【摘要】：加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的重要組成部分是，加強(qiáng)基層公務(wù)員管理制度建設(shè)，培養(yǎng)和造就一支高素質(zhì)、專業(yè)化的基層公務(wù)員隊(duì)伍，這也是切實(shí)把黨政方針轉(zhuǎn)化為為人民服務(wù)的實(shí)際行動(dòng)之所在。因此，加強(qiáng)基層公務(wù)員管理制度建設(shè)，提高基層公務(wù)員隊(duì)伍的整體素質(zhì)，是當(dāng)前十分緊迫的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

【關(guān)鍵詞】：公務(wù)員;管理;素質(zhì);能力

公共部門的管理能力、管理水平在很大程度上取決于公務(wù)員管理的水平、效率及效果，有效的公務(wù)員管理，是公共部門順利實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)的前提和基礎(chǔ)。在全球化和知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的背景下，公務(wù)員管理日益受到人們的關(guān)注及重視，從上個(gè)世紀(jì) 80 年代以來(lái)，為應(yīng)對(duì)全球化、信息化、國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)加劇的挑戰(zhàn)，擺脫財(cái)政困境，提高政府效率，很多國(guó)家，特別是西方發(fā)達(dá)國(guó)家，紛紛掀起了政府改革的浪潮。他們通過(guò)引入私人部門的管理理論、管理技術(shù)來(lái)克服傳統(tǒng)官僚制的某些固有弊端，謀求更具靈活性的政府管理模式。在我國(guó)現(xiàn)階段，公務(wù)員管理已成為整個(gè)社會(huì)公共管理的重要組成部分，是公共部門進(jìn)行管理活動(dòng)的前提與基礎(chǔ)，它直接影響著公共管理活動(dòng)的正常開展。

這里我們所說(shuō)的基層公務(wù)員，有兩種含義：一是單一政府機(jī)關(guān)或機(jī)構(gòu)中位于較低或最低層級(jí)的公務(wù)員，如一般科、室、局的辦事員、科員等一般行政人員;二是中央與地方政府體系中的基層地方政府的公務(wù)員，尤其指縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)的公務(wù)員。在各個(gè)層級(jí)中，基層公務(wù)員由于其位居底層，有著屬于這一群體的特殊地位與功能，一般研究者們認(rèn)為基層公務(wù)員有如下四個(gè)特征：1、處在官僚科層制的最底層，直接面向服務(wù)對(duì)象，提供服務(wù);2、有著很強(qiáng)的政策制定能力;3、有一定的自由裁量權(quán);4、服務(wù)對(duì)象相對(duì)比較固定。

目前，我國(guó)學(xué)者有關(guān)基層公務(wù)員管理的成果大致有以下幾個(gè)方面：

1.基層公務(wù)員的概念方面的研究

如，甘培強(qiáng)的《現(xiàn)代政府運(yùn)作過(guò)程中基層公務(wù)員的定位和功能》。該文章認(rèn)為，在政府運(yùn)作過(guò)程中，基層公務(wù)員作為一個(gè)特殊群體，與其他層級(jí)的公務(wù)員相比，有很大的不同。對(duì)基層公務(wù)員功能發(fā)揮途徑的重塑、當(dāng)前政府改革對(duì)基層公務(wù)員的沖擊、基層公務(wù)員與現(xiàn)代政府運(yùn)作的關(guān)系、基層公務(wù)員的功能特質(zhì)、基層公務(wù)員的定位等問(wèn)題，要給予必要的研究和關(guān)注。

還有，學(xué)者葉娟麗和馬駿在《公共行政中的街頭官僚理論》一文中認(rèn)為，“街頭官僚”作為最前線的政府工作人員，擁有自由裁量權(quán)，并持有相當(dāng)大的政策制定能力。在新的“街頭官僚”理論中，信息革命似乎解決了傳統(tǒng)街頭官僚所面臨的較難問(wèn)題，但同時(shí)也帶來(lái)了新的濫用職權(quán)的可能。其中，官僚體制面臨的最大挑戰(zhàn)就是，“街頭官僚”的控制問(wèn)題，這同時(shí)也是公共行政管理中的一個(gè)普遍性難題，值得深思。

2.基層公務(wù)員素質(zhì)建設(shè)方面的研究

目前，國(guó)內(nèi)有關(guān)公務(wù)員素質(zhì)或能力的著作有《公務(wù)員素質(zhì)概論》、《國(guó)家公務(wù)員素質(zhì)工程概論》、《中國(guó)公務(wù)員素質(zhì)建設(shè)研究》、《公務(wù)員能力建設(shè)讀本》、《國(guó)家公務(wù)員通用能力教程》、《科長(zhǎng)能力與素質(zhì)讀本》等。在中國(guó)學(xué)術(shù)期刊全文數(shù)據(jù)庫(kù)以“公務(wù)員”、“素質(zhì)”為題名，選擇中國(guó)期刊全文數(shù)據(jù)庫(kù)、中國(guó)優(yōu)秀碩士學(xué)位全文數(shù)據(jù)庫(kù)、中國(guó)博士學(xué)位論文全文數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行跨庫(kù)檢索，可查到與公務(wù)員素質(zhì)有關(guān)的期刊網(wǎng)文章、碩士學(xué)位論文多篇;以“公務(wù)員”、“能力”為題名進(jìn)行檢索，可查到與公務(wù)員能力有關(guān)的期刊網(wǎng)文章、碩士學(xué)位論文、博士學(xué)位論文多篇;以“公務(wù)員”、“勝任力”為題名進(jìn)行搜索，可查到與公務(wù)員勝任力有關(guān)的期刊網(wǎng)文章、碩士論文、博士學(xué)位論文多篇。當(dāng)然，如果把與公務(wù)員相關(guān)的比如“干部素質(zhì)”等作為題名可搜到的文章也考慮在內(nèi)的話，其數(shù)量將會(huì)更多。

從目前已有的學(xué)術(shù)成果來(lái)看，國(guó)內(nèi)對(duì)公務(wù)員素質(zhì)建設(shè)的相關(guān)研究主要集中于以下幾個(gè)方面：第一，從研究的內(nèi)容看，當(dāng)前的研究主要包括對(duì)公務(wù)員素質(zhì)內(nèi)涵和外延的研究，針對(duì)公務(wù)員通用能力培養(yǎng)的研究，探討基于素質(zhì)模型的公務(wù)員管理理論、方法及應(yīng)用的研究，針對(duì)公務(wù)員素質(zhì)建設(shè)實(shí)踐的相關(guān)理論分析等。第二，從研究的對(duì)象看，當(dāng)前的研究涵蓋了廳局級(jí)、處級(jí)、科級(jí)等多個(gè)層面。例如，李森、程好從科學(xué)發(fā)展觀、未來(lái)黨的執(zhí)政能力以及政府職能轉(zhuǎn)型的三重需要出發(fā)，初步構(gòu)建了廳局級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部素質(zhì)與能力的框架體系，為領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔、培養(yǎng)、測(cè)評(píng)提供了有力的依據(jù);朱俊杰以中央國(guó)家機(jī)關(guān)處長(zhǎng)為研究對(duì)象，進(jìn)行了公務(wù)員素質(zhì)模型的實(shí)證研究，財(cái)政部干部教育中心分別針對(duì)司局級(jí)、處級(jí)、科級(jí)以及新錄用人員出版了一套崗位培訓(xùn)教程，規(guī)定了司局級(jí)、處級(jí)、科級(jí)以及新錄用人員應(yīng)著重培養(yǎng)的能力素質(zhì);李守林等分別論述了局處級(jí)、科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)具備的素質(zhì)及培養(yǎng)路徑;陳小平探討了基于勝任素質(zhì)模型的縣處級(jí)公務(wù)員培訓(xùn);王玉玫就處級(jí)公務(wù)員能力建設(shè)的有效性問(wèn)題，進(jìn)行了仔細(xì)分析;鄭學(xué)寶等構(gòu)建了縣處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人才勝任力模型;在碩士論文中，招宇明對(duì)基于勝任力模型的副科級(jí)公務(wù)員任職培訓(xùn)進(jìn)行了研究;徐俊峰構(gòu)建了主任科員以下的非領(lǐng)導(dǎo)職位公務(wù)員素質(zhì)模型等等?？偟恼f(shuō)來(lái)，當(dāng)前的研究已經(jīng)基本涵蓋了公務(wù)員的各個(gè)層面，但是，就基層公務(wù)員素質(zhì)模型開展的研究還相對(duì)較少。

雖然，我國(guó)學(xué)界對(duì)公務(wù)員素質(zhì)建設(shè)理論與實(shí)踐的相關(guān)研究是本文深入研究的基礎(chǔ)和支持，但是，毫無(wú)疑問(wèn)，我們當(dāng)前的研究還存在著很多需要提高和改進(jìn)之處，如，研究方法比較單一、內(nèi)容創(chuàng)新性不強(qiáng)、理論基礎(chǔ)薄弱等。

3.基層公務(wù)員能力建設(shè)方面的研究

我國(guó)公務(wù)員素質(zhì)管理起步較遲，但是，目前也有一定程度的發(fā)展，國(guó)家人事部在2003年頒布了關(guān)于國(guó)家公務(wù)員能力標(biāo)準(zhǔn)框架，其中，對(duì)各個(gè)級(jí)別的公務(wù)員能力也有一個(gè)指導(dǎo)性的框架。對(duì)我國(guó)公務(wù)員的素質(zhì)和能力管理，國(guó)內(nèi)的學(xué)者以及有關(guān)管理實(shí)踐者們也進(jìn)行了大量的研究。比如，李和中等在對(duì)武漢市公務(wù)員素質(zhì)的調(diào)研中，分析了武漢市公務(wù)員素質(zhì)的現(xiàn)狀和存在問(wèn)題，并相應(yīng)地提出了一些措施。李漢琳和何惠娟也專門針對(duì)上海市直1000名女公務(wù)員的現(xiàn)狀進(jìn)行了調(diào)查研究，并也特地對(duì)上海市女公務(wù)員的政治素質(zhì)進(jìn)行了調(diào)研，發(fā)現(xiàn)被調(diào)查的1000名女公務(wù)員政治素質(zhì)都很堅(jiān)定。還有學(xué)者對(duì)大連、廣東等地方的公務(wù)員素質(zhì)也進(jìn)行了研究。這表明，在我國(guó)，公務(wù)員素質(zhì)管理也正在受到越來(lái)越多的重視。

在眾多介紹公務(wù)員制度，以及公務(wù)員能力建設(shè)的論述中，多數(shù)都是將公務(wù)員作為一個(gè)整體來(lái)加以研究的，具體到特定的層級(jí)、級(jí)別的公務(wù)員的，相對(duì)較少，或者論述得不夠全面和充分。然而，在政府組織的實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中，在提升公務(wù)員能力建設(shè)的過(guò)程中，各個(gè)層級(jí)的公務(wù)員所處的地位和功能是不太相同的，其發(fā)揮的作用也顯然是不同的。因而，在公務(wù)員的各個(gè)層級(jí)當(dāng)中，對(duì)基層公務(wù)員的能力建設(shè)問(wèn)題的研究不容忽視。

用系統(tǒng)的觀點(diǎn)看待能力和素質(zhì)之間的關(guān)系，把能力和素質(zhì)視為兩個(gè)相互聯(lián)系、相互影響、不可分割的因素。就以前基層公務(wù)員能力素質(zhì)相關(guān)的論文，筆者在中文期刊數(shù)據(jù)庫(kù)中搜索相關(guān)論文，縱觀文章，將基層公務(wù)員能力和素質(zhì)割裂開來(lái)的現(xiàn)象很普遍，有的甚至將基層公務(wù)員的能力等同于素質(zhì)，其實(shí)，基層公務(wù)員的能力和素質(zhì)相互影響、相互制約，萬(wàn)不能一概而論。

作為發(fā)展和完善我國(guó)公務(wù)員制度，貫徹依法治國(guó)方略，加強(qiáng)對(duì)基層公務(wù)員依法管理的必然要求，提高基層公務(wù)員管理制度建設(shè)水平同時(shí)也是深化我國(guó)人事制度改革，建設(shè)一支廉潔高效、為社會(huì)為公民服務(wù)的高素質(zhì)基層公務(wù)員隊(duì)伍的基本需要。我們知道，實(shí)現(xiàn)基層公務(wù)員管理的法治化，提高對(duì)基層公務(wù)員管理的制度建設(shè)水平，這都離不開我國(guó)行政體制改革這個(gè)總體環(huán)境。任何在基層公務(wù)員管理上的改革與創(chuàng)新，都是由我國(guó)整體推行國(guó)家公務(wù)員制度這個(gè)大環(huán)境所決定的。

經(jīng)過(guò)十多年的實(shí)踐，我國(guó)公務(wù)員制度建設(shè)取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，國(guó)家公務(wù)員制度作為我國(guó)政治制度中的一個(gè)重要組成部分，得到有效的推行和發(fā)展。隨著依法治國(guó)的方略寫入《憲法》，國(guó)家提出了建設(shè)法治型政府的目標(biāo)。隨著國(guó)家《公務(wù)員法》的頒布和實(shí)施，我國(guó)公務(wù)員管理進(jìn)入了一個(gè)新的歷史時(shí)期。當(dāng)然，制度本身也會(huì)受到歷史條件和環(huán)境的制約和限制。自然，基層公務(wù)員管理制度建設(shè)水平的提高也受到歷史條件和客觀環(huán)境的制約，這既有大環(huán)境的制約，也有小環(huán)境的制約。大的環(huán)境如國(guó)家法律法規(guī)體系的完善程度、整個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等，小的環(huán)境如基層公務(wù)員管理技術(shù)條件有限、不同地區(qū)的文化習(xí)俗各異、不同地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平有差異等，這些客觀因素對(duì)我國(guó)基層公務(wù)員管理的制度建設(shè)水平都產(chǎn)生了一定的影響。

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