農(nóng)燕

摘要：黨內(nèi)法規(guī)是黨內(nèi)制度建設(shè)的重要組成部分，是黨內(nèi)各項規(guī)章制度的總稱，對于規(guī)范黨內(nèi)事務(wù)和黨員紀(jì)律具有重要意義。近五年來，國內(nèi)學(xué)術(shù)界圍繞黨內(nèi)法規(guī)的概念和特征、黨內(nèi)法規(guī)的主要功能、黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的難點問題以及黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)路徑等方面開展了理論研究。這些理論研究取得了豐碩的成果，但在相關(guān)概念的辨析、黨內(nèi)法規(guī)制度體系的創(chuàng)新等方面還有待學(xué)術(shù)界繼續(xù)深入研究。

關(guān)鍵詞：中國共產(chǎn)黨；黨內(nèi)法規(guī)；黨內(nèi)制度

中圖分類號：D25

文獻標(biāo)識碼：A doi：lO.3969/j.issn.1009-6922.2016.04.06

文章編號：1009-6922（2016）04-20-03

治國必先治黨，治黨務(wù)必從嚴(yán)，這是中國共產(chǎn)黨治國理政的經(jīng)驗總結(jié)。新世紀(jì)以來，黨面臨著許多前所未有的新課題、新考驗，從嚴(yán)治黨的任務(wù)更加嚴(yán)峻。2009年召開的中共十七屆四中全會對此明確指出：“落實黨要管黨、從嚴(yán)治黨的任務(wù)比過去任何時候都更為繁重和緊迫?！庇捎邳h內(nèi)法規(guī)建設(shè)在落實從嚴(yán)治黨中具有至關(guān)重要的作用，因此，十七屆四中全會之后國內(nèi)開始有較多的學(xué)者關(guān)注黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的問題。而黨內(nèi)法規(guī)研究的大量成果則是出現(xiàn)在黨的十八大之后，這與中共中央出臺了一系列推動黨內(nèi)法規(guī)的重大舉措有關(guān)，繼十八大報告明確提出要加強“法律監(jiān)督”之后，2013年《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017年）》正式發(fā)布，2014年黨的十八屆四中全會則明確指出，全面推進依法治國必須“加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)”，“黨內(nèi)法規(guī)既是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設(shè)社會主義法治國家的有力保障”。近幾年來，國內(nèi)學(xué)術(shù)界主要對黨內(nèi)法規(guī)的概念和特征、黨內(nèi)法規(guī)的主要功能、黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的重難點問題以及黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的路徑等幾個方面進行研究。本文就近五年的研究內(nèi)容進行綜述。

一、黨內(nèi)法規(guī)的概念和特征

早在1938年，毛澤東就使用了“黨內(nèi)法規(guī)”這個概念，針對當(dāng)時張國燾破壞紀(jì)律的行為，為了使黨內(nèi)紀(jì)律嚴(yán)明，他提出：“為使黨內(nèi)關(guān)系走上正軌，除了上述四項最重要的紀(jì)律外，還須制定一種較詳細的黨內(nèi)法規(guī)，以統(tǒng)一各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的行動?！笨梢?，在毛澤東看來，黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)紀(jì)律都是協(xié)調(diào)、規(guī)范黨內(nèi)關(guān)系的重要手段。毛澤東對“黨內(nèi)法規(guī)”的這一論述為學(xué)術(shù)界研究黨內(nèi)法規(guī)的定義奠定了基礎(chǔ)。黨的十七屆四中全會之前，已有學(xué)者就黨內(nèi)法規(guī)的概念進行了學(xué)術(shù)研究，認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)專指由中央紀(jì)律檢查委員會、中央各部門審議批準(zhǔn)并發(fā)布的屬于其職責(zé)權(quán)限范圍內(nèi)的黨內(nèi)法規(guī)。黨的十七屆四中全會之后，隨著學(xué)術(shù)界對黨內(nèi)法規(guī)研究的日益重視，對黨內(nèi)法規(guī)的理解也出現(xiàn)了多種看法。一是認(rèn)為“黨內(nèi)法規(guī)”是以黨章為核心的制度體系和黨內(nèi)各類規(guī)章制度，是通過嚴(yán)格的立法程序制定出來的行為規(guī)范，用以規(guī)范和約束黨員的行為；對黨員和黨內(nèi)紀(jì)律具有“指引行為”的作用。二是把“黨內(nèi)法規(guī)”看成是黨內(nèi)的決議文件，包括對黨員和黨組織一樣具有約束力的通知、意見、解釋、答復(fù)以及經(jīng)過法定程序而形成的決議文書；三是認(rèn)為，“黨內(nèi)法規(guī)”是被吸收在中央文件里，領(lǐng)導(dǎo)人經(jīng)常使用的約定俗成的概念。中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，對內(nèi)依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)來管理黨的組織和黨員，對外通過憲法法律治國理政。四是依據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》對黨內(nèi)法規(guī)進行解釋。有學(xué)者認(rèn)為，“黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織以及中央紀(jì)律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱”，《條列》的這一規(guī)定明確了黨內(nèi)法規(guī)的定義包含了制定主體、規(guī)范對象和表現(xiàn)形式這三個要素組成，即制定主體必須是黨的中央組織以及中央紀(jì)律檢查委員會、中央各部門及省級黨委，規(guī)范對象是黨組織的工作、活動和黨員行為，表現(xiàn)形式是黨內(nèi)成文規(guī)范。

關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)的特征，學(xué)術(shù)界主要從法的一般特征以及黨內(nèi)法規(guī)的特殊性兩個方面進行討論。一是黨內(nèi)法規(guī)具有法的一般特征，它是以黨章為核心的制度體系。之所以說黨內(nèi)法規(guī)體系本身仍屬于“法”的范疇，具有其內(nèi)在的法治內(nèi)涵。首先在法的形式上，法治之“法”不僅僅是國家之法律，還包括社會的基本規(guī)律與基于規(guī)律和法律的規(guī)則，只要遵從了社會基本規(guī)律和規(guī)則就是遵從了法治的精神和原則；相應(yīng)地，法治之“治”更傾向基于人們對法治的信仰和自覺的維護，而非僅限于國家強制力的強迫。從這個角度來理解，黨內(nèi)法規(guī)體系所具有的“法”的一般特征就較為清晰了。因此，黨內(nèi)法規(guī)對黨員具有外在約束力。黨內(nèi)法規(guī)對黨員的普遍約束力體現(xiàn)在任何黨員只要違反黨內(nèi)法規(guī)，都將會受到黨紀(jì)的制裁。二是黨內(nèi)法規(guī)區(qū)別于法的一般特征的獨特特征，首先是初步建構(gòu)起以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)制度體系；其次是黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)由側(cè)重懲治、側(cè)重治標(biāo)向懲防并舉、注重預(yù)防轉(zhuǎn)變；再次是黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)由側(cè)重制定向立、改、廢并舉方向全面推進。最后是黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)日益尊重和保障黨員的民主權(quán)利，彰顯人本化。有學(xué)者認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)在對黨員進行約束的同時，充分尊重和保障黨員的民主權(quán)利，規(guī)定了黨員具有知情權(quán)、參與權(quán)、決策討論權(quán)、表決權(quán)、工作的建議權(quán)、倡議權(quán)等等，為保障黨員的權(quán)利，出臺專項法規(guī)，確保黨員能夠享有民主權(quán)利。

二、黨內(nèi)法規(guī)的主要功能

黨內(nèi)法規(guī)的功能是學(xué)術(shù)界關(guān)注的重點，黨的十七屆四中全會以來，學(xué)術(shù)界主要從以下三個方面論述了黨內(nèi)法規(guī)的功能：第一，黨內(nèi)法規(guī)是提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平的重要前提。在黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)過程中，既要注重黨內(nèi)實體法規(guī)建設(shè)又要注重程序法規(guī)建設(shè)。切實增強制度的剛性，減少制度執(zhí)行的自由裁量空間，推進黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的科學(xué)化、規(guī)范化、程序化。黨內(nèi)法規(guī)制度的規(guī)范化和科學(xué)化，能有效提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平，為黨的建設(shè)完善了制度基礎(chǔ)。第二，黨內(nèi)法規(guī)是黨的先進性和純潔性的基本保障。學(xué)者們認(rèn)為，黨的先進性和純潔性的保持需要黨內(nèi)法規(guī)制度的制約，黨內(nèi)法規(guī)是黨保持先進性和純潔性的基本保障。第三，黨內(nèi)法規(guī)能有效提升民眾對執(zhí)政黨的信心。學(xué)者們認(rèn)為，群眾是歷史的創(chuàng)造者，也是革命的擁護者。干部手中的權(quán)力是人民賦予的，他們在行使權(quán)力的過程中，必須接受人民群眾的監(jiān)督；另一方面，人民群眾的眼睛是最亮的，任何腐敗行為都逃不過他們的眼睛。黨的建設(shè)離不開群眾的擁護和支持，新時期黨的自身建設(shè)更離不開群眾的監(jiān)督，只有群眾對執(zhí)政黨充滿信心，才能使黨內(nèi)建設(shè)順利進行；也只有群眾的信任，才能使黨內(nèi)各項規(guī)章制度更加健全和完善。因此，黨內(nèi)法規(guī)制度的嚴(yán)格執(zhí)行，黨風(fēng)廉潔，才能有效提升群眾對執(zhí)政黨的信任。第四，黨內(nèi)法規(guī)的實施能有效地推進依規(guī)治黨。有學(xué)者認(rèn)為，依法治國必先依規(guī)治黨。中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政目標(biāo)是要建設(shè)一個法治國家，而一個法治國家的執(zhí)政黨必然要帶頭遵守國家的憲法和法律，因此要依法治國，必先依規(guī)治黨。第五，有助于全面推進依法治國及其總目標(biāo)的實現(xiàn)。黨內(nèi)法規(guī)的完善是我國深入推進依法治國、進一步改進黨的建設(shè)、大力完善社會主義民主的切實需要，是新時期加快國家改革發(fā)展，應(yīng)對社會轉(zhuǎn)型的必然要求。注重發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)在黨的建設(shè)方面的作用，提高黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力度，重點解決人民群眾的利益訴求，更好地謀求發(fā)展，為建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家增光添彩。

三、黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的難點

近年來，隨著黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的深入推進，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)面臨的難點問題也引起了學(xué)術(shù)界的高度重視，并提出了當(dāng)前最為迫切需要解決的問題。

（一）黨內(nèi)法規(guī)制度“供給過?！眴栴}

有學(xué)者認(rèn)為，所謂制度供給過剩，并非泛指整個社會的制度生產(chǎn)已經(jīng)處于供過于求的溢滿局面，而是特指相對于某一社會的制度需求而言，一些制度的生產(chǎn)是不必要的，一些已經(jīng)全部或局部失效的制度不僅沒有被掃進歷史的垃圾堆，反而作為一種被人為固化和強化的現(xiàn)實力量強制性地規(guī)約著人們的言行舉止，一些本應(yīng)被制度加以塑形以求得更健康發(fā)展的領(lǐng)域卻遲遲不能迎來制度建設(shè)的春天，可見。表面上制度供給的繁榮以至于過剩的問題，實質(zhì)上乃是社會制度需求有效滿足不夠的問題。

（二）黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的邏輯悖論問題

有學(xué)者認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行主體和被監(jiān)督者同構(gòu)現(xiàn)象，被監(jiān)督者恰恰是進行監(jiān)督的主要組織實施者的悖論；黨內(nèi)法規(guī)制定部門化、部門利益化的“立法”質(zhì)量悖論問題；黨內(nèi)法規(guī)實施情況的自我評估的客觀真實性悖論；黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件長期試行卻得不到及時總結(jié)概括或是否修改、廢止的明確答復(fù)；在執(zhí)行過程中，當(dāng)各級組織和部門對同一規(guī)定的含義理解存在分歧或歧義時，需要建立黨內(nèi)法規(guī)解釋常態(tài)化機制；等等。這些都是黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)過程中出現(xiàn)的比較典型的邏輯悖論問題。

（三）黨內(nèi)法規(guī)中各要素之間不銜接、不協(xié)調(diào)問題

有學(xué)者認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律銜接不夠，出現(xiàn)斷層和空當(dāng)。比如，領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔、調(diào)動制度與各級人大的干部任命法律程序等銜接問題，關(guān)于“雙規(guī)”措施的有關(guān)規(guī)定、如何保障“雙規(guī)”人員的合法權(quán)利、如何與司法機關(guān)密切配合等問題，仍需從法規(guī)本身進一步加以完善。因此，要解決這些不銜接問題，就要及時以黨內(nèi)法規(guī)制度的形式作出明確的規(guī)定，來解決國家法律未作出的規(guī)定，體現(xiàn)出黨內(nèi)法規(guī)的靈活性和針對性強等優(yōu)勢。

（四）黨內(nèi)法規(guī)體系不完全配套，程序性法規(guī)偏少

現(xiàn)有的黨內(nèi)法規(guī)還是以實體性法規(guī)居多，與之相配套的程序性法規(guī)偏少；法規(guī)粗線條規(guī)定較多，具體的配套措施偏少。

四、加強黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的路徑

黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)是一個漫長的過程，針對黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)面臨的突出問題，學(xué)術(shù)界探究黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的幾個重要路徑。

（一）形成思想建黨與制度建黨的有機統(tǒng)一

在黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)和黨的其他各項建設(shè)之間的關(guān)系中，最關(guān)鍵、最容易忽視的是正確認(rèn)識和把握黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)和黨的思想建設(shè)之間的關(guān)系。有學(xué)者認(rèn)為，要把思想建黨和制度治黨緊密結(jié)合起來。重視思想建黨，是我們黨獨有的特點和優(yōu)勢，在長期的戰(zhàn)爭環(huán)境下，依靠強有力的思想政治工作，抵制了黨內(nèi)非無產(chǎn)階級思想的侵蝕，保持了黨的先進性和純潔性。因此，有了思想建黨的前提，如何把其與制度治黨有機結(jié)合起來，就成了關(guān)鍵點。而這一關(guān)鍵點就在于監(jiān)督管理的執(zhí)行力，大力加強監(jiān)督力度，有的放矢，就能把思想建黨和制度治黨很好地連系起來。

（二）完善黨的法規(guī)制度體系，提高可操作性

有學(xué)者認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)制度的權(quán)威來自于法規(guī)制度的執(zhí)行力，因此，對于黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)來說，法規(guī)制度體系的完備固然重要，但落腳點還在于法規(guī)制度的貫徹落實。也有學(xué)者認(rèn)為，完善法規(guī)制度體系，關(guān)鍵是要完善黨內(nèi)法規(guī)中的黨紀(jì)責(zé)任規(guī)定。中國共產(chǎn)黨通過黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范、約束自身權(quán)力，把自己的權(quán)力關(guān)進法治的籠子里，黨內(nèi)法規(guī)是規(guī)范依法執(zhí)政的重要依據(jù)，要保證依法執(zhí)政深入扎實推進，不僅執(zhí)政行為要遵循法律依據(jù)，而且要對違反法律的執(zhí)政行為追究法律責(zé)任。從法理上看，沒有責(zé)任追究，法律就不可能發(fā)揮威懾力，沒有強制威懾力，依法執(zhí)政就可能在實踐中打折扣，因此，必須建立依法執(zhí)政的責(zé)任追究機制。也有學(xué)者認(rèn)為，完善黨內(nèi)法規(guī)制度就要建立健全黨的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部的職責(zé)體系，必須對黨政之間、主管領(lǐng)導(dǎo)和分管領(lǐng)導(dǎo)之間、正職和副職之間、上下級之間、部門之間、崗位之間、個人和集體之間的職責(zé)進行科學(xué)的劃分，要按照權(quán)責(zé)對等的要求，合理劃定責(zé)任的邊界和范圍。

（三）提高法規(guī)系統(tǒng)的協(xié)調(diào)性，避免法規(guī)制度沖突

有學(xué)者認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)制度要相互配套，形成網(wǎng)絡(luò)，并使法規(guī)制度系統(tǒng)內(nèi)部協(xié)調(diào)，就必須注意法規(guī)制度之間的相互銜接，統(tǒng)籌兼顧各項法規(guī)制度之間的關(guān)系，避免法規(guī)相互沖突，對此，在黨內(nèi)法規(guī)制度的制定過程中一定要考慮新老制度之間、不同制度之間的協(xié)調(diào)。

（四）加強監(jiān)督檢查力度，推進黨內(nèi)法規(guī)制度的落實

要貫徹落實黨內(nèi)法規(guī)制度，就必須加強黨員的黨內(nèi)法規(guī)意識，有針對性地對黨員進行黨內(nèi)法規(guī)的教育和意識培養(yǎng)。當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)制度存在著重制定、輕落實的現(xiàn)象，而要解決這一現(xiàn)象的根源就在于提高制度的執(zhí)行力。因此，提高執(zhí)行力在黨內(nèi)法規(guī)制度落實方面具有重要作用。

五、評述與展望

近年來學(xué)術(shù)界關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)的研究有了豐碩的成果，但是也有一些不足之處。第一，學(xué)術(shù)界關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)與相關(guān)概念之間的辨析較少，例如黨內(nèi)法規(guī)與國家法律、黨的制度、黨的政策等等這些相關(guān)概念之間的辨析比較少，甚至有些概念之間的辨析很籠統(tǒng)，沒有一個系統(tǒng)的答案來解釋這些相關(guān)概念，容易讓讀者混淆視聽，這方面的研究還不夠細致。其次，對于黨內(nèi)法規(guī)制度的貫徹執(zhí)行沒有得到較充分的實踐總結(jié)。盡管很多學(xué)者都提到了黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)過程中出現(xiàn)的一系列問題，同時也提出了解決這些問題的措施和路徑，但是對于這些措施和路徑是否可行或者執(zhí)行得如何，學(xué)者們并沒有提到，并且沒有針對某些制度實際執(zhí)行情況進行系統(tǒng)的實踐總結(jié)，只是停留在理論基礎(chǔ)上，沒有說服力。最后，針對黨內(nèi)制度體系加以完善的創(chuàng)新力度不強。很多學(xué)者提到了要健全和完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系，但是創(chuàng)新力度不強，沒有比較可行的方案，強制性較明顯，說服力不強。雖然有一些不足的地方，但是總體還是很好地系統(tǒng)闡述了黨內(nèi)法規(guī)的基本脈絡(luò)，取得了很大的成效，值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。