翁果　張富國　王開強　楊登廷

摘要：改革開放使勞動力由“單位人”向“社會人”轉變，促進了黨員流動自由度的提升和流動形式的時空多樣化。中共樂山市委組織部在全市試行流動黨員雙重組織關系管理制度，簡化了接轉組織關系環(huán)節(jié)，方便了基層流動黨員，較好地避免了流動黨員在流出地和流入地黨組織管理的真空區(qū)，受到流動黨員歡迎，調動了流動黨員積極性，拓展了在不同單位發(fā)揮先鋒模范作用的空間，優(yōu)秀的流動黨員在流入地成長為骨干或黨組織班子成員，為“兩新組織”實現(xiàn)雙覆蓋提供了條件。

關鍵詞：流動黨員；雙重；組織關系；管理

中圖分類號：D26

文獻標識碼：B doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2016.04.02

文章編號：1009-6922（2016）04-08-05

改革開放使勞動力由“單位人”向“社會人”轉變，促進了黨員流動自由度的提升和流動形式的時空多樣化。

一、黨員流動及管理的現(xiàn)狀

（一）農村黨員流動

1.多樣化的黨員流出是主要形態(tài)。部分農民黨員沒有土地后長期在外地打工、經商和生活，有的已經在城鎮(zhèn)購房居住，其戶籍和黨的組織關系仍留在農村，只有春節(jié)等重大節(jié)假日才回家，此為“離土離鄉(xiāng)不離根”類型流動黨員。部分農民黨員沒有土地后長期早出晚歸在本地或附近鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)打工，也沒有轉移組織關系，此為“離土不離鄉(xiāng)”類型流動黨員。部分有土地農民黨員利用農閑時間長期在本縣或鄰近縣相對固定的企業(yè)（單位）打工，有的簽訂用工合同已達數(shù)年，農忙時請假短暫回家干農活，離家較近的則早出晚歸或利用星期天、節(jié)假日完成農活，也沒有轉移組織關系，此為“離鄉(xiāng)不離土”和“不離鄉(xiāng)不離土”類型的流動黨員。

2.逆向流動和農村內部流動出現(xiàn)并呈發(fā)展趨勢。一種是非農村黨員（有城鎮(zhèn)居民、企業(yè)經營者，甚至還有退休公務員）到農村發(fā)展種養(yǎng)殖業(yè)及農產品加工，組建了“兩新組織”并成立黨組織，出現(xiàn)了非農村黨員向農村逆向流動的新現(xiàn)象，他們都沒有轉移組織關系。目前還有一種非農村黨員流入，即為了扶貧或幫助后進支部，由上級下派擔任第一書記的黨員干部，這是不需要轉移組織關系的。農民黨員在當?shù)貐⒓愚r村“兩新組織”，也有部分農民黨員去外地農村承包土地或打工，成為農村內部隱性的流動黨員。有的“兩新組織”還必須包括這種流動黨員才符合建立黨組織的人數(shù)條件。這些黨員都不愿意從原農村支部把組織關系轉移到“兩新組織”，也沒有使用“流動黨員活動證”。

（二）城鄉(xiāng)兩新組織黨員流動

近年不少城鄉(xiāng)“兩新組織”建立了黨組織，但是有相當部分黨員雖然與單位簽訂了勞動合同，卻沒有轉移組織關系，也沒有亮出黨員身份。據(jù)抽樣調查顯示，這種情況占這些單位黨員實際人數(shù)的10%-30%左右甚至更高。

（三）社區(qū)黨員流動

社區(qū)黨員中流動性較強的主要是轉制企業(yè)移交到社區(qū)的中青年黨員和部分畢業(yè)生黨員及退伍軍人黨員。他們在附近單位或外地打工，多數(shù)工作比較穩(wěn)定，很多簽訂了勞動合同。盡管有的單位有黨組織，但是這些黨員基本都沒有轉移組織關系，社區(qū)黨組織也沒有把他們作為流動黨員管理，亦屬隱性流動黨員。社區(qū)中的流入黨員主要有兩大類：一是因投親長期居住而戶籍不在社區(qū)的黨員，二是在外地退休后異地購房來社區(qū)定居但戶籍沒有轉來的黨員。這兩類黨員有的入住達數(shù)年以上，但多數(shù)沒有與社區(qū)黨組織發(fā)生關系，也不愿意轉組織關系。

社區(qū)內還有一些由外地或農村來轄區(qū)內打工的黨員，他們有的長期租房或者已經購房居住，從事的工作是裝卸工、三輪車夫、裝修工等個體工作，雖然按規(guī)定應該轉到社區(qū)黨組織，但是都沒轉，社區(qū)黨組織一般也沒有掌握他們的情況。

近年來，社區(qū)出現(xiàn)一種新的黨員流動形式，由轄區(qū)內不同隸屬關系的黨組織派黨員參加組成的社區(qū)大黨委，整合各種社會資源為社區(qū)黨建服務。這部分黨員既在原所在黨組織參加組織生活，又在社區(qū)大黨委同時發(fā)揮作用，甚至進入大黨委班子，也是隱性的流動黨員。

（四）機關和事業(yè)單位黨員流動

用工制度的改革使黨政機關和事業(yè)單位的流動黨員也開始增加，主要是編制外聘用員工如司機、保安、打字及勤雜工等，或者一些單位協(xié)助主要業(yè)務工作的崗位（如城管協(xié)管、交警協(xié)警等）。這些員工多數(shù)相對固定，一般工作年限都在一年以上，有的已經連續(xù)聘用十多年，但基本沒有辦理流動黨員活動證和轉移組織關系。機關和事業(yè)單位離退休人員近年也出現(xiàn)流動性增強的趨勢，一些黨員退休后（特別是提前退休的）長期在外地打工、生活，既不愿意轉移組織關系，又沒有或很少回來參加組織生活，造成黨組織對這些流動黨員管理空檔。

綜上所述，改革開放的深化使黨員流動形式和流動黨員越來越多，但管理空檔較多，且由于對流動黨員概念的理解不一和統(tǒng)計口徑、工作方法等原因，相當多的流動黨員沒有統(tǒng)計上報，黨內統(tǒng)計數(shù)據(jù)遠遠小于實際的流動黨員人數(shù)。隨機抽樣顯示流動黨員的統(tǒng)計人數(shù)與實際人數(shù)比例可能為1：2或1：3，甚至更高。

二、流動黨員沒有轉移關系的原因

（一）流入地黨組織原因

有的流人地基層黨組織不重視、怕麻煩，不愿接受流動黨員的組織關系；也有的擔心接受流動黨員影響原有黨員的話語權和被選舉權，破壞原有利益格局；當然也有的單位沒有黨組織而無法接轉，流動黨員本人又不知道應該怎樣轉移到相關基層黨組織。

（二）流動黨員自身原因

一些流動黨員組織觀念薄弱、工作平平，把自己等同于普通群眾，不愿在新單位亮出黨員身份、發(fā)揮黨員作用。

（三）轉移關系麻煩

跨縣、省務工的普通黨員特別是農村黨員感到從基層支部到鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和縣一級組織部門辦理組織關系很麻煩，不但花路費、時間、精力，而且擔心工作不穩(wěn)定，不愿費時費勁來回轉組織關系。

（四）涉及切身利益

怕影響切身利益而不愿轉移關系是具有普遍性的重要原因。農村黨員本人不管是否脫離了農業(yè)生產，但是他的根、家庭、生產資料依然在農村。這些黨員在不同的時間段參與不同地點或單位的社會事務，可稱為“候鳥型”或“兼職型”黨員。農村事務對他們及家庭都牽涉切身利益。有的在流出地黨組織還擔任支部書記、支委或其他職務。他們不愿意因為轉移了組織關系而喪失了在家鄉(xiāng)黨組織的話語權甚至決策權影響其切身利益?，F(xiàn)有體制下機關、單位、國企對退休人員的關心和福利，對于退休金并不豐厚的黨員也是非常重要的。如果退休人員因為在外打工或異地養(yǎng)老而轉移組織關系，削弱了與原單位的聯(lián)系也會影響他們的切身利益。

（五）權利與義務未統(tǒng)一

還有不少黨員雖然可以辦流動黨員活動證或轉移組織關系，但現(xiàn)有規(guī)定中強調對流動黨員加強管理和履行義務多，保障流動黨員權利少，特別是在表決權、選舉權、被選舉權沒有明確規(guī)定。一些流動黨員感到在流人地是只盡義務不完全享有權利的“二等黨員”，轉移組織關系顯然對他們沒有吸引力。

（六）流出地黨組織原因

部分農村基層黨組織由于擔心削弱自身的活力而不支持流動黨員轉移組織關系。農村流出黨員主要是中青年，留守黨員老弱病殘孕占多數(shù)。如果中青年流動黨員都按規(guī)定轉走組織關系，會導致這些基層黨組織“老化”“弱化”，甚至難于選出合適班子成員而癱瘓，嚴重影響流出地黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用，這種負面效應需要引起重視。

三、流動黨員雙重組織關系管理試行與效果

（一）流動黨員雙重組織關系管理簡介

流動黨員雙重組織關系管理是樂山立事達集團公司黨委在樂山市委組織部黨建指導員幫助下針對上述問題設計的一套管理制度。

流動黨員雙重組織關系管理是：流動黨員經正式組織關系所在黨組織同意，同時在流入地黨組織建立隸屬關系的管理制度。主要內容是：流動黨員在新單位建立勞動關系期間，應轉移黨組織關系。如果愿保留原正式組織關系，則可由原黨組織證明其黨員身份后，同時在流入地黨組織建立隸屬關系，參加組織活動，履行義務和享有各種權利。

雙重組織關系管理制度的核心與特點是：一是可通過原基層黨組織的黨員證明信、流動黨員活動證等簡便方式確認黨員身份后建立與流入單位黨組織的隸屬關系；二是允許流動黨員實行雙重組織關系，在流出地和流入地黨組織保持隸屬關系，在兩地同時參加組織生活、接受管理、發(fā)揮作用；三是保障流動黨員權利與義務統(tǒng)一，在流出地和流入地黨組織都履行黨員義務，并享有表決權、選舉權和被選舉權等各種權利。

為了保證周密性，雙重組織關系管理制度還設計了流動黨員證明信、流動黨員黨費收繳、流動黨員統(tǒng)計、流動黨員情況互通、流動黨員轉正、流動黨員流回等一整套措施。

（二）流動黨員雙重組織關系管理效果

通過試點后，樂山市委組織部以樂市組通[2013]40號文件在全市試行流動黨員雙重組織關系管理制度，目前已初顯成效：一是簡化了接轉組織關系環(huán)節(jié)，方便了基層流動黨員；二是較好地避免了流動黨員在流出地和流入地黨組織管理的真空區(qū)；三是兼顧了流動黨員在流出地和流入地的合法權益，受到流動黨員歡迎；四是調動了流動黨員積極性，拓展了在不同單位發(fā)揮先鋒模范作用的空間；五是為流出地黨組織保存了中青年黨員骨干，為流動黨員在流出地發(fā)揮作用提供了制度保障；六是優(yōu)秀的流動黨員在流人地成長為骨干或黨組織班子成員，為“兩新組織”實現(xiàn)雙覆蓋提供了條件。樂山市委已把“深入推進兩新組織流動黨員雙重組織關系管理”作為全市社會經濟發(fā)展的保障措施之一寫進了市委全會文件（樂委發(fā)[2013]9號），并榮獲樂山市政府社科優(yōu)秀成果獎。

四、雙重組織關系管理的依據(jù)

（一）符合中央要求

1.文件依據(jù)?！蛾P于加強和改進流動黨員管理工作的意見》提出：“堅持以流入地黨組織為主、流出地和流人地黨組織共同管理。構建流出地與流入地黨組織密切配合、有機銜接的流動黨員管理機制。”雙重組織關系管理就是適應這種“共同一管理”機制的有效模式。

中辦發(fā)[2012]11號《關于加強和改進非公有制企業(yè)黨的建設工作的意見（試行）》提出：“探索流動黨員‘一方隸屬、多重管理模式，對已確認身份但未及時轉接組織關系的黨員，應組織其參加企業(yè)黨組織活動，發(fā)揮先鋒模范作用?！彪p重組織關系管理模式就是讓流動黨員真正實現(xiàn)“多重管理”。如果沒有雙重隸屬關系，何來多重管理？

中組部《關于進一步加強黨員組織關系管理的意見》還提出：“集體外出、地點相對集中且外出時間較長的黨員，可不轉移黨員組織關系，由原所在黨組織在他們中建立黨組織并進行管理，所去地方或單位黨組織協(xié)助管理；也可以由原所在黨組織委托所去地方或單位黨組織管理，原所在黨組織協(xié)助管理。”這個要求已經允許而且必須實現(xiàn)黨員在不同的基層黨組織建立兩個同時存在的隸屬關系。否則相關黨組織憑什么去管理或協(xié)助管理黨員？憑什么要求這些黨員在相關黨組織參加組織生活？該文件中還規(guī)定：“接收黨員組織關系黨組織……在流動黨員活動證上如實填寫黨員參加黨的組織生活、交納黨費、組織關系變更、民主評議情況等內容，并將相關材料轉給其正式組織關系所在黨組織?！边@一段話更明確的表示一個黨員可以在沒有轉移其正式組織關系的情況下，在黨的另一個基層組織“參加黨的組織生活、交納黨費、……參加民主評議等”。而這種做法的前提必定是這個黨員與這另一個基層組織同時建立一個事實上的隸屬關系。

其實長期以來黨內實行的臨時組織關系、軍地相關領導黨內雙向兼職和近年來實施的流動黨員活動證等制度的實質也就是雙重組織關系，就是讓這些黨員在不同的黨組織同時建立隸屬關系發(fā)揮作用。從中整合、提煉出黨員雙重組織關系管理模式，也是臨時組織關系模式在時空方向的延伸、擴展。

2.實踐依據(jù)。目前很多省、市都在試行的社區(qū)大黨委制度讓社區(qū)內沒有隸屬關系的單位黨組織相關黨員在不轉移組織關系的前提下，同時加入社區(qū)大黨委領導班子，參加社區(qū)大黨委的活動，整合了社區(qū)黨建優(yōu)質資源，形成了城市社區(qū)黨建工作新格局。很多省、市為了解決部分基層黨支部缺乏班子人選或者加強落后黨支部建設，采取下派黨員擔任支部書記或第一書記幫助工作，有的還采取由先進基層支部的書記同時兼任的辦法幫助這些后進黨支部走出困境。

這些做法都讓黨員在不同的基層黨組織參加組織生活和任職，事實上都實行了“雙方隸屬、多重管理”的模式。也有一些黨務工作者關注對雙重管理的研究，如《北京支部生活》提出的《流動黨員雙重管理模式新探》（張英、陳其良）等。這些思路、經驗中涉及雙重組織關系管理的合理成分值得重視，實踐的效果也是值得肯定的。

（二）符合黨章的本意

經過對中共黨章中相關表述的由來及強調的建黨原則的考證，黨章中“參加黨的一個組織”應該是表達黨員必須參加到黨的具體組織之中才能夠具有黨員資格，而不是要表述只能夠參加黨的唯一的“一個組織”。對此從三個層面論證。

1.中文詞語的多義性。中國漢語言的詞語具有多義性，一些詞在不同的語境可以表述不同的意思。“一個”這個詞既可作為數(shù)量詞表達具體的數(shù)量，表述僅一個的意思，也可在一定語境中作為指代詞，泛指具體化到某一類概念。如“一個黨員必須要有堅強的黨性”，這里的“一個黨員”就不能理解為表述我們幾千萬黨員中只能夠或僅有“一個”唯一的黨員必須要有堅強的黨性，而是表述泛指千萬個具體的黨員都必須要有堅強的黨性。黨章中“參加黨的一個組織”本意也是表述泛指具體的組織，而不是強調只能夠參加一個組織。

2.表述本意的由來。中共一至四次黨代會通過的黨綱、黨章中沒有“參加黨的一個組織”的表述。

1927年第五次黨代會修改的黨章表述為：“本黨黨員無國籍性別之分，凡承認本黨黨綱及章程，服從黨的決議，參加在黨的一定組織中工作并繳納黨費者，均得為本黨黨員?！?928年第六次黨代會通過的黨章表達是：“凡承認共產國際和本黨黨綱及黨章加入黨的組織之一，在其中積極工作，服從共產國際和本黨一切決議案，且經常繳納黨費者，均得為本黨黨員?！?945年第七次黨代會通過的黨章表達是：“凡承認本黨綱領和黨章、參加黨的一個組織并在其中工作、服從黨的決議、并繳納黨費者，均得為本黨黨員。”

這些表述來源于原蘇共前身俄國社會民主工黨第三次代表大會通過的黨章，起源于列寧與機會主義在建黨思想上的一場激烈斗爭。

對此，列寧在《進一步、退兩步》中有詳細的記載和分析。

列寧主張建立一個集中統(tǒng)一、組織嚴密的黨，要求每個黨員都必須無一例外地參加黨的一個組織，接受黨的監(jiān)督和領導。而機會主義代表人物馬爾托夫要的是一個成份復雜、不定型的、缺乏組織性和紀律性的社會團體。列寧指出：“他們當時已主張……讓任何大學教授、任何中學生及‘每個罷工者都能自行列名為黨員”（列寧《進一步、退兩步》人民出版社1954年，北京，第6-7頁）；列寧指出機會主義份子觀點的關鍵是“容許不加入任何一個黨組織而只是‘以某種方式幫助黨的那些人自稱為黨員的原則”（《進一步、退兩步》第57頁）。列寧提出了一個非常重要的組織原則：“凡承認黨綱，并以物質辦法和親自參加黨內某一個組織的辦法來幫助黨者，皆得為黨員”

（《進一步、退兩步》第44頁），以防止“……那容許甚至無組織的分子自行宣布為黨員的條文”

（《進一步、退兩步》第72頁注釋）。其核心在于強調黨員必須“親自參加黨內某一個組織”，“應盡量使其加入到黨組織行列中來”（《進一步、退兩步》第72頁）。在這里，列寧更清楚地表達了“某一個組織”是著重強調的“加入到黨組織行列中來”、“參加到具體的組織”，以體現(xiàn)“最低限度組織性”作為黨員的基本資格。而不是強調能夠不能夠參加“一個”或幾個黨的基層組織。應該說，這就是中共黨章和原蘇共黨章中對黨員資格表述的本意。

綜上所述，可以清楚的看到，我們黨章中關于黨員資格的條文，是用中國人的習慣方式翻譯為“參加黨的一個組織”來強調列寧的建黨原則。這里用“一個”是用來強調參加到至少一個組織之中這個基本下限才有作為黨員的資格，而不是強調只能夠參加到唯一的一個黨組織。

（三）享有表決權、選舉權和被選舉權的依據(jù)

1.與中央文件精神不相悖?！吨醒虢M織部關于黨員工作調動后應及時轉移黨員組織關系的通知》（1986年組通字第15號）要求：“黨員（包括黨員領導干部）工作調動以后，必須及時轉移黨員組織關系，新的工作單位黨組織應及時把他們編入支部和小組。沒有轉移黨員組織關系的，在新的工作單位黨組織內不能享有選舉權、被選舉權和表決權?！蔽覀兝斫膺@個文件是針對黨員工作調動，而不是針對流動黨員，不存在不符合中央文件的問題。

中辦發(fā)[2006]21號《關于加強和改進流動黨員管理工作的意見》提出：“增強流動黨員的黨性觀念、組織觀念和光榮感、歸屬感與責任感?！比绻麤]有相應的權利，流動黨員豈不成了只要求盡義務沒有相應權利的“二等黨員”，怎么能夠體現(xiàn)和增強流動黨員的光榮感、歸屬感與責任感？

中共中央2004年印發(fā)的《中國共產黨黨員權利保障條例》第二條指出：“黨員享有的黨章規(guī)定的各項權利必須受到尊重和保護，黨的任何一級組織、任何黨員都無權剝奪?！钡谒臈l指出：“堅持權利與義務相統(tǒng)一?！?/p>

中辦發(fā)[2012]11號《關于加強和改進非公有制企業(yè)黨的建設工作的意見（試行）》要求：“創(chuàng)新黨員教育管理服務。尊重黨員主體地位，保障和落實黨員的知情權、參與權、選舉權、監(jiān)督權?！彪p重組織關系管理保障流動黨員享有相應的各種權利，是符合中央創(chuàng)新精神和目標的。

相反，除了黨章規(guī)定“黨員在留黨察看期間沒有表決權、選舉權和被選舉權”和“預備黨員的權利，除了沒有表決權、選舉權和被選舉權以外，也同正式黨員一樣”，中央關于流動黨員管理的文件中并沒有禁止在流人地黨組織同時享有表決權、選舉權、被選舉權。比照“法無禁止即可為”的原理，流動黨員是可以同時享有表決權、選舉權、被選舉權的。

2.不會對流人地黨組織選舉造成負面影響。首先，絕大多數(shù)黨員有基本的黨性原則，是會按組織原則行使自己的權利；其次，個別地方選舉中拉幫結派和賄選雖然存在，但并非因為雙重組織關系造成的，二者之間沒有必然邏輯關系；再次，在立事達集團公司黨委試點和在樂山市各區(qū)縣試行三年來，實行雙重組織關系管理的基層黨組織中，也沒有發(fā)現(xiàn)享有選舉權的流動黨員對選舉產生了負面影響的事情，更沒有因此出現(xiàn)拉幫結派和賄選等問題。相反，因為流動黨員享有了選舉權和被選舉權，為選舉領導班子提供了更大的選擇空間，讓優(yōu)秀的流動黨員進入了基層黨組織領導班子。

總而言之，從黨員管理制度層面上建立雙重組織關系管理的做法，既有政策依據(jù)又有理論依據(jù)，既有可操作性又有良好效果，值得進一步完善和推廣，為加強流動黨員管理提供新的思路和機制。

責任編輯：秦利民