徐霄桐

電動自行車是普遍的代步工具，電動三輪車已是快遞業(yè)的標配，剛性的“禁”與“限”并不能實現(xiàn)理想效果，只有各利益相關(guān)方充分博弈并形成系統(tǒng)性管理，才能達成眾所接受的治理方式

廣州、深圳等地的“禁摩限電”開始至今已有一個月，在公眾間引發(fā)的討論，以及在電動車行業(yè)、快遞運輸行業(yè)掀起的波瀾，都還遠未平息。

此輪深圳“限電”，嚴厲程度空前。2016年3月起，深圳對地鐵口、公交站點、口岸、商業(yè)繁華等區(qū)域利用電動自行車、三輪車非法拉客的，一律拘留;4月1日起，違規(guī)使用電動（機動）三輪車者也會被拘留。此外，不合標準的電動自行車發(fā)生重大交通事故，交警部門將追究生產(chǎn)、銷售企業(yè)及門店的連帶責任。

此輪整治中交管部門重申因缺乏標準電動三輪車屬非法拼裝、改裝機動車無法取得牌照不得上路行駛。

而在此之前，深圳70%的道路已經(jīng)限行電動自行車。

快遞行業(yè)在深圳遭到巨大沖擊，數(shù)百輛快遞電動車被交警部門查扣，數(shù)十名快遞員被行政拘留，甚至出現(xiàn)了快遞員因為三輪車被扣而與交警發(fā)生沖突的案例。

目前，深圳的快遞公司只能依靠自行車派送快件，或從廣州等周邊城市調(diào)來汽車協(xié)助，但仍難避免積壓。一些超過5公斤的郵件被停止發(fā)往深圳。

對政策的焦慮一路向行業(yè)上游擴散。4月6日，全國主要電動自行車企業(yè)齊聚無錫，一致反對深圳的限電政策。

在北京市自行車電動車行業(yè)協(xié)會會長郭金芝的觀察中，對電動自行車的整治之風自2014年漸起，新國標久議不決，爭論動蕩，許多電動車企業(yè)不知道往哪兒走。今年初，電動車銷量經(jīng)歷了一個小高峰，但目前看市場并不樂觀。

在廣州、深圳之外，眾多電動車使用者正擔憂深圳“禁摩限電”帶來的示范效應。4月11日起，北京的10條道路禁止除自行車以外的非機動車通行。

在一些業(yè)內(nèi)人士看來，“限電”的核心在于城市快速發(fā)展、交通規(guī)劃沒有適應現(xiàn)實需求;同時對電動車的設計標準和制造環(huán)節(jié)管理不清，無牌、超速的車輛上路并不受阻，使矛盾在末端的執(zhí)法環(huán)節(jié)集中呈現(xiàn)，最終導致管理收緊。

4月8日，國家郵政局針對快遞專用電動三輪車的強制性技術(shù)標準開始征求意見，其中對電動車的最高速度等作出諸多限制，引發(fā)新一輪爭議。

問題在哪？

最常使用電動車的有兩個群體：從事末端貨運分發(fā)的快遞、外賣等行業(yè)，以及將電動車用于日常生活的普通民眾。

不同群體的出行規(guī)律和使用電動車的類型并不一致。對于快遞行業(yè)，許多城市對貨運汽車在白天或早晚高峰期間進入城區(qū)進行限制，而帶有貨箱的電動三輪車能更靈活地走街串巷。4月13日，國家郵政局局長馬軍勝赴京東調(diào)研時，京東集團首席執(zhí)行官劉強東稱，無論從安全快捷還是裝載使用來說，電動三輪車都是目前最好的末端配送工具。

城市范圍拓展，出行距離變長，而公共交通的便利性不夠，電動自行車成為一種常用的代步工具。但電動自行車在大城市的發(fā)展在早前不被看好。早在2002年，北京工業(yè)大學的一份研究報告就指出，電動自行車作為新的車種加重了對現(xiàn)有交通造成的干擾，不利于出行結(jié)構(gòu)的改變，不適宜在大都市發(fā)展。這份報告的撰寫者包括北京工業(yè)大學教授陳艷艷和當時的副校長、現(xiàn)任交通部運輸服務司司長劉小明等人。

2002年，北京曾對電動自行車核發(fā)臨時號牌和行駛證，有效期為三年，此后不再發(fā)展電動自行車。

不過，根據(jù)官方說法，本輪的整治行動以降低交通事故發(fā)生率和打擊非法營運為目的。4月5日，深圳交警在“禁摩限電”記者會上透露，2015年深圳涉及電動車的交通事故共造成114人死亡，占總死亡人數(shù)的26.45%。去年北京涉及電動自行車的事故，致113人死亡、2萬余人受傷。

據(jù)中國自行車協(xié)會統(tǒng)計，2004年至2015年，全國涉及電動自行車的事故死傷人數(shù)增加約6倍。在此期間，電動車保有量從不足2000萬增加到2.5億輛。

對此，郭金芝指出，一些調(diào)研僅強調(diào)電動自行車的事故率增長，卻沒有提及每年有許多人從使用自行車轉(zhuǎn)向了電動自行車。她認為，交通事故和消費者的交通安全意識、使用習慣相關(guān)，不能單純歸咎于電動自行車產(chǎn)品。

時速在20公里左右的電動車若出現(xiàn)事故，不會造成很大的傷害。國家標準管理委員會（下稱“國標委”）也為此設定了時速20公里的電動車標準。

普遍超標的電動車速度快，分類歸屬尷尬：由于速度差距，與常規(guī)自行車、步行者混行，可能會危及他們的安全，在機動車道和小汽車混行，自身的安全性也不夠?！半妱幼孕熊嚳赡苄枰粭l專用道，但對城市的道路資源來說能做到嗎？”世界資源研究所交通項目主任劉岱宗認為。

新國標博弈

幾乎所有的電動車業(yè)內(nèi)人士都將眼下的困境歸咎于17年未修的國家標準。

現(xiàn)行的《電動自行車通用技術(shù)條件》實施于1999年，當時的電動自行車年產(chǎn)約12萬輛，這一數(shù)字在17年后翻了200倍。

隨著市場規(guī)模的擴張，市場需求與標準設立之初產(chǎn)生了巨大差異。舊國標要求時速不超過20公里，而目前普遍可達30公里-40公里。

此外，隨著城市規(guī)模的擴張，續(xù)行里程的提高要求電池容量更大、重量更重，不少電動車都超出了舊國標要求的40公斤重量。

深圳深鈴車業(yè)有限公司總裁姚立認為，舊國標無法滿足市場需求，新國標又未及時推出，導致行業(yè)目前處于標準脫離實際的狀態(tài)，各地政府都以自己的標準監(jiān)管。

舊國標將電動自行車的參數(shù)分為3條“否決項目”、18條“重要項目”和13條“一般項目”。合格者必須符合所有的否決項要求，重要項和一般項的要求可以分別不滿足3項和4項。整車重量在國標中是重要項，但在監(jiān)管中卻常被作為否決項來處理。

2009年底國標委出臺了電動摩托車和電動輕便摩托車的通用技術(shù)條件，將時速超過20公里、重量超過40公斤的電動車納入機動車序列管理。這意味著當時市面上90%的電動車將被歸為機動車，引發(fā)電動自行車生產(chǎn)企業(yè)的強烈反對。一旦被劃為機動車，相關(guān)的管理措施都將參照機動車，需要上保險、考駕照，對生產(chǎn)企業(yè)系因有更高的資質(zhì)要求。

姚立表示，新國標制訂多年背后的博弈關(guān)系，即電動自行車、摩托車行業(yè)和政府部門各自希望利益最大化。

2009年底，全國電動自行車骨干企業(yè)聯(lián)名上書申請叫停該標準，由于爭議太大，國標委宣布暫緩執(zhí)行。但速度和整車重量的參數(shù)仍被許多城市用以劃分電動自行車和電動輕便摩托車。

2014年底，中國自行車協(xié)會將草擬的第14稿新國標草稿遞交給國標委。直至2015年底，新國標仍未出臺。2015年5月份，工信部、公安部、國家工商總局、國家質(zhì)檢總局四部委就曾明確提出《電動自行車通用技術(shù)條件》國家標準修訂五條意見（下稱“國五條”），即：具有腳踏騎行功能、最大時速不大于25公里、含電池的整車質(zhì)量不大于55公斤、電動機輸出功率不大于400W、電池電壓不大于48V。

25公里的時速限制基本達成了一致。分歧較大的是整車重量和是否必須安裝腳踏，背后仍是電動車與摩托車行業(yè)的博弈。

生產(chǎn)廠商希望的是不含電池整車55公斤，而電池重量在15公斤-22公斤之間。從生產(chǎn)工藝看，整車重量主要取決于電池，而電池的大小決定了續(xù)行里程的長短。江蘇省自行車電動車行業(yè)協(xié)會理事長陸金龍表示，市場期望一次充電能續(xù)行50公里，距離是原來的兩倍，這意味著電池也要是原來的兩倍容量。

在是否安裝腳踏的問題上，各方堅持己見，不愿讓步。公安等管理部門以及摩托車行業(yè)認為必須有，而電動車行業(yè)則認為這不符合消費者的使用習慣，且續(xù)行里程夠長，沒有必要加上腳踏。

郭金芝表示，目前電動自行車整體采取下沉式、小輪徑的設計，方便在路口隨時停車和啟動，如果安裝腳踏，在轉(zhuǎn)彎時腳踏容易剮蹭地面，反而造成安全隱患。

除了宏觀經(jīng)濟下行的背景，由于新國標遲遲未定，去年各地又陸續(xù)開啟“禁限電”行動，致使企業(yè)無法把握政策方向，無法確定產(chǎn)品線。

姚立估算，如果依照含電池整車質(zhì)量不大于55公斤的要求，市場上將有一半的電動自行車會被劃為超標車。如果依照企業(yè)的期望來劃分，將會有70%的電動自行車屬于合格產(chǎn)品。他的態(tài)度是，“不管各方利益如何博弈總體必須符合行業(yè)訴求，如果行業(yè)企業(yè)都無法生存，那行業(yè)就會永遠混亂下去?！?h3>三輪車沒標準

此番深圳“限電”受到全國關(guān)注，一大原因是大量查處營運類的電動三輪車，深圳的快遞行業(yè)因此受到重創(chuàng)。

如果說電動自行車受困于新老國標斷層，那么電動三輪車則處于無標可依的尷尬境地，在《道路交通安全法》中分類并不明晰，路權(quán)難得界定。

4月12日，在E法論壇第五期“互聯(lián)網(wǎng)背景下的快遞路權(quán)之爭”研討會上，主要生產(chǎn)電動三輪車的金彭電動車公司專用車事業(yè)部經(jīng)理謝芳說，由于缺乏國家標準，電動三輪車在生產(chǎn)設計過程中只能參考電動兩輪車的標準。

至少從地方性法規(guī)來看，深圳對電動三輪車一直持禁止態(tài)度。2011年時，深圳就明確出臺規(guī)定，禁止運營載客或送貨載物的電動三輪車上路行駛。

此輪整治中，交管部門重申，因缺乏標準，電動三輪車屬非法拼裝、改裝機動車，無法取得牌照，不得上路行駛。

與此同時，深圳允許快遞等行業(yè)使用電動兩輪車，并采取配額備案制。不過，深圳交警公布，全市備案快遞業(yè)車輛為1.8萬輛，而深圳快遞員約有5萬人。電動三輪車更便于載貨，一直是快遞員的標配。

2014年9月，主管快遞行業(yè)的國家郵政局曾發(fā)布《快遞專用電動三輪車技術(shù)要求》，但這僅是推薦性標準，未被各方認可，實施狀況不佳。

2016年4月8日，國家郵政局公布了作為強制性標準的《快遞專用電動三輪車技術(shù)要求》（征求意見稿），但千呼萬喚始出來的標準卻并不令行業(yè)滿意。

根據(jù)新標準，快遞電動三輪車的時速不超過15公里，載重不能超過180公斤，車輛應安裝衛(wèi)星定位車載終端、預留充電接口。

速度一項最被詬病。目前路面上的電動車時速多在30公里-40公里，不少企業(yè)調(diào)侃，新標會“讓快遞變成慢遞”、“不如騎豬”。在上述研討會上，國家郵政局發(fā)展研究中心助理研究員潘迪則認為，“速度可能確實會低一些，但首要考慮的還是安全。”

此外，征求意見稿中建議使用鋰電池，這會使快遞用車價格比現(xiàn)在高出4000元左右。不過，目前使用的鉛酸電池，車用的兩組電池約為1800元，一年后就要更換，換成鋰電池約需4000元，但使用壽命可延長至3年-4年。

在具體細則的背后，還存在著由誰制定標準的問題。中央財經(jīng)大學法學院副院長高秦偉認為，標準是技術(shù)性的，應由企業(yè)和行業(yè)自身來主導，需要反思中國的標準制定體系。

需系統(tǒng)性管理

大量超速的電動車被制造出來，已成既有事實，應當對這些車輛進行怎樣的管理？

2009年的《電動摩托車和電動輕便摩托車通用技術(shù)條件》試圖將超標車輛劃為機動車管理，但在行業(yè)博弈中被暫緩實施。近日發(fā)布的快遞專用電動三輪車國標征求意見稿中，將快遞用電動車歸為非機動車。

超標車輛大量存在，一一勒令其按照機動車的規(guī)定考證、上牌，可能難以實現(xiàn)。另一個考慮是，若速度沒有汽車高的電動車被要求駛上機動車車道，又會給小汽車的管理造成一系列問題。

讓電動車在非機動車道上限速行駛因而成為了現(xiàn)實的選擇。

限速有兩種辦法，一種是在生產(chǎn)源頭上控制電動車的最高速度，并且通過技術(shù)手段防止改裝;另一種是限制車輛在道路上的行駛速度。需要看到，前一種辦法未能顧及到當下已經(jīng)存在的大量超標車輛，后一種辦法對交管部門是一個巨大考驗。

郭金芝認為，對電動車的管理應當分幾步走：由政府拿出規(guī)劃，盡快出臺適應當前形勢的國家標準，制定相應的管理措施，并留出適應的時間，生產(chǎn)者、經(jīng)銷商和使用者都需要逐步引導。

比如，廣東惠州已禁止無牌超標電動車上路行駛，上牌的超標電動車若主動退市，市政府將給予每輛500元的現(xiàn)金補貼。按照計劃，今年10月1日后，所有的超標電動車將不能上路行駛。

更重要的問題在于，電動車的管理是系統(tǒng)性的，目前反映出的矛盾在需求端和執(zhí)法者之間。廠商若不受約束地生產(chǎn)超標車輛，處于電動車管理末端的交管部門必定會承受最大的壓力。

一個好的結(jié)果是多部門相互配合、各司其職。

質(zhì)監(jiān)部門給予企業(yè)市場準入的許可，工信部門管理生產(chǎn)過程，工商部門管理在銷的電動車是否符合國家標準，能否上路通行、要遵守怎樣的通行規(guī)則由交管部門制定，行業(yè)協(xié)會則強調(diào)自律。

“現(xiàn)在談限制電動車，悲觀的人覺得行業(yè)死了，但也許這個行業(yè)會重組，重新被納入規(guī)劃中，重新對工業(yè)生產(chǎn)過程進行產(chǎn)業(yè)化、標準化，這是一個機會?！眲⑨纷诜Q。

對電動車治理問題，多位學者還認為，作出限行決策時應當考慮到消費者的響應行為，平衡多方條件，找到出路。若電動車使用者轉(zhuǎn)而使用小汽車等交通工具，反而會加劇污染和擁堵，若一刀切地禁止快遞行業(yè)使用電動三輪車，則容易導致快件積壓，降低經(jīng)濟效益。

此前，各大城市都對貨運配送車輛配發(fā)數(shù)量指標，在規(guī)定時間內(nèi)不允許通行，這催生了用面包車等客車來運送貨物的變通策略。

國家發(fā)改委綜合運輸研究所城市交通研究室主任程世東更希望，用“疏”而非“堵”的方式來治理電動車?！凹词挂?，也要想想能不能幫原來的使用者找到出路。”