【摘要】：當(dāng)代中國(guó)問(wèn)責(zé)制度自2003年正式步入我國(guó)的政治舞臺(tái)后，發(fā)展迅速，在問(wèn)責(zé)制度建設(shè)及實(shí)踐方面均取得了很大的成就，但是與之相關(guān)的一些配套制度并沒(méi)有緊跟時(shí)代的要求進(jìn)行制度創(chuàng)新，存在問(wèn)責(zé)主體缺失、問(wèn)責(zé)客體不清、問(wèn)責(zé)范圍狹窄、問(wèn)責(zé)程序不完善、問(wèn)責(zé)制度不完善等問(wèn)題，使行政問(wèn)責(zé)制度在運(yùn)行過(guò)程中受到一些制約和阻礙。本文將對(duì)上述問(wèn)題依次闡述，分析問(wèn)題產(chǎn)生原因，為問(wèn)責(zé)制度建設(shè)及有效實(shí)踐提供對(duì)策指引。

【關(guān)鍵詞】：?jiǎn)栘?zé)制度;行政問(wèn)責(zé);對(duì)策建議

問(wèn)責(zé)制度是西方政治的產(chǎn)物，它體現(xiàn)的是“責(zé)任政府的原則”。行政問(wèn)責(zé)制度就是在現(xiàn)代政府明確和強(qiáng)化責(zé)任與改善政府管理的情況下孕育而生的，是一種有效的制度安排。建立責(zé)任政府己成為我國(guó)行政體制改革的主要目標(biāo)之一，而建立行政問(wèn)責(zé)制度則是責(zé)任政府的本質(zhì)要求與保障。

一、問(wèn)責(zé)制度建設(shè)及實(shí)踐面臨的問(wèn)題及成因

（一）問(wèn)責(zé)主體缺失

按照問(wèn)責(zé)主客體之間的關(guān)系，行政問(wèn)責(zé)主體有同體問(wèn)責(zé)和異體問(wèn)責(zé)，目前，我國(guó)的問(wèn)責(zé)主體在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，屬于上級(jí)對(duì)下級(jí)的問(wèn)責(zé)，并局限于同體問(wèn)責(zé)，同體問(wèn)責(zé)是問(wèn)責(zé)下級(jí)官員過(guò)失，下級(jí)官員的過(guò)失上級(jí)也要負(fù)連帶責(zé)任，這就會(huì)使問(wèn)責(zé)結(jié)果受到質(zhì)疑。而異體問(wèn)責(zé)主要有人大、公民和媒體，對(duì)政府負(fù)有監(jiān)督職責(zé)，但在具體的實(shí)踐中各級(jí)人大還沒(méi)有真正行使監(jiān)督職責(zé)，并且在法律中還未建立有效地問(wèn)責(zé)途徑，這影響到了問(wèn)責(zé)的效果。

（二）問(wèn)責(zé)客體不清

我國(guó)各級(jí)黨政部門之間、行政機(jī)關(guān)不同層級(jí)之間、不同部門之間職能交叉較為普遍、權(quán)責(zé)劃分模糊，從而導(dǎo)致問(wèn)責(zé)客體不明確，問(wèn)責(zé)制度實(shí)施陷入困境。責(zé)任客體不明確，問(wèn)責(zé)就無(wú)從開(kāi)展，哪一級(jí)政府該負(fù)責(zé)任、哪個(gè)部門該負(fù)主要責(zé)任、哪個(gè)部門該負(fù)次要責(zé)任，這些問(wèn)題在問(wèn)責(zé)實(shí)踐中都難以確定。行政問(wèn)責(zé)最大的難題在于職責(zé)不明確，出現(xiàn)問(wèn)題后，很難確定應(yīng)該追究到哪一級(jí)，哪一個(gè)具體領(lǐng)導(dǎo)。我國(guó)制定的有關(guān)行政責(zé)任追究的法規(guī)制度中，在追究的責(zé)任人前面，常帶有“有關(guān)”二字。

（三）問(wèn)責(zé)范圍狹窄

從已經(jīng)出現(xiàn)的問(wèn)責(zé)實(shí)例來(lái)看，目前的問(wèn)責(zé)范圍主要局限于重大事故，追究了一大批行政官員。但對(duì)行政瀆職、行政不作為、行政決策失誤等問(wèn)題沒(méi)有啟動(dòng)有效的問(wèn)責(zé)制度?？偟膩?lái)說(shuō)，我國(guó)的問(wèn)責(zé)制度范圍狹窄，主要表現(xiàn)在停留在重大事故上，對(duì)所謂的小事不問(wèn)責(zé);問(wèn)責(zé)范圍僅局限于安全領(lǐng)域，對(duì)其他領(lǐng)域應(yīng)擔(dān)負(fù)責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)不問(wèn)責(zé);問(wèn)責(zé)只針對(duì)濫用職權(quán)的違法行為，不針對(duì)無(wú)所作為的行政行為;行政問(wèn)責(zé)僅局限于執(zhí)行環(huán)節(jié)，而不問(wèn)責(zé)決策和監(jiān)督環(huán)節(jié)等。

（四）問(wèn)責(zé)程序不完善，問(wèn)責(zé)效率低

合法正當(dāng)?shù)膯?wèn)責(zé)程序是實(shí)施行政問(wèn)責(zé)制度的保障，程序決定人治與法制的區(qū)別[]。在我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制的具體實(shí)踐中，還存在操作程序不夠規(guī)范的現(xiàn)象。主要表現(xiàn)為：?jiǎn)?dòng)問(wèn)責(zé)程序的主要是黨政機(jī)關(guān)，很少有人大或者媒體等其他主體來(lái)啟動(dòng);報(bào)告問(wèn)責(zé)對(duì)象時(shí)，是應(yīng)該向上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人報(bào)告還是集體報(bào)告還是公開(kāi)報(bào)告有待于進(jìn)一步明確;調(diào)查核實(shí)時(shí)主要是紀(jì)檢、審計(jì)機(jī)關(guān)、監(jiān)察等參與，人大沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的作用等。這說(shuō)明行政問(wèn)責(zé)缺乏法定操作性，存在不透明現(xiàn)象，在一定程度上影響了行政問(wèn)責(zé)的效率。

（五）問(wèn)責(zé)制度不完善

現(xiàn)階段，我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制度的主要問(wèn)題是“法律缺失”，行政問(wèn)責(zé)制度要想具備強(qiáng)有力的法律后盾，就要建立與行政問(wèn)責(zé)制度相配套的法律體系?，F(xiàn)有的行政問(wèn)責(zé)法律法規(guī)主要是中央制定的法律法規(guī)，但規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于籠統(tǒng)。還有地方政府制定的法律法規(guī)之間有出入，我國(guó)還沒(méi)有關(guān)于行政問(wèn)責(zé)制的統(tǒng)一的法律法規(guī)，各地政府根據(jù)自身實(shí)際制定出來(lái)的行政問(wèn)責(zé)制的規(guī)章，存在差異。行政問(wèn)責(zé)制度在實(shí)施中受到了各種因素的影響，帶上了過(guò)多的人為色彩。

二、完善問(wèn)責(zé)制度建設(shè)及實(shí)踐的對(duì)策建議

問(wèn)責(zé)制度是我國(guó)建設(shè)責(zé)任政府的重要舉措之一，也是新時(shí)期政治體制改革的新亮點(diǎn)，完善我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制不僅有利于推進(jìn)責(zé)任政府的建設(shè)進(jìn)程，也是我國(guó)繼續(xù)推行依法行政，建設(shè)法治政府的重要環(huán)節(jié)。下面針對(duì)我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制面臨的問(wèn)題，提出以下解決對(duì)策：

（一）提高異體問(wèn)責(zé)的地位

我國(guó)的問(wèn)責(zé)主體主要是同體問(wèn)責(zé)，不能說(shuō)是一個(gè)完善的問(wèn)責(zé)制度，因此，我們應(yīng)該重視異體問(wèn)責(zé)的問(wèn)題。具體做法主要是：一、加強(qiáng)人大監(jiān)督機(jī)制。我國(guó)憲法明確規(guī)定：中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民，人民通過(guò)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)來(lái)行使權(quán)力。因此，充分發(fā)揮人大的監(jiān)督，使官員不僅要對(duì)其上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)也要對(duì)人民負(fù)責(zé)、對(duì)人大負(fù)責(zé)。二、健全司法機(jī)關(guān)問(wèn)責(zé)。當(dāng)黨政官員在工作中侵犯了公民的權(quán)益時(shí)就需要司法的介入。司法機(jī)關(guān)對(duì)問(wèn)責(zé)落到實(shí)處需要做到：保證司法監(jiān)督的獨(dú)立行使，不受任何組織、團(tuán)體、個(gè)人的干涉，擴(kuò)大司法機(jī)關(guān)的受案范圍，對(duì)于問(wèn)責(zé)的黨政官員還要追究法律責(zé)任。

（二）明確界定問(wèn)責(zé)客體，健全長(zhǎng)效問(wèn)責(zé)機(jī)制

根據(jù)我國(guó)目前的情況，要完善問(wèn)責(zé)制度，就要明確問(wèn)責(zé)客體，以規(guī)章制度的形式固定下來(lái)，細(xì)化政府部門的責(zé)任，量化到每個(gè)崗位和每個(gè)員工，這樣出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)能準(zhǔn)確界定問(wèn)責(zé)對(duì)象，確定問(wèn)責(zé)范圍，形成長(zhǎng)效的問(wèn)責(zé)機(jī)制。一、理順黨政關(guān)系。我國(guó)現(xiàn)行憲法除了在序言中提到黨的領(lǐng)導(dǎo)以外，對(duì)黨的職能與活動(dòng)方式等都沒(méi)有明確的規(guī)定，這導(dǎo)致了現(xiàn)實(shí)中黨政不分，以黨代政的現(xiàn)象不斷出現(xiàn)。二、理順職能部門之間的權(quán)責(zé)關(guān)系。根據(jù)權(quán)責(zé)一致的原則，對(duì)政府職能部門之間的職責(zé)進(jìn)行明晰的界定，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)對(duì)等。

（三）拓展問(wèn)責(zé)范圍，增強(qiáng)問(wèn)責(zé)效果。

拓展問(wèn)責(zé)范圍要從問(wèn)責(zé)客體和問(wèn)責(zé)事由兩方面來(lái)入手。首先，應(yīng)該將行政問(wèn)責(zé)的客體由各級(jí)政府行政首長(zhǎng)及主要領(lǐng)導(dǎo)干部拓展到行政機(jī)關(guān)的全體公務(wù)人員。因?yàn)槊總€(gè)崗位上的工作人員都擔(dān)負(fù)著一定的責(zé)任，都應(yīng)該成為問(wèn)責(zé)的對(duì)象。其次，將問(wèn)責(zé)的事由從重大事故拓展到行政機(jī)關(guān)的日常各項(xiàng)工作。由于行政機(jī)關(guān)的性質(zhì)不同及其工作人員的工作內(nèi)容和職責(zé)不同，在規(guī)定問(wèn)責(zé)事由時(shí)，既要涵蓋全面又要兼顧個(gè)別。

（四）加強(qiáng)問(wèn)責(zé)程序化

問(wèn)責(zé)程序化是確保行政問(wèn)責(zé)公正與效率的關(guān)鍵所在，是任何一項(xiàng)健全的法律制度所必須具備的部分。問(wèn)責(zé)程序化能擴(kuò)大公民知情權(quán)，提高問(wèn)責(zé)的效能，程序是決定人治與法治的區(qū)別。在問(wèn)責(zé)程序的啟動(dòng)上，應(yīng)該促進(jìn)問(wèn)責(zé)啟動(dòng)主體的多元化。問(wèn)責(zé)發(fā)起的主體可以是任何個(gè)人或組織、公眾和其他社會(huì)組織的檢舉、司法機(jī)關(guān)的審查、民主黨派成員的建議、新聞媒體的曝光等都可以作為問(wèn)責(zé)的啟動(dòng)程序。

（五）健全行政問(wèn)責(zé)配套保障機(jī)制

現(xiàn)階段，我國(guó)行政問(wèn)責(zé)配套保障機(jī)制還不健全，根據(jù)當(dāng)前的情況，行政問(wèn)責(zé)配套機(jī)制應(yīng)該放在問(wèn)責(zé)官員的救濟(jì)及復(fù)出程序方面。一、強(qiáng)化行政問(wèn)責(zé)救濟(jì)制度，給予行政問(wèn)責(zé)當(dāng)事人申辯與陳述的權(quán)利，問(wèn)責(zé)公務(wù)員時(shí)要進(jìn)行聽(tīng)證制度，由問(wèn)責(zé)客體向問(wèn)責(zé)主體表達(dá)意見(jiàn)，提供證據(jù)[]。二、健全行政問(wèn)責(zé)官員的復(fù)出程序，被問(wèn)責(zé)罷免的官員若要復(fù)出，應(yīng)公開(kāi)復(fù)出程序，先由被問(wèn)責(zé)官員提出復(fù)出申請(qǐng)，經(jīng)過(guò)考核合格后、試用期滿后方可正式復(fù)出。另外，要理性看待官員的過(guò)失，允許引咎辭職者另謀出路，可以設(shè)立跟蹤機(jī)制，關(guān)注辭職者的去向和以后的工作表現(xiàn)。

結(jié)論

當(dāng)代中國(guó)問(wèn)責(zé)制度建設(shè)在取得巨大成就的同時(shí)，依然面臨著巨大的挑戰(zhàn)，只有立足問(wèn)責(zé)制度建設(shè)本身，克服體制內(nèi)部矛盾，才能在實(shí)踐中不斷完善，真正做到約束行政權(quán)力運(yùn)行過(guò)程，監(jiān)控行政權(quán)力運(yùn)行效益，防止和糾正行政權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中出現(xiàn)的偏差，做到“有權(quán)必有責(zé)，權(quán)為民所用，利為民所謀”。

注釋：

張創(chuàng)新，趙蕾.我國(guó)官員問(wèn)責(zé)制的初始建構(gòu)與效能提升[J].公共行政，2005（1）.

②張立榮.中外行政制度比較[M].北京商務(wù)印書(shū)館，2002.

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