摘 要： 黨的十八屆四中全會(huì)指出：各級(jí)政府必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下在法治軌道上開展工作，加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信的法治政府。本文提出廣西基層政府法律顧問制度存在的問題，意在探討如何完善我區(qū)基層政府法律顧問制度，使之成為基層政府工作的一項(xiàng)常態(tài)化制度，使基層政府的法律顧問制度真正成為基層政府違法行政的“防火墻”、依法行政的“助推器”、科學(xué)決策的“智囊團(tuán)”。

關(guān)鍵詞：法律顧問 基層政府 依法行政

黨的十八屆四中全會(huì)提出，“依法治國(guó)是堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求和重要保障，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，事關(guān)我們黨執(zhí)政興國(guó)、事關(guān)人民幸福安康、事關(guān)黨和國(guó)家長(zhǎng)治久安?！闭谖覈?guó)的國(guó)家治理體系中處于重要的角色，是國(guó)家管理的核心組成部分。在目前經(jīng)濟(jì)新常態(tài)、政治生活新常態(tài)的新形勢(shì)下，對(duì)政府的角色而言，社會(huì)要求其從之前的“管理者”改進(jìn)和變化成“服務(wù)者”；對(duì)社會(huì)其他非政府主體而言，治理就是從被動(dòng)接受到主動(dòng)參與的過程。各社會(huì)主體在社會(huì)“新常態(tài)”下通過聯(lián)合行動(dòng)，共同解決利益沖突，在相互調(diào)適的過程中實(shí)現(xiàn)各自利益目標(biāo)。

雖然目前我國(guó)許多政府部門采用和配備了法律顧問，使政府在規(guī)范性文件的頒布、社會(huì)服務(wù)和行政執(zhí)法等工作領(lǐng)域取得了良好的法治社會(huì)效果。但是法律顧問制度在政府部門并沒有形成一個(gè)系統(tǒng)的制度和常態(tài)化。許多政府部門，特別是老少邊窮地區(qū)的基層政府及其派出機(jī)構(gòu)缺少法律顧問，政府法律顧問的性質(zhì)和工作職能不明確等問題的存在，制約了政府在依法行政、依法服務(wù)、提高工作效能、提高行政工作的公平與合理性等方面的前進(jìn)步伐。本文以廣西壯族自治區(qū)為例，就廣西老少邊窮地區(qū)的地域特殊性，對(duì)于如何建立和健全基層政府及其派出機(jī)構(gòu)的法律顧問制度進(jìn)行探討和研究，力求完善政府法律顧問制度。

一、廣西政府法律顧問制度存在的問題

1.廣西較中東部地區(qū)相對(duì)落后，同時(shí)又是少數(shù)民族聚居地區(qū)的特點(diǎn)，使法律顧問服務(wù)到基層政府及其派出機(jī)構(gòu)難度較大。廣西地處西南邊陲，常住民族40多個(gè)。我區(qū)地理環(huán)境相對(duì)比較復(fù)雜，少數(shù)民族人口眾多。各層級(jí)政府在行政區(qū)域劃分當(dāng)中上下級(jí)、同級(jí)別政府所在地距離比較遠(yuǎn)，各基層行政區(qū)域之間交通不便使得其政務(wù)溝通、行政業(yè)務(wù)指導(dǎo)和交流不暢。目前我區(qū)法律顧問，多設(shè)置在地級(jí)市、縣一級(jí)政府部門。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)，街道等基層政府及派出機(jī)構(gòu)較少配備法律顧問和得到法律顧問的服務(wù)。

2.法律顧問的設(shè)置比較雜亂。在我區(qū)的諸多政府部門當(dāng)中，履行法律顧問職能的人員和部門種類繁多，以下三大類型比較常見。首先是政府的設(shè)置專門法治辦公室，以專職人員進(jìn)行專門的法務(wù)工作。第二類是與當(dāng)?shù)氐乃痉ㄐ姓块T結(jié)合，在司法行政部門當(dāng)中設(shè)置一定的政府法律顧問職能充當(dāng)政府的法律顧問。第三，聘請(qǐng)社會(huì)當(dāng)中的律師作為政府兼職的法律顧問。但上述模式當(dāng)中，前兩種以政府內(nèi)部或這幅部門作為法律顧問的形式，在其進(jìn)行法律分析，提出法律意見時(shí)，由于自身是政府本身或組成部分，沒有相對(duì)的獨(dú)立性，因此所提出的法律意見和建議往往只站在政府的立場(chǎng)而缺失一定的客觀性。第三種以律師兼職的模式雖然可以做到較為客觀，但是由于沒有系統(tǒng)化的制度，使得這類法律顧問的工作任意性很大。很多政府在聘請(qǐng)時(shí)不是針對(duì)律師事務(wù)所，而直接針對(duì)律師個(gè)人，并且在聘請(qǐng)法律顧問的時(shí)候，只考慮知名度，不太考慮該律師的專業(yè)特長(zhǎng)。如此選聘法律顧問，不能產(chǎn)生競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，也不能充分利用律師資源，同時(shí)，有可能使得部分優(yōu)秀的律師事無法進(jìn)入政府法律顧問當(dāng)中為政府依法行政做出貢獻(xiàn)。

3.政府與法律顧問之間沒有形成制度化的工作程序和一種固化的工作習(xí)慣。各基層政府的干部和員工當(dāng)中不乏一部分是來自于本地區(qū)培養(yǎng)起來的。他們?cè)谶M(jìn)行日常行政管理工作，群眾糾紛解決（如農(nóng)村土地、山林、水利糾紛等）其“本地人”及“老鄉(xiāng)”的地緣影響力對(duì)于行政工作和糾紛的解決起到了積極的作用。但是，在一些原則性問題上“人情”的運(yùn)用大于了“法律”的運(yùn)用，這對(duì)于基層政府工作的長(zhǎng)遠(yuǎn)角度是不利的。對(duì)于涉及法律的行政事務(wù)解決當(dāng)中，很多基層政府部門沒有找尋法律政策依據(jù)的習(xí)慣，更沒有設(shè)置法律顧問，僅僅依靠地緣情感和道德情感來解決?；蛴行┢刚?qǐng)了法律顧問，但在如何運(yùn)用法律顧問上出現(xiàn)了問題。如有些政府部門在處理重大涉法行政法律事務(wù)前，未能及時(shí)讓法律顧問進(jìn)行法律論證，并提出法律意見，而在作出相關(guān)具體行政行為后，相對(duì)一方當(dāng)事人提起復(fù)議或者行政訴訟時(shí)，方才想起讓法律顧問參與案件的行政復(fù)議或訴訟活動(dòng)進(jìn)行補(bǔ)救，這可能給政府、國(guó)家以及人民群眾帶來的損失更大。

二、完善廣西政府法律顧問制度的對(duì)策和建議

1.如上文所述，我區(qū)地理環(huán)境相對(duì)比較復(fù)雜，少數(shù)民族人口眾多。政府法律顧往往僅設(shè)立在縣、城區(qū)一級(jí)的政府。但是在實(shí)際工作中各行政區(qū)域的基層政府或派出機(jī)構(gòu)在工作中要直接面對(duì)群眾，處理諸多關(guān)系到群眾切身利益的事務(wù)。這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或派出機(jī)構(gòu)在工作中要做到嚴(yán)謹(jǐn)?shù)刈裾辗珊统绦蛞婪ㄐ姓?、服?wù)人民群眾，又最需要法律顧問的意見和建議?；鶎诱蚺沙鰴C(jī)構(gòu)是否能夠依法行政，在處理群眾事務(wù)時(shí)遵照法律制度和程序，防患違法行政、不合理行政手段于未燃，事前法律顧問的意見和建議尤為重要。因此，設(shè)置法律顧問服務(wù)基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或派出機(jī)構(gòu)對(duì)于促進(jìn)基層政府依法行政有著重要的作用。對(duì)于我區(qū)交通不便的居民、民族聚居區(qū)域，可以考慮為相互之間較為臨近的幾個(gè)基層行政區(qū)域統(tǒng)一設(shè)立一個(gè)法律顧問中心，其法律服務(wù)功能能夠輻射到臨近的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或街道派出機(jī)構(gòu)。法律顧問中心的法律顧問能夠在臨近的幾個(gè)行政區(qū)域內(nèi)定期流動(dòng)巡回駐點(diǎn)。

2.目前我國(guó)政府還沒有一個(gè)統(tǒng)一的法律顧問設(shè)置制度，這使得很多政府在設(shè)置法律顧問時(shí)存在一定的亂象。雖然一些政府設(shè)置了法律顧問，但是沒有把法律顧問的作用發(fā)揮出來。從法律顧問工作的職能特點(diǎn)看，法律顧問的工作依據(jù)的是法律和管理的需要。法律顧問是專業(yè)人員，每個(gè)人對(duì)法律理解是否適當(dāng)，與個(gè)人職位高低并無必然聯(lián)系。所以以政府內(nèi)部的人員或部門來充當(dāng)法律顧問，其作出的法律意見和建議有可能由于單位或系統(tǒng)內(nèi)部因素干擾，喪失一定的客觀公正性。政府在設(shè)置法律顧問時(shí)要保持這一職業(yè)的相對(duì)獨(dú)立性與聯(lián)系性相對(duì)統(tǒng)一。法律顧問的工作方式應(yīng)當(dāng)具有相對(duì)獨(dú)立，不受政府部門內(nèi)部因素干擾；同時(shí)，法律顧問也要聯(lián)系該行政區(qū)域的現(xiàn)實(shí)情況，由此才能給出較為忠懇、客觀的法律意見。政府法律顧問的設(shè)置，應(yīng)遵循現(xiàn)代行政分工高度化和專業(yè)化趨勢(shì)加強(qiáng)的需要，法律顧問責(zé)任單一，目標(biāo)明確，效率則更高。因此本文建議我區(qū)的政府法律顧問設(shè)置制度上，仍然要考慮到法律顧問所在單位（律師事務(wù)所、高等院校以及研究機(jī)構(gòu)）的專業(yè)傾向，法律顧問本身對(duì)相關(guān)部門法領(lǐng)域有較深研究或?qū)崉?wù)能力。社會(huì)專業(yè)律師、高校以及研究機(jī)構(gòu)中的法學(xué)專家比較適合從事政府法律顧問一職。同時(shí)在政府內(nèi)部可相應(yīng)的設(shè)置專門的法務(wù)人員與之對(duì)接工作。

3.各基層政府及派出機(jī)構(gòu)在進(jìn)行社會(huì)管理時(shí)，重視老百姓和鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親的“人情”固然能夠使政府的行政管理更人性化，但過度的重視“人情”往往會(huì)使政府的工作偏離公平、公正，走入“一方滿意多方受損”的誤區(qū)。政府應(yīng)當(dāng)把依法行政擺在重要位置，兼顧行政合理與行政合情。因此，首先法律顧問在政府工作程序中應(yīng)有一定的主動(dòng)干預(yù)和介入作用。基層政府及派出機(jī)構(gòu)做出行政行為前，主要負(fù)責(zé)人征詢法律顧問意見應(yīng)當(dāng)成為先行程序。法律顧問在政府負(fù)責(zé)人做出行政決定前，應(yīng)為政府找出能夠做該行政行為的法律依據(jù)。其次，在突發(fā)應(yīng)急事件發(fā)生后，基層政府在進(jìn)行處理前，政府主要負(fù)責(zé)人征詢法律顧問意見也應(yīng)該成為先行程序。以免政府及其工作人員在處理此類事件時(shí)，由于情勢(shì)緊迫或其他因素影響而做出偏離合法行政的軌道。最后，在對(duì)基層政府人員行政行為管理和監(jiān)督工作中，法律顧問應(yīng)當(dāng)充當(dāng)法律和道德的督導(dǎo)角色。由于我區(qū)各地區(qū)之間發(fā)展不均衡，縱向來看，地級(jí)市無論從經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、文化發(fā)達(dá)程度到法律專業(yè)程度都比其所下轄的城區(qū)、縣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要高。因此上下各級(jí)政府之間設(shè)置的法律事務(wù)部門，應(yīng)有層級(jí)化的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

依法行政是法治政府建設(shè)的關(guān)鍵，也是核心更是難點(diǎn)所在。通過基層政府法律顧問制度的完善，使之成為基層政府工作的一項(xiàng)常態(tài)化制度，將我區(qū)基層政府決策和行為的法律風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)降到最低。使基層政府的法律顧問制度真正成為基層政府違法行政的“防火墻”、依法行政的“助推器”、科學(xué)決策的“智囊團(tuán)”。這樣，基層政府在管理社會(huì)和服務(wù)人民群眾的時(shí)候才更能做到合法、合情、合理的依法行政。