【摘 要】優(yōu)化城鄉(xiāng)用地布局，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的客觀需要，是節(jié)約和集約利用土地的重要途徑，同時也是全面落實科學(xué)發(fā)展觀的必然要求。文章以城固縣為研究區(qū)域，在城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)和布局現(xiàn)狀分析的基礎(chǔ)上，以嚴(yán)格保護耕地為前提，嚴(yán)格控制建設(shè)用地為重點，節(jié)約和集約利用土地為核心，提出城固縣城鄉(xiāng)用地布局的優(yōu)化措施，以有效促進土地資源可持續(xù)利用和集約利用，從而促進社會經(jīng)濟發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】城鄉(xiāng)建設(shè)用地；布局優(yōu)化；城固縣

目前，城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展使城鄉(xiāng)建設(shè)用地需求不斷增加，用地矛盾日益尖銳。優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)與布局可以緩解用地矛盾，提高土地利用綜合效率，有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進新農(nóng)村建設(shè)，進一步加強土地參與宏觀調(diào)控，完善規(guī)劃、控制手段。研究城固縣城鄉(xiāng)用地布局優(yōu)化，對于優(yōu)化配置土地資源，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展都具有重要的現(xiàn)實意義。

一、城固縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地現(xiàn)狀分析

（一）研究區(qū)域概況

城固縣地處陜西南部漢中盆地腹部，北靠秦嶺，南依巴山，地處東經(jīng)107°03′15″～107°30′45″，北緯32°45′15″～33°40′50″之間。城固縣位于北亞熱帶濕潤季風(fēng)區(qū)，冬無嚴(yán)寒，夏無酷暑，雨量充沛，四季濕潤，雨熱同季，干濕交替?！耙唤搴印睓M貫全境，長江最大支流——漢江橫貫東西。全縣生物資源種類繁多，礦產(chǎn)資源豐富，是全國糧油生產(chǎn)基地縣之一，同時也是三線建設(shè)時期國家確定的重要軍事工地建設(shè)基地，境內(nèi)駐有陜西飛機工業(yè)集團、燎原航空機械制造等20多家軍工企業(yè)。

2012年，全縣總?cè)丝?9.7萬人，占全市總?cè)丝诘?3.9%。其中農(nóng)業(yè)人口44.7萬人，占總?cè)丝诘?8.9%，城鎮(zhèn)化率為46.5%。

（二）城鄉(xiāng)建設(shè)用地現(xiàn)狀結(jié)構(gòu)分析

根據(jù)2012年度土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)，城固縣2012年城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀如表1所示：

由表1可知，2012年全縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地面積為7809.5hm2，其中城鎮(zhèn)用地2107.0hm2占城鄉(xiāng)建設(shè)用地的27.0%，農(nóng)村居民點用地面積為5388.1hm2占城鄉(xiāng)建設(shè)用地的69.0%，采礦用地面積為314.4hm2，占城鄉(xiāng)建設(shè)用地的4.0%。

（三）城鄉(xiāng)建設(shè)用地現(xiàn)狀布局分析

根據(jù)2012年城固縣土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)可得2012年城固縣各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）城鄉(xiāng)建設(shè)用地現(xiàn)狀，如表2所示：

由表2可知，2012年城鄉(xiāng)建設(shè)用地主要分布在博望鎮(zhèn)、桔園鎮(zhèn)、老莊鎮(zhèn)、上遠(yuǎn)觀鎮(zhèn)，主要因為這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)位于縣域中部，地勢平坦，經(jīng)濟較發(fā)達的地區(qū)，其中博望鎮(zhèn)所占比重最大，為16.6%，其次是老莊鎮(zhèn)和桔園稹，為7.6%。城鎮(zhèn)用地主要是在博望鎮(zhèn)、柳林鎮(zhèn)和老莊鎮(zhèn)，數(shù)要是縣城所在地，地勢平坦，人口較為集中；農(nóng)村居民點主要分布桔園鎮(zhèn)、上遠(yuǎn)觀鎮(zhèn)、龍頭鎮(zhèn)和博望鎮(zhèn)，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要位于中部地勢平坦、居住條件較優(yōu)越的地區(qū)，因此，農(nóng)村居民點面積較大。其中桔園鎮(zhèn)和上遠(yuǎn)觀鎮(zhèn)最多，面積分別為511.3和445.9，占全縣農(nóng)村居民點面積的17.8%。雙溪鎮(zhèn)和盤龍鄉(xiāng)農(nóng)村居民點僅占縣域總量的1.43%，主要是因為兩鎮(zhèn)地處縣域北部山區(qū)，居住條件較差，交通不便，多自然災(zāi)害。采礦用地主要分布在龍頭鎮(zhèn)和老莊鎮(zhèn)，主要是受到當(dāng)?shù)刈匀毁Y源分布的影響。

（四）城鄉(xiāng)建設(shè)用地存在的問題

1.城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)不盡合理，農(nóng)村居民點用地比重過大

從對全縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)及布局的現(xiàn)狀分析可以看出，農(nóng)村居民點用地比重較大。這主要是由于小農(nóng)經(jīng)濟和該縣自身的地形條件，客觀上造成了農(nóng)村居民點分散，內(nèi)部利用率較低。

2.建設(shè)用地需求壓力大，土地低效利用依然存在。

建設(shè)用地需求增加一方面是城市、建制鎮(zhèn)的經(jīng)濟實力極大加強及撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)使城鎮(zhèn)數(shù)量范圍、人口規(guī)模均不斷擴大；另一方面，農(nóng)村經(jīng)濟繁榮，使農(nóng)民收入大幅度提高，農(nóng)民建房的數(shù)量和規(guī)模也有所增加。

二、城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局優(yōu)化

以嚴(yán)格保護耕地為前提，以嚴(yán)格控制建設(shè)用地為重點，以節(jié)約和集約利用土地為核心，依照城固縣經(jīng)濟社會發(fā)展的趨勢和總體戰(zhàn)略，制定出城固縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局優(yōu)化方案。

（一）城鎮(zhèn)建設(shè)用地布局優(yōu)化

城固縣城鎮(zhèn)發(fā)展應(yīng)采取“強化中心，突出重點，抓好一環(huán)，帶動全面”的發(fā)展戰(zhàn)略。強化中心就是要不斷強化縣城這一中心城鎮(zhèn)，崔家山鎮(zhèn)這一副中心，形成初具實力、帶動作用強的漢中東部的小城鎮(zhèn)。突出重點就是要在城鎮(zhèn)發(fā)展中抓好幾個重點的中心鎮(zhèn)建設(shè)，發(fā)揮其在區(qū)域中的帶動作用。抓好一環(huán)就是要抓好縣城——沙河營——上元觀——柳林——文川——老莊——桔園——原公——縣城一環(huán)上的城鎮(zhèn)建設(shè)，形成平壩丘陵區(qū)城鎮(zhèn)發(fā)展的重要地帶，輻射帶動南北山區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)。通過強化縣城這一中心，重點建設(shè)一批中心城鎮(zhèn)，抓好以縣城為中心的平壩丘陵區(qū)的城鎮(zhèn)環(huán)，實現(xiàn)全面帶動縣域城鎮(zhèn)發(fā)展的目標(biāo)。

城鎮(zhèn)的規(guī)模等級可分為三級，劃分如下：

一級為縣城，現(xiàn)狀城鎮(zhèn)人口12.8萬人，規(guī)劃人口為25萬人。

第二級為崔家山鎮(zhèn)，作為縣城副中心城市、柳林航空城核心配套服務(wù)基地和全市重點鎮(zhèn)，物產(chǎn)富庶、特色鮮明，預(yù)計城鎮(zhèn)規(guī)模3萬人。

第三級為以上元觀、桔園為區(qū)域中心鎮(zhèn)的三級城鎮(zhèn)體系。受山區(qū)人口稀少，經(jīng)濟發(fā)展緩慢、位置偏遠(yuǎn)、交通閉塞等因素的影響，城鎮(zhèn)規(guī)模普遍偏小，預(yù)計各城鎮(zhèn)規(guī)模均小于5000人。

（二）農(nóng)村居民點用地布局優(yōu)化

1.實施城鎮(zhèn)化帶動戰(zhàn)略

對于城鎮(zhèn)擴展區(qū)的農(nóng)村居民點布局優(yōu)化，要圍繞城固區(qū)域中心城鎮(zhèn)的建設(shè)，引導(dǎo)農(nóng)村居民點用地與其他類型建設(shè)用地進行置換，綜合開發(fā)，全面改造，促進城中村與城鎮(zhèn)功能布局的融合，形成城鄉(xiāng)一體化現(xiàn)代文明城鎮(zhèn)群。

2.實施園區(qū)發(fā)展帶動戰(zhàn)略

結(jié)合全縣重點建設(shè)項目，圍繞已建和在建的工業(yè)園區(qū)，集中轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口，建設(shè)新型村鎮(zhèn)，充分發(fā)揮開發(fā)區(qū)和工業(yè)集中區(qū)對新農(nóng)村建設(shè)的輻射帶動作用，努力形成村企互動，共同發(fā)展、企業(yè)贏利，農(nóng)民增收的良性機制，帶動一批高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的新農(nóng)村。

3.實施農(nóng)村居民點搬遷整治措施

按照有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、方便農(nóng)民生活，因地制宜、分類指導(dǎo)，適度集聚、節(jié)約集約用地的原則，結(jié)合農(nóng)村居民點的經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r、人口規(guī)模、用地規(guī)模等指標(biāo)，具體確定了自然村縮并，異地遷移，舊村改造，農(nóng)村居民點社區(qū)化四種農(nóng)村居民點用地調(diào)整模式。

（三）采礦用地布局優(yōu)化

對于采礦用地優(yōu)化首先應(yīng)充分利用石灰石、花崗巖礦豐富的優(yōu)勢，重點發(fā)展高標(biāo)號水泥、特種水泥、中密度裝飾板、輕質(zhì)墻體材料、高檔墻地磚等建材工業(yè)的發(fā)展。其次，在工業(yè)發(fā)展用地上適度集中，發(fā)揮集聚規(guī)模效應(yīng)，實現(xiàn)土地集約利用，以節(jié)約土地資源和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，防止重復(fù)建設(shè)。

三、優(yōu)化城鄉(xiāng)用地布局的措施

（一）強化城鄉(xiāng)建設(shè)用地節(jié)約與集約利用

要堅持挖潛為主、擴展為輔的方針，嚴(yán)格控制城固縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地增量。新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地應(yīng)首先利用存量土地，嚴(yán)禁閑置土地，切實推進土地利用方式的根本轉(zhuǎn)變。加強建設(shè)用地準(zhǔn)入制度建設(shè)，建立切實可行、動態(tài)調(diào)整的建設(shè)用地定額指標(biāo)體系，落實有關(guān)單位面積投資強度的規(guī)定，促進土地集約高效利用。

（二）編制城鄉(xiāng)用地一體化規(guī)劃

我國的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增長快于人口增長，城鄉(xiāng)建設(shè)用地擴張在某種程度上出于失控的狀態(tài)，這主要是因為沒有統(tǒng)一的用地規(guī)劃。因此，土地利用總體規(guī)劃的修編必須從城鄉(xiāng)發(fā)展的全局出發(fā)，堅持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模。充分利用城固縣各城鎮(zhèn)的優(yōu)勢條件，在各城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)之間、城鎮(zhèn)之間開展廣泛的分工協(xié)作，協(xié)調(diào)好城鎮(zhèn)布局、資源開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。從全縣整體的角度制定產(chǎn)業(yè)空間布局策略，積極引導(dǎo)全縣城鎮(zhèn)用地的擴張和農(nóng)村居民點的布局優(yōu)化。

（三）積極貫徹落實城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策

城固縣農(nóng)村居民點用地布局分散，集約利用程度較低，實施“掛鉤”政策，運用經(jīng)濟手段對農(nóng)村建設(shè)用地進行整理，有利于推動村莊搬遷改造，改善村民生活環(huán)境。通過農(nóng)村建設(shè)用地整理，有效推進“工業(yè)項目向開發(fā)區(qū)集中，農(nóng)民居住向城鎮(zhèn)及中心村集中，同時將整理所得到的新增耕地面積等量置換到城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)，為城鎮(zhèn)和工業(yè)發(fā)展提供更多的發(fā)展空間。

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