摘 要：新預(yù)算法的出臺(tái)是國(guó)家法律制度建設(shè)的一項(xiàng)重要成果，更是財(cái)政制度建設(shè)具有里程碑意義的一件大事，標(biāo)志著我國(guó)加快建立全面規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代預(yù)算制度邁出了堅(jiān)實(shí)的一步。但是在具體實(shí)施過程中，由于缺乏相應(yīng)配套制度環(huán)境出現(xiàn)了一些問題，這些問題對(duì)執(zhí)行部門來說是極大的挑戰(zhàn)和阻礙。本文針對(duì)這些問題提出相關(guān)建議，希望能夠?qū)M(jìn)一步完善現(xiàn)行財(cái)政管理制度提供一些啟示。

關(guān)鍵詞：新預(yù)算法 問題 建議

一、引言

新預(yù)算法全面貫徹了黨的十八大和十八屆三中全會(huì)精神，體現(xiàn)了我國(guó)財(cái)稅體制改革總體要求，不僅是現(xiàn)階段我國(guó)深化財(cái)稅體制改革的第一步，還為規(guī)范政府收支行為、提升政府治理能力提供了法律依據(jù)與保障。但是在新預(yù)算法的具體執(zhí)行過程中，由于缺乏相應(yīng)配套制度環(huán)境出現(xiàn)了一些問題，這些問題對(duì)執(zhí)行部門來說是極大的挑戰(zhàn)和阻礙。因此，本文概括了新預(yù)算法實(shí)施過程中存在的主要問題并提出相關(guān)建議，以期能夠?qū)M(jìn)一步完善現(xiàn)行財(cái)政管理制度提供一些啟示。

二、新《預(yù)算法》貫徹實(shí)施中存在的主要問題

1、新《預(yù)算法》缺乏配套操作細(xì)則。新《預(yù)算法》科學(xué)、規(guī)范、條款全面，但是缺少執(zhí)行操作的具體細(xì)則。目前的情況是“營(yíng)改增”實(shí)施后，地方在共享稅中的分成比例較低，經(jīng)過多年運(yùn)行，地方財(cái)政困難加劇。由于地方財(cái)政困難，部分縣區(qū)甚至連保障工資發(fā)放都有難度，執(zhí)行中普遍采取有多少財(cái)力辦多少事的方式。有時(shí)年初預(yù)算放不下，只能等年中有錢時(shí)再做項(xiàng)目，一事一議現(xiàn)象較多。這樣編制的預(yù)算形式大于內(nèi)容，預(yù)算執(zhí)行難度較大，與新《預(yù)算法》中必須有預(yù)算才能支出的要求不一致。因此，迫切需要落實(shí)新法的具體操作細(xì)則。

2、預(yù)算執(zhí)行中上級(jí)指令的彈性與預(yù)算法的剛性規(guī)則相悖。新預(yù)算法第70條規(guī)定，未經(jīng)預(yù)算法第六十九條規(guī)定的程序，各級(jí)政府不得作出預(yù)算調(diào)整的決定。但在預(yù)算實(shí)際執(zhí)行中受到較多因素干擾：一是各級(jí)政府臨時(shí)出臺(tái)的各項(xiàng)增支政策；二是上級(jí)部門下達(dá)的專項(xiàng)資金需要地方財(cái)政配套；三是各級(jí)部門下達(dá)的臨時(shí)任務(wù)；四是本級(jí)政府安排的未能在年初預(yù)算安排的支出需求。由于受到各類因素的影響，預(yù)算執(zhí)行的剛性多有折扣。

3、預(yù)算項(xiàng)目資金審批責(zé)任劃分不合理，對(duì)一把手的監(jiān)管和約束機(jī)制缺失。新法實(shí)施后，政策要求各地一把手不能直接分管人、財(cái)、物等工作，但實(shí)際上各地方根本無法繞過一把手進(jìn)行發(fā)展建設(shè)與財(cái)政資金安排。這樣在一把手制定決策或設(shè)立項(xiàng)目過程中，容易形成“一把手犯錯(cuò)，二把手背黑鍋”的問題。

4、人大預(yù)結(jié)算審查監(jiān)督能力需要提高。人大是國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)監(jiān)督和審查各級(jí)政府預(yù)算執(zhí)行，政府的財(cái)政收支應(yīng)該在人大的監(jiān)督下執(zhí)行。但縣以下政府真正的決策權(quán)在各級(jí)黨委，包括人事、經(jīng)濟(jì)發(fā)展及重大公建項(xiàng)目的實(shí)施。各級(jí)人大又是在各級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)下負(fù)責(zé)審查政府預(yù)算收支的安排、執(zhí)行、監(jiān)督等。同級(jí)人大對(duì)同級(jí)政府的預(yù)算審查和監(jiān)督執(zhí)行起來比較難。另外，省內(nèi)各級(jí)人大及其常委會(huì)預(yù)算審查監(jiān)督力量十分薄弱，有些地方只有一個(gè)人，人手和水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，難以具備提前介入和初審的能力。從各級(jí)人大代表構(gòu)成來看，代表來自社會(huì)各階層，其中不乏精通財(cái)政的專業(yè)人員。但就總體而言，目前人大預(yù)算監(jiān)督的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備等方面還需要加強(qiáng)，以增強(qiáng)人大監(jiān)督的能力。

5、預(yù)算執(zhí)行過程中的收支調(diào)整制度需要完善。新預(yù)算法規(guī)定各級(jí)政府預(yù)算收支的調(diào)整要經(jīng)過同級(jí)人大批準(zhǔn)方可實(shí)施，但作為縣以下政府的收支調(diào)整往往是在發(fā)生后才申請(qǐng)上報(bào)，預(yù)算調(diào)整缺少?gòu)?qiáng)制性約束。追加支出部分上報(bào)人大審批的程序多、周期長(zhǎng)，追加項(xiàng)目多的話，審批過程過長(zhǎng)阻礙立項(xiàng)的時(shí)效性。

6、現(xiàn)行考核指標(biāo)有悖于新《預(yù)算法》的理念。新法中明確提出在改進(jìn)預(yù)算控制方式方面，審查重點(diǎn)由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展，不得下達(dá)收入指標(biāo)，但各級(jí)政府績(jī)效考核辦法尚未跟進(jìn)，仍將收入任務(wù)完成情況作為重要考核指標(biāo)。

三、進(jìn)一步貫徹實(shí)施新《預(yù)算法》的幾點(diǎn)建議

1、加快與新《預(yù)算法》相配套的財(cái)政體制改革，完善分稅制和轉(zhuǎn)移支付制度，充實(shí)地方財(cái)力。調(diào)整中央、省級(jí)和地方的收入分成比例，建議將省級(jí)拿走的10%返還給地方，增加地方財(cái)力。在轉(zhuǎn)移支付方面，一般性轉(zhuǎn)移支付要建立增長(zhǎng)機(jī)制，定額增長(zhǎng)速度與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的狀況相銜接。取消或逐步減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付要求地方配套事項(xiàng)，上級(jí)政府統(tǒng)一安排建設(shè)項(xiàng)目，打捆下放，由地方政府統(tǒng)籌安排、集中支付。

2、建議從省級(jí)政府、人大層面出臺(tái)貫徹落實(shí)新《預(yù)算法》的執(zhí)行細(xì)則，從頂層設(shè)計(jì)的角度，逐級(jí)明確各地方市縣的具體操作。對(duì)于目前難以完成的法條，可以設(shè)定一定時(shí)限，逐步落實(shí)新《預(yù)算法》。

3、上級(jí)政府對(duì)下一年度將出臺(tái)的政策及實(shí)施的項(xiàng)目，實(shí)行提前告知，做到未雨綢繆，心中有數(shù)，早作安排。避免執(zhí)行中突發(fā)出臺(tái)各項(xiàng)增支政策，防止沖擊預(yù)算，影響預(yù)算的順利執(zhí)行。

4、加強(qiáng)對(duì)地方一把手的監(jiān)督和約束，建議由省級(jí)政府和部門制定、出臺(tái)地方政府行政規(guī)范，定期實(shí)施督查和檢查。加大縣區(qū)級(jí)人大對(duì)同級(jí)政府的監(jiān)督力度，細(xì)化監(jiān)督內(nèi)容，擴(kuò)大監(jiān)督范圍；加大上級(jí)、本機(jī)審計(jì)監(jiān)督力度，建議審計(jì)上升，建立垂直管理制度，省管市、市管區(qū)，上管下級(jí)；對(duì)地方一把手要加大預(yù)算法宣傳培訓(xùn)力度，明確要求。

5、從實(shí)際出發(fā)，制定科學(xué)合理的指標(biāo)考核體系。一是在制定指標(biāo)體系時(shí)，應(yīng)該廣大聽取基層意見；二是權(quán)重設(shè)定應(yīng)充分考慮地方實(shí)際情況，對(duì)擁有特色資源的地區(qū)，重點(diǎn)考察其優(yōu)勢(shì)；三是指標(biāo)設(shè)定應(yīng)以事實(shí)求是為原則，過高的標(biāo)準(zhǔn)容易導(dǎo)致為通過考核而引發(fā)的弄虛作假。

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作者簡(jiǎn)介：

閆 婷 （1983-），女，籍貫：遼寧法庫(kù)，學(xué)歷：博士，財(cái)政學(xué)專業(yè)，職稱：講師，單位：遼寧行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部，研究方向：財(cái)政理論與政策。

（作者單位：遼寧行政學(xué)院 遼寧沈陽(yáng)市 110161）