■文/吳凱 北京大學(xué)法學(xué)院2014級(jí)環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)博士

城鎮(zhèn)化建設(shè)與城市環(huán)境法治的轉(zhuǎn)型：從“治污為重”到“規(guī)劃為優(yōu)”

Transformation of urbanization and urban environmental legalization: from “focus on pollution control” to "planning priority”

■文/吳凱 北京大學(xué)法學(xué)院2014級(jí)環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)博士

2016年3月5日，第十二屆全國人大四次會(huì)議上，李克強(qiáng)總理作關(guān)于政府工作的報(bào)告中，“加大環(huán)境治理力度，推動(dòng)綠色發(fā)展取得新突破”與“深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化”成為了報(bào)告中的重點(diǎn)與亮點(diǎn)。事實(shí)上，城鎮(zhèn)環(huán)境作為人居環(huán)境的重要組成部分，也是新一階段城鎮(zhèn)化建設(shè)與城市環(huán)境治理的重中之重。這其中，法律應(yīng)一種怎樣的形態(tài)出現(xiàn)、應(yīng)當(dāng)發(fā)揮怎樣的作用，是一個(gè)需要認(rèn)真思考的問題。

“十三五”新時(shí)期城市環(huán)境法治轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)需求

長期以來，我國的環(huán)境法制體系建設(shè)的重心一直是污染防治，這種考慮固然與工業(yè)化初期公害頻發(fā)的社會(huì)現(xiàn)實(shí)緊密相關(guān)，但這種帶有濃郁事后救濟(jì)色彩的“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”模式在治理效果上并不令人滿意，其經(jīng)濟(jì)、社會(huì)成本也極高。另一方面，我國國土面積廣闊，但是在大力推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的今天，土地、尤其是城區(qū)的實(shí)際利用情況并不樂觀。多數(shù)地域仍處于低度開發(fā)狀態(tài)，只是在有限的都市或其周邊地區(qū)產(chǎn)業(yè)、人口比較集中，不同地域人口的過密、過少或者生活水準(zhǔn)差異過大，城市街區(qū)無秩序地?cái)U(kuò)大、都市以及周邊地域地價(jià)的急劇上漲，或由此導(dǎo)致的土地投機(jī)、住宅不足、交通量暴增、產(chǎn)業(yè)過度集中、環(huán)境污染等引發(fā)的“新都市公害”都成為了我國城市現(xiàn)代化進(jìn)程中亟需面對(duì)與解決的極為嚴(yán)重的問題。一些地方在城市建設(shè)中脫離實(shí)際，不顧環(huán)境資源承載力和經(jīng)濟(jì)條件，擅自變更規(guī)劃，批準(zhǔn)開發(fā)建設(shè)，盲目擴(kuò)大城市建設(shè)規(guī)模，貪大求洋，急功近利，搞“政績工程”、“形象工程”?？偫碓谡ぷ鲌?bào)告里指出了今后一段時(shí)間內(nèi)的著力點(diǎn)：加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理。增強(qiáng)城市規(guī)劃的科學(xué)性、權(quán)威性、公開性，促進(jìn)“多規(guī)合一”。也作為了推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的重中之重工作。

城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中規(guī)劃法體系發(fā)展與完善的時(shí)代契機(jī)

總理在政府工作報(bào)告中指出：城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，是我國最大的內(nèi)需潛力和發(fā)展動(dòng)能所在。城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是對(duì)于城鎮(zhèn)土地資源與土地上環(huán)境空間的合法、有序、高效、可持續(xù)地利用。事實(shí)上，在日韓等法制建設(shè)健全的國家，規(guī)劃法與土地利用法已經(jīng)成為一國環(huán)境法體系中不可或缺的有機(jī)組成部分。這其中，地域開發(fā)行政，也即以旨在確立國土均衡開發(fā)或合理的土地利用秩序的綜合性政策為內(nèi)容的行政領(lǐng)域既是良好城市環(huán)境建設(shè)的基石與先導(dǎo)，也是消除可能存在的污染風(fēng)險(xiǎn)的重要制度性保障。在美國，規(guī)劃法在良好城市秩序構(gòu)建進(jìn)程中的作用甚至已經(jīng)被提升到了保證社會(huì)正義的高度，也即在確保了環(huán)境良好與土地資源可持續(xù)利用之后，美國規(guī)劃法體系中的包容性分區(qū)制要求所有特定尺寸的新住房開發(fā)必須包括哪些低收入水平的人群也能夠負(fù)擔(dān)得起的住房單元，這種包容性的分區(qū)法規(guī)體系旨在盡力扭轉(zhuǎn)長期累積的種族歧視與排斥性分區(qū)制的不公平。在以法律手段保障城市環(huán)境治理有效性的進(jìn)程中，我國尚處于探索與起步階段，但是毫無疑問，城鎮(zhèn)化建設(shè)的浪潮以及生態(tài)文明、依法治國理念的貫徹為規(guī)劃法在環(huán)境法治體系中大展身手提供了時(shí)代契機(jī)。