摘 要 2014年12月31日晚，上海外灘發(fā)生嚴(yán)重?fù)頂D踩踏事件，造成重大人員傷亡，后果嚴(yán)重、教訓(xùn)慘痛。如何有效避免城市運(yùn)行過(guò)程中發(fā)生類(lèi)似悲劇，是作為公共安全責(zé)任主體的政府必須嚴(yán)肅對(duì)待、認(rèn)真考慮的重大問(wèn)題。筆者結(jié)合公開(kāi)的官方調(diào)查報(bào)告，從健全公共決策機(jī)制、克服公共決策缺陷的角度進(jìn)行剖析并提出建議，希望有助于改進(jìn)上海政府的公共決策，提升城市運(yùn)行的安全水平。

關(guān)鍵詞 外灘踩踏事件 公共決策 缺陷 避免

2014年12月31日晚上11時(shí)35分左右，在本應(yīng)喜迎新一年到來(lái)的時(shí)刻，上海外灘發(fā)生嚴(yán)重?fù)頂D踩踏事件，造成36人死亡、49人受傷。從政府公共決策的角度，筆者認(rèn)為有必要對(duì)這件令人悲傷的慘痛事件進(jìn)行再剖析，目的是從公開(kāi)的信息中，發(fā)現(xiàn)事件發(fā)生過(guò)程中作為政府的公共決策到底出了哪些問(wèn)題，以及如何在今后決策中有效克服，為公共安全提供更加堅(jiān)實(shí)的保障。

一、官方公布的主要原因概述

官方公布的調(diào)查報(bào)告[1]還原了事件全過(guò)程，并明確指出：對(duì)事發(fā)當(dāng)晚外灘風(fēng)景區(qū)特別是陳毅廣場(chǎng)人員聚集的情況，黃浦區(qū)政府和相關(guān)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)思想麻痹，嚴(yán)重缺乏公共安全風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，對(duì)重點(diǎn)公共場(chǎng)所可能存在的大量人員聚集風(fēng)險(xiǎn)未作評(píng)估，預(yù)防和應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備嚴(yán)重缺失，事發(fā)當(dāng)晚預(yù)警不力、應(yīng)對(duì)措施不當(dāng)，是這起擁擠踩踏事件發(fā)生的主要原因。主要表現(xiàn)為：

一是對(duì)新年倒計(jì)時(shí)活動(dòng)變更風(fēng)險(xiǎn)未作評(píng)估。大量市民游客認(rèn)為外灘風(fēng)景區(qū)仍會(huì)舉辦新年倒計(jì)時(shí)活動(dòng)，南京路商業(yè)街和黃浦江對(duì)岸的上海中心、東方明珠等舉辦的相關(guān)活動(dòng)吸引了部分市民游客專(zhuān)門(mén)至此觀看。

二是對(duì)新年倒計(jì)時(shí)活動(dòng)變更信息宣傳嚴(yán)重不到位。新年倒計(jì)時(shí)活動(dòng)變更后，直至12月30日，黃浦區(qū)旅游局才對(duì)外正式發(fā)布新年倒計(jì)時(shí)活動(dòng)信息，對(duì)“外灘”與“外灘源”的區(qū)別沒(méi)有特別提醒和廣泛宣傳，信息公告不及時(shí)、不到位、不充分。

三是預(yù)防準(zhǔn)備嚴(yán)重缺失。黃浦公安分局在編制的新年倒計(jì)時(shí)活動(dòng)安全保衛(wèi)工作方案中，僅對(duì)外灘源新年倒計(jì)時(shí)活動(dòng)進(jìn)行了安全評(píng)估，未對(duì)外灘風(fēng)景區(qū)安全風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行專(zhuān)門(mén)評(píng)估，安保人員配置嚴(yán)重不足。

四是對(duì)監(jiān)測(cè)人員流量變化情況未及時(shí)研判、預(yù)警，未發(fā)布提示信息。黃浦公安分局指揮中心未嚴(yán)格落實(shí)市公安局指揮中心每半小時(shí)上報(bào)人員流量監(jiān)測(cè)情況的工作要求，也未及時(shí)向黃浦區(qū)委區(qū)政府總值班室報(bào)告。黃浦公安分局對(duì)各時(shí)段人員流量快速遞增的變動(dòng)情況未及時(shí)采取有效措施。對(duì)市公安局多次提醒的形勢(shì)研判要求，未作響應(yīng)。

五是應(yīng)對(duì)處置不當(dāng)。針對(duì)事發(fā)當(dāng)晚持續(xù)增加的人員流量，在現(xiàn)場(chǎng)現(xiàn)有警力配備明顯不足的情況下，黃浦公安分局只對(duì)警力部署作了部分調(diào)整，沒(méi)有采取其他有效措施。

二、從公共決策角度對(duì)事件發(fā)生原因進(jìn)行再分析

結(jié)合官方公布的調(diào)查報(bào)告全文，[1]筆者在此就造成該事件發(fā)生的原因進(jìn)行再分析。因?yàn)檫@些原因就是公共決策過(guò)程中忽視的因素，如果這些原因在決策過(guò)程中引起了本應(yīng)該有的重視，惡果就不會(huì)發(fā)生。筆者認(rèn)為政府公共決策的缺陷，是造成該事件的主要原因。主要表現(xiàn)為：

一是決策主導(dǎo)者思想上出現(xiàn)了松懈甚至麻木的問(wèn)題。思想是未來(lái)的行動(dòng)，而領(lǐng)導(dǎo)的思想就是未來(lái)的決策。筆者非常贊同調(diào)查報(bào)告中所述的“領(lǐng)導(dǎo)思想麻痹，嚴(yán)重缺乏公共安全風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)”的觀點(diǎn)。相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)作為公共決策主導(dǎo)者，一旦思想上麻痹大意，就容易主觀臆斷、先入為主，就難以聽(tīng)進(jìn)正確意見(jiàn)。上海外灘風(fēng)景區(qū)，無(wú)論是否有跨年活動(dòng)，都是上海最為出名的景區(qū)，公共安全管理職責(zé)須臾不能放松。即使將跨年活動(dòng)更改了地點(diǎn)并做到了信息宣傳的及時(shí)充分，也無(wú)法降低政府在公共安全方面的責(zé)任。從這個(gè)角度而言，風(fēng)景區(qū)日常管理就是生產(chǎn)活動(dòng)，出現(xiàn)了這樣的踩踏事件，從某種意義上講就是一次責(zé)任事故。

二是公共安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及公共決策缺少法定機(jī)制。對(duì)于像上海外灘風(fēng)景區(qū)這樣特殊區(qū)域的安保措施是否變更、如何變更、怎樣變更，是非常重大的公共安全決策，直接涉及廣大群眾的生命和財(cái)產(chǎn)安全，應(yīng)該對(duì)這樣的公共決策設(shè)置法定的程序和步驟，而不是區(qū)一級(jí)政府通過(guò)向上級(jí)發(fā)一份請(qǐng)示報(bào)告來(lái)操作。筆者認(rèn)為，在上海外灘風(fēng)景區(qū)安保措施變更整個(gè)決策過(guò)程中，缺乏足夠的嚴(yán)肅性、謹(jǐn)慎性，比較隨意和大意。這說(shuō)明上海市政府在城市運(yùn)營(yíng)管理過(guò)程中，還缺少應(yīng)有的法治意識(shí)和精細(xì)化意識(shí)。

三是條塊分割、各自為政、官僚低效，公共決策信息缺少應(yīng)有的共享、溝通和聯(lián)動(dòng)。在人民群眾眼里，政府只有一個(gè)，那就是維護(hù)城市公共安全的人民政府，沒(méi)有市級(jí)與區(qū)級(jí)的分別，也沒(méi)有條塊的概念。而目前的政府機(jī)構(gòu)，還停留于傳統(tǒng)的市區(qū)有別、條塊分割、官僚低效的狀態(tài)。調(diào)查報(bào)告中指出，外灘風(fēng)景區(qū)的管理職責(zé)在黃浦區(qū)，上海市公安局也曾經(jīng)要求黃浦區(qū)公安分局對(duì)人流情況進(jìn)行信息動(dòng)態(tài)報(bào)送，似乎市級(jí)政府以及市條線單位的職責(zé)已經(jīng)盡到了。但是，筆者認(rèn)為這是條塊分割、各自為政、官僚低效的表現(xiàn)。上一級(jí)政府以及上一級(jí)條線部門(mén)存在的意義，首先應(yīng)該是監(jiān)督指導(dǎo)，幫助發(fā)現(xiàn)問(wèn)題；其次是幫助整改存在的問(wèn)題，甚至是在下一層級(jí)政府或部門(mén)出現(xiàn)決策偏差或者錯(cuò)誤時(shí)的及時(shí)糾正，乃至是臨時(shí)取代，以防止因?yàn)橄乱患?jí)層政府或部門(mén)決策失誤帶來(lái)的不可挽回的惡性后果。由此，筆者認(rèn)為調(diào)查報(bào)告中進(jìn)行的責(zé)任分析不夠全面，對(duì)市級(jí)層面的責(zé)任分析遠(yuǎn)不夠到位，缺少對(duì)市級(jí)層面相應(yīng)力度的追責(zé)。

三、對(duì)健全公共決策機(jī)制、避免決策缺陷的建議

調(diào)查報(bào)告[1]提出的五項(xiàng)整改建議比較系統(tǒng)，筆者很贊同。但是，決策是行動(dòng)的先導(dǎo)，是城市運(yùn)行管理的核心，對(duì)于如何將“維護(hù)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全和城市運(yùn)行安全，這項(xiàng)政府法定的職責(zé)和應(yīng)盡的義務(wù)”落到實(shí)處，筆者認(rèn)為從完善公共決策、最大程度彌補(bǔ)公共決策可能出現(xiàn)缺陷的角度來(lái)提出建議，更能突出關(guān)鍵因素，發(fā)揮四兩撥千斤的效果。

一是把握決策中人的核心作用，突出對(duì)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)全面素質(zhì)的要求。要加強(qiáng)對(duì)公共機(jī)構(gòu)黨政負(fù)責(zé)人的安全教育，突出安全意識(shí)教育、安全警示教育和安全責(zé)任教育，強(qiáng)化黨政主要領(lǐng)導(dǎo)的安全觀，在涉及公共安全領(lǐng)域的決策時(shí)，更加虛心謹(jǐn)慎。同時(shí)，要突出對(duì)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)全面素質(zhì)的配備要求，特別要突出運(yùn)營(yíng)城市公共安全管理的素質(zhì)要求。在傳統(tǒng)政府治理結(jié)構(gòu)中，多數(shù)是由長(zhǎng)期抓經(jīng)濟(jì)的干部擔(dān)任黨政領(lǐng)導(dǎo)的居多，導(dǎo)致他們的素質(zhì)更多集中在經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域，而不是城市運(yùn)行領(lǐng)域。這種干部配備思維模式，需要根據(jù)現(xiàn)代社會(huì)治理的要求適當(dāng)改變，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)后備干部在公共安全領(lǐng)域的歷練，再逐步把特別成熟全面的干部配備到黨政一把手崗位上。

二是實(shí)行重大公共決策法治化，①突出以法的剛性約束作用來(lái)抵制人自身主觀隨意的心理傾向。全面梳理政府各類(lèi)重大決策，對(duì)涉及公共安全、群眾生命財(cái)產(chǎn)安全等切身利益的重大決策行為，進(jìn)行科學(xué)分類(lèi)。[2]通過(guò)上海市地方性法規(guī)的形式，對(duì)重大決策行為的程序、步驟以及如何進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作出具體可操作的明確規(guī)定，將政府的重大決策行為約束在法定的框架內(nèi)來(lái)運(yùn)行。筆者認(rèn)為，上海應(yīng)該對(duì)人流密集的公共應(yīng)該進(jìn)行全面的核查分析，根據(jù)不同區(qū)域可能存在的安全風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，對(duì)這些區(qū)域進(jìn)行紅、黃、綠三級(jí)分類(lèi)。對(duì)于如外灘等具有全國(guó)甚至國(guó)際影響力與知名度的區(qū)域，劃為紅色風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域，實(shí)行市區(qū)一體化管理，涉及該區(qū)域的公共決策也應(yīng)該實(shí)行市區(qū)聯(lián)動(dòng)共同決策，而不是簡(jiǎn)單的屬地負(fù)責(zé)；對(duì)于有一定全市性知名度、安全風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)相對(duì)較低的區(qū)域，可以劃為黃色風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域，實(shí)現(xiàn)屬地負(fù)責(zé)，區(qū)級(jí)層面決策管理，如遇有重大節(jié)慶活動(dòng)，可以將風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別提升至紅色，實(shí)行市區(qū)聯(lián)動(dòng)一體化管理；對(duì)于沒(méi)有名氣、常規(guī)的綠地廣場(chǎng)等公共區(qū)域，則歸為綠色風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域，實(shí)行完全屬地管理。

三是建立新型條塊聯(lián)動(dòng)管理新機(jī)制，做到條塊聯(lián)動(dòng)、責(zé)任有別、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，突出克服官僚低效、各自為政的決策傾向。條與塊應(yīng)該發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，互相之間補(bǔ)位和配合，共同維護(hù)公共秩序的良性運(yùn)行，而不是將分層負(fù)責(zé)異化為割裂責(zé)任。區(qū)縣作為塊，具有職能綜合性高、社會(huì)動(dòng)員能力強(qiáng)的特點(diǎn)，但專(zhuān)業(yè)能力比較差，特別是在涉及維護(hù)社會(huì)治安、保障社會(huì)公共秩序良性安全方面，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如條線部門(mén)。條線部門(mén)實(shí)行垂直管理，業(yè)務(wù)性強(qiáng)、職業(yè)敏感度高，但是容易自我封閉、事不關(guān)己高高掛起。在這樣的背景下，應(yīng)該強(qiáng)化條與塊的責(zé)任共擔(dān)機(jī)制，強(qiáng)化條線部門(mén)對(duì)塊的指導(dǎo)督促作用，強(qiáng)化條與塊的日常信息溝通機(jī)制，形成公共管理力量的合理聚焦。一旦發(fā)生公共安全事件，實(shí)行有責(zé)推定，除非一方能舉出充分證據(jù)證明自身已經(jīng)充分盡到了指導(dǎo)監(jiān)督以及信息溝通的義務(wù)，否則也應(yīng)追究責(zé)任。

注釋?zhuān)孩僦泄彩藢盟闹腥珪?huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》。

（作者單位為上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院）

[作者簡(jiǎn)介：李瑞超（1980—），男，現(xiàn)就讀于上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院2014級(jí)MPA研究生3班。]

參考文獻(xiàn)

[1] http：//shanghai.xinmin.cn/xmsq/2015/

01/21/26566832.html[EB/OL].新民網(wǎng).

[2] 曾峻.公共管理新論[M].人民出版社，第307頁(yè).