【摘要】：目前“一事一議”制度作為當(dāng)前村鎮(zhèn)治理過(guò)程中的主要模式得到廣泛使用，但是在近幾年的現(xiàn)實(shí)操作中卻暴露出弊端，存在低效率的問(wèn)題。本文擬對(duì)農(nóng)村“一事一議”制度低效率問(wèn)題存在的原因進(jìn)行分析并提出相應(yīng)完善辦法，旨對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給提供些許幫助。

【關(guān)鍵詞】：村鎮(zhèn)治理;一事一議;政府經(jīng)濟(jì)

引言

“一事一議”制度，是指在農(nóng)村稅費(fèi)改革系統(tǒng)中取消了鄉(xiāng)統(tǒng)籌和改革村提留后，原由鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留中開支的農(nóng)田水利基本建設(shè)、道路修建、植樹造林、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)有關(guān)的土地治理項(xiàng)目和村民認(rèn)為需要興辦的集體生產(chǎn)生活等其他公益事業(yè)項(xiàng)目所需資金，不再固定向農(nóng)民收取，采取“一事一議”的統(tǒng)籌辦法①。

任何制度要發(fā)揮作用其存在的環(huán)境與條件都極為重要。村鎮(zhèn)治理過(guò)程中“一事一議”制度若要真正發(fā)揮作用，結(jié)合常偉（2009）、許莉、邱長(zhǎng)溶、李大壘（2009）等人的研究可歸納為以下4點(diǎn)：（1）農(nóng)村流動(dòng)人口數(shù)量少，有足夠多的農(nóng)民生活在農(nóng)村。（2）農(nóng)民對(duì)村級(jí)公共產(chǎn)品需求的強(qiáng)度低，內(nèi)容相對(duì)簡(jiǎn)單。（3）村民對(duì)本村公共產(chǎn)品供給過(guò)程中每一環(huán)節(jié)的信息掌握完備，不存在信息不對(duì)稱情況。（4）村民覺悟程度高，村干部都是為民務(wù)實(shí)的好干部。

根據(jù)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》規(guī)定，“一事一議”議事主要遵循群眾自愿、權(quán)利義務(wù)一致和公平負(fù)擔(dān)原則，但在目前村鎮(zhèn)治理過(guò)程中“一事一議”制度的施行暴露了些許問(wèn)題和缺點(diǎn)。

一、“一事一議”在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中低效率的表現(xiàn)及原因分析

自2003年安徽推行“一事一議”制度至今已有13年，從目前的實(shí)踐看，現(xiàn)實(shí)中農(nóng)村“一事一議”制度實(shí)施的環(huán)境和條件都很難與假設(shè)滿足。在現(xiàn)實(shí)中難以操作，不是議不起來(lái)，就是議而不決，靠“一事一議”供給農(nóng)村公共產(chǎn)品存在一定困難，效率不高②。其原因如下：

1、召開村民議事大會(huì)成本太高

按照現(xiàn)行的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》規(guī)定，“一事一議”應(yīng)召開村民大會(huì)，應(yīng)當(dāng)有本村18周歲以上的村民過(guò)半數(shù)參加，或者有本村2/3以上農(nóng)戶的代表參加;召開村民代表會(huì)議，應(yīng)當(dāng)有代表2/3以上農(nóng)戶的村民代表參加。農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的大規(guī)模流動(dòng)已成為我國(guó)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的一個(gè)普遍現(xiàn)象，人口大量流出的貧困地區(qū)的農(nóng)村，根本達(dá)不到舉行會(huì)議的法定人數(shù);就算勉強(qiáng)湊夠參會(huì)人數(shù)，但大量有知識(shí)技能的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力進(jìn)程務(wù)工，滯留在農(nóng)村的老、弱、病、殘缺少相應(yīng)知識(shí)經(jīng)驗(yàn)。其次，就算該農(nóng)村達(dá)到法定參會(huì)人數(shù)，但無(wú)論事大事小當(dāng)?shù)卮迕穸家獏⒓哟迕翊髸?huì)，極大耽誤了村民自身勞作務(wù)工時(shí)間，影響其收入，因此多數(shù)農(nóng)民參會(huì)積極性不高。以上原因都極易導(dǎo)致“一事一議”流于形式，成為村民委員會(huì)的單方面行動(dòng)。

2、限額籌資導(dǎo)致“一事一議”難辦大事

“一事一議”作為農(nóng)村稅費(fèi)改革的配套政策，在保證村級(jí)公共產(chǎn)品供給的順利施行過(guò)程中又必須考慮當(dāng)?shù)卮迕竦慕?jīng)濟(jì)承受狀況，保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。以四川省為例，規(guī)定一事一議籌資，廣元市、南充市、巴中市、阿壩州、甘孜州和涼山州等6個(gè)市（州）每人每年不得超過(guò)40元，其余地方每人每年不得超過(guò)50元③。這一政策制定雖然減輕了農(nóng)村籌資壓力，但是在實(shí)際操作中卻導(dǎo)致“一事一議”僅能辦小事，難辦大事、急事。以涼山州3000人的鄉(xiāng)村為例，“一事一議”年籌資總額上限為120000元，這對(duì)于村級(jí)道路、農(nóng)田水利建設(shè)等公共設(shè)施的建設(shè)而言是根本不夠的。因此，“一事一議”制度容易遭遇資金約束困境的判斷仍不失一般性（孟昭智，2007）。

3、“一事一議”結(jié)果易受利益集團(tuán)操縱

詹姆斯·麥迪遜（James Madison）給利益集團(tuán)定義如下：“為某種共同利益的沖動(dòng)所驅(qū)使而聯(lián)合起來(lái)的一些公民，不管他們占全部公民的多數(shù)或少數(shù)，而他們的利益是損害公民的權(quán)利或社會(huì)的永久的和總的利益的?！雹茉谥袊?guó)農(nóng)村中以血緣為紐帶形成的家族群體或宗族勢(shì)力作為最典型的鄉(xiāng)村利益集團(tuán)，總是極力維護(hù)家族的既得利益。在“一事一議”議事提案提出和表決過(guò)程中，可以通過(guò)“院外活動(dòng)”或達(dá)成臨時(shí)性聯(lián)盟的決議，使多數(shù)村民的利益受到侵害（涂圣偉，2009）。此外，在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村文化網(wǎng)絡(luò)中，村莊權(quán)利體系是高度組織起來(lái)的，利益集團(tuán)往往具有信息優(yōu)勢(shì)、組織優(yōu)勢(shì)或資源優(yōu)勢(shì)，從而導(dǎo)致信息不完全情況的產(chǎn)生，影響“一事一議”結(jié)果。

4、針對(duì)“一事一議”村干部工作積極性不高

當(dāng)前，在我國(guó)農(nóng)村中很多村干部是由鄉(xiāng)黨委提名，村代表選舉而非由村民直接參與選舉產(chǎn)生。因此村干部對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府分派的任務(wù)更為重視，更樂意充當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)府的“代理人”角色，對(duì)村民的利益則并不重視，其結(jié)果是在“一事一議”過(guò)程中動(dòng)力不足。其次，在“一事一議”過(guò)程中村干部責(zé)任大、擔(dān)子重，且能“揩油”項(xiàng)目少，導(dǎo)致某些黨性修養(yǎng)不夠的村干部不愿擔(dān)責(zé)任，工作積極性不高。

三、“一事一議”制度的改進(jìn)思考

村鎮(zhèn)治理是我國(guó)新農(nóng)村建設(shè)的關(guān)鍵和重點(diǎn)，需要肯定“一事一議”制度在促進(jìn)村鎮(zhèn)治理過(guò)程中起到了積極作用，因此我們應(yīng)促進(jìn)“一事一議”制度的更加完善，以保證其更好地促進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

1、估量不同地區(qū)具體情況，因地制宜推進(jìn)“一事一議”制度

“一事一議”是以村為基本單位組織實(shí)施的，為了提高其議事效率上級(jí)政府只要做出原則性規(guī)定即可，各村可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況、傳統(tǒng)習(xí)俗在原則框架內(nèi)靈活展開議事程序。如外出務(wù)工人數(shù)較多村莊可以在村名大規(guī)模返鄉(xiāng)時(shí)（如春節(jié)）對(duì)重要議事項(xiàng)目進(jìn)行集中議事;或進(jìn)行村民代表大會(huì)，以戶為單位進(jìn)行劃分，各單位選舉代表戶，征求大家意見后整理反饋。對(duì)于重要、必須要各村民參加的“一事一議”事項(xiàng)，可以采取電聯(lián)、親屬帶票等方式進(jìn)行。

2、因事制宜調(diào)整籌資標(biāo)準(zhǔn)，完善“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)

基層政府在深入調(diào)查各地農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、農(nóng)民承受能力及農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)后，根據(jù)各地不同的發(fā)展情況、范圍、層次，在尊重農(nóng)民的自主決定權(quán)后靈活調(diào)整籌資上限。對(duì)于公共基礎(chǔ)設(shè)施相當(dāng)薄弱，農(nóng)田水利建設(shè)相當(dāng)滯后的地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)加大“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目，進(jìn)一步提升一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)的效率和效益。完善其工作中覆蓋面窄、手續(xù)繁瑣、監(jiān)管不完善等問(wèn)題，確保獎(jiǎng)補(bǔ)及時(shí)、有效、落到實(shí)處。

3、公開議事信息，增加議事透明度

為避免村利益集團(tuán)操縱表決過(guò)程，或是議事過(guò)程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力獨(dú)大操縱結(jié)果，一方面應(yīng)加大“一事一議”制度、議事項(xiàng)目、籌資籌勞政策的宣傳力度，使廣大農(nóng)民全面了解“一事一議”制度的操作流程、議事項(xiàng)目等。另一方面，村委會(huì)在組織商議“一事一議”項(xiàng)目過(guò)程中要做到公開、合理、透明，杜絕暗箱操作表決結(jié)果的行為。

4、增強(qiáng)村干部隊(duì)伍建設(shè)，提高干部為民務(wù)實(shí)思想

首先，應(yīng)加基層民主建設(shè)，干部真正由村民選舉產(chǎn)生，并對(duì)村民負(fù)責(zé)，積極務(wù)實(shí)，做好村民利益“代理人”角色。其次，應(yīng)強(qiáng)村干部班子隊(duì)伍建設(shè)，尤其是村黨支部和村委，必須客觀、公正，為民服務(wù)，真正為農(nóng)民的切身利益考慮。第三，要加強(qiáng)黨員、積極分子隊(duì)伍建設(shè)，把農(nóng)村中有干勁、肯干實(shí)事的年輕人吸收到黨支部去，代表村民委村民謀福利、出點(diǎn)子，確?！耙皇乱蛔h”能真正有效的實(shí)施。

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