。

三是以點(diǎn)帶面,分步推進(jìn)。學(xué)校章程建設(shè)不可能一蹴而就。一是因?yàn)槿藗儗?duì)章程的認(rèn)識(shí)有差異,二是每所學(xué)校章程建設(shè)的起點(diǎn)不是整齊劃一的。在章程制定過(guò)程中,要注意以點(diǎn)帶面,逐步推進(jìn)?？梢韵葟母咧小⒊踔?、小學(xué)和幼兒園中挑選校長(zhǎng)理念比較先進(jìn)、學(xué)校各方面基礎(chǔ)比較好的學(xué)校作為章程建設(shè)的試點(diǎn)單位,進(jìn)行重點(diǎn)指導(dǎo)。然后,通過(guò)宣傳及輻射作用,帶動(dòng)各校一道開(kāi)展章程建設(shè)。

3.完善機(jī)制,強(qiáng)化監(jiān)督

一是完善培訓(xùn)機(jī)制。根據(jù)不同類別、不同層次、不同崗位的中小學(xué)校(園)長(zhǎng)的情況和需求,基于校(園)長(zhǎng)自身的基礎(chǔ)與能力水平,進(jìn)行分層分類培訓(xùn),按需施訓(xùn),有效提升校長(zhǎng)、書(shū)記的法制意識(shí)、工作能力和專業(yè)素養(yǎng),使之成為與依法治校理念相匹配的管理者,從而有效地推進(jìn)學(xué)校章程建設(shè)。

二是完善監(jiān)督機(jī)制。一方面教育督導(dǎo)應(yīng)將依章辦學(xué)作為督導(dǎo)工作的重要內(nèi)容,進(jìn)行常規(guī)性的督導(dǎo)工作;另一方面學(xué)校所在的社區(qū)、家長(zhǎng)委員會(huì)也應(yīng)積極參與到對(duì)學(xué)校依章辦學(xué)的監(jiān)督中來(lái),認(rèn)真履行相應(yīng)的監(jiān)督職責(zé),幫助學(xué)校依章程辦好學(xué);同時(shí)第三方機(jī)構(gòu)也可以參與到對(duì)學(xué)校依章辦學(xué)的監(jiān)督中,對(duì)學(xué)校進(jìn)行客觀中立的評(píng)價(jià)監(jiān)督。而在學(xué)校內(nèi)部,也要重視對(duì)章程建設(shè)工作的監(jiān)督,要制定相應(yīng)的監(jiān)督程序,確定監(jiān)督主體、監(jiān)督方式、監(jiān)督內(nèi)容細(xì)則、監(jiān)督反饋方式等多方面內(nèi)容。校內(nèi)監(jiān)督與校外監(jiān)督有效地結(jié)合起來(lái),才能保證學(xué)校章程建設(shè)的監(jiān)督力度,切實(shí)促進(jìn)學(xué)校章程建設(shè)的發(fā)展。

4.明確程序,規(guī)范文本

一是要明確規(guī)定學(xué)校章程的制定原則和規(guī)范程序,確保學(xué)校章程的制定和落實(shí)在法制軌道上進(jìn)行,學(xué)校章程的制定必須符合國(guó)家的法律、法規(guī),對(duì)一些具體的操作規(guī)定,尤其是涉及到具體的獎(jiǎng)勵(lì)和處罰措施,一定要在國(guó)家的上位法律中找到依據(jù),真正做到“于法周延”。學(xué)校章程的制定一定要明晰章程的重點(diǎn)難點(diǎn),明確校長(zhǎng)、教師、學(xué)生的地位和作用,強(qiáng)化章程的權(quán)威性和約束力,讓大家“想用”;強(qiáng)化章程用的科學(xué)性和可操作性,讓大家覺(jué)得章程“可用”;簡(jiǎn)政放權(quán),優(yōu)化章程的運(yùn)用環(huán)境,讓大家覺(jué)得章程“管用”。

二是要擬定文本范本,規(guī)范章程語(yǔ)言。對(duì)學(xué)校章程標(biāo)題、正文標(biāo)題、各條序號(hào)、正文內(nèi)容文字字體、字號(hào)、行距等都作統(tǒng)一規(guī)定,讓學(xué)校章程從形式上看起來(lái)更嚴(yán)整。明晰學(xué)校章程結(jié)構(gòu),規(guī)定學(xué)校章程內(nèi)容,使學(xué)校章程結(jié)構(gòu)完整,內(nèi)容充實(shí)。對(duì)章程的語(yǔ)言表達(dá)、內(nèi)容表述要琢磨推敲,做到行文流暢、表達(dá)準(zhǔn)確、內(nèi)容繁簡(jiǎn)適當(dāng)。

學(xué)校章程建設(shè)工作是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,需要學(xué)校主管部門(mén)積極作為,加強(qiáng)指導(dǎo)和推動(dòng);需要學(xué)校主動(dòng)作為,加強(qiáng)探索與實(shí)踐;需要全社會(huì)方方面面的配合與支持,營(yíng)造良好的學(xué)校章程建設(shè)環(huán)境。我們相信,隨著依法治國(guó)、依法治教、依法治校的不斷推進(jìn),我國(guó)廣大中小學(xué)章程建設(shè)工作將不斷向縱深發(fā)展,面向社會(huì)依法按章程自主辦學(xué)的局面必將形成,現(xiàn)代教育的治理體系也必將建立。

責(zé)任編輯成弘