劉金川 張雙山

5月17日，全國人大常委會辦公廳新聞局組織人民日報、新華社、中央人民廣播電臺、中央電視臺等全國名媒采訪團(tuán)重慶行的第一站，選擇走進(jìn)創(chuàng)造性開展財政預(yù)決算監(jiān)督工作的巴南區(qū)人大。

該區(qū)人大及其常委會在財政預(yù)決算監(jiān)督上，嚴(yán)格遵循國家法律法規(guī)的規(guī)定，按照既定目標(biāo)，邊學(xué)習(xí)邊完善，一年一個新舉措、邁上一個新臺階。

在黨中央提出加強(qiáng)預(yù)決算監(jiān)督、在預(yù)算法修正的背景后，探索者亦不斷汲取中央精神，吐故納新，仍有不少舉措走在前列，值得借鑒。譬如，部門預(yù)算細(xì)化到具體項(xiàng)目、部門預(yù)算執(zhí)行情況和決算情況納入審查、對街道預(yù)算進(jìn)行審查等。

十年磨一劍，霜刃常撫試。

時至今日，巴南區(qū)人大及其常委會創(chuàng)造性開展財政預(yù)決算監(jiān)督已走入第十個年頭。

雖然隨著黨的十八大、十八屆三中全會對開展財政預(yù)決算監(jiān)督提出明確要求以及預(yù)算法修正，全國各級人大強(qiáng)化對政府的預(yù)算監(jiān)督已成新常態(tài)。

“我們在部門預(yù)算細(xì)化到科目、預(yù)算執(zhí)行和決算、街道辦事處財政收支的監(jiān)督上有些特點(diǎn)，監(jiān)督效果好、代表熱情高、社會反響好。”巴南區(qū)人大常委會主任李俊文說，同時，整個監(jiān)督嚴(yán)格按照“遵循法律，不斷完善，你無我有，你有我細(xì)”十六字方針開展。

“遵循法律”，即在國家法律框架范圍內(nèi)開展探索，這是根本；“不斷完善”，在實(shí)踐中不斷汲取中央、全國人大精神和市委、市人大具體要求，優(yōu)化監(jiān)督形式，完善監(jiān)督內(nèi)涵；“你無我有，你有我細(xì)”，指別人沒有的我有，別人有的我更細(xì)。

部門預(yù)算細(xì)化見科見目，資金落實(shí)到具體項(xiàng)目，既公開又細(xì)化，破除“監(jiān)督者一知半解、監(jiān)督流于形式”難題

2016年2月17日，巴南區(qū)十七屆人大六次會議召開，與會區(qū)人大代表與往年一樣，收到政府提交的部門細(xì)化預(yù)算“大禮包”——《重慶市巴南區(qū)2016 年部門細(xì)化預(yù)算（草案）及相關(guān)說明》

“區(qū)采購中心人員編制9人，實(shí)有6人……對應(yīng)這一基本情況，2016年預(yù)算經(jīng)費(fèi)是125.82萬元……對照2015年支出預(yù)算，擬安排支出減少0.57萬元?！?/p>

該預(yù)算草案和說明厚達(dá)400多頁，包含263個一級預(yù)算單位的部門預(yù)算草案、預(yù)算編制的詳細(xì)口徑和說明，以及全區(qū)預(yù)算草案表、區(qū)本級預(yù)算草案表、全區(qū)預(yù)算執(zhí)行情況表、區(qū)本級預(yù)算執(zhí)行情況表等。各單位情況則包括基本情況、收入預(yù)算、支出預(yù)算等。

尤其是支出預(yù)算很清晰，除了人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)等基本支出按標(biāo)準(zhǔn)安排外，專項(xiàng)支出不僅僅歸類到“項(xiàng)”，而是細(xì)化到具體子項(xiàng)目。

大到幾千萬元支出的主管部門，小到只有幾個人、支出只有幾十萬元的事業(yè)單位，全部詳盡地羅列出來。

“400多頁‘禮包越來越厚，足見政府和財政部門的誠意；越來越細(xì)的‘禮包也讓預(yù)算信息更加直觀易懂。”區(qū)人大代表石本華說，代表一欄一項(xiàng)地看，一分一厘地?fù)福谎劬湍軌蚩闯鲥X具體花在了哪些地方、哪些項(xiàng)目上，也能夠通過這些預(yù)算項(xiàng)目了解各個部門單位要開展哪些工作，使得審查更容易、效率更高。

“每個單位交通經(jīng)費(fèi)均按車輛數(shù)量撥款，要花錢，配專職司機(jī)也要花錢，是不是考慮盡量精簡車輛？”

“學(xué)校按生均撥款，規(guī)模小、學(xué)生少的學(xué)校經(jīng)費(fèi)會非常緊張，義務(wù)教育階段的學(xué)校又沒有收入來源，是不是考慮提高標(biāo)準(zhǔn)？

明細(xì)“賬本”擺在眼前，代表們更容易找到“刺頭”，審議更熱烈。

2009年區(qū)人代會期間，有代表在審查部門預(yù)算時，發(fā)現(xiàn)區(qū)人大在年度預(yù)算安排中有一筆5萬元的“老干部活動經(jīng)費(fèi)”，認(rèn)為安排得不合理，直言“難道只有人大機(jī)關(guān)才有老干部，其他機(jī)關(guān)就沒有老干部嗎？”。

區(qū)人大常委會立即召開會議研究，決定取消這筆預(yù)算安排。

人大代表向娘家“開刀”，大義滅親，也是讓人感覺監(jiān)督是認(rèn)真的、逗硬的。

如果不細(xì)化到科目、不落實(shí)到具體項(xiàng)目，籠統(tǒng)地給出工作經(jīng)費(fèi)，很難想象這些問題能被人大代表挑出來。

“幾乎每年我們都會根據(jù)會議期間收集到的代表討論意見和代表們提出的議案、建議等，向區(qū)財政局提出部分預(yù)算項(xiàng)目調(diào)整完善的建議?！崩羁∥恼f。

區(qū)財政局局長馬義華也表示，將細(xì)化部門預(yù)算提交人代會審查和批準(zhǔn)促使財政部門更加注重項(xiàng)目審查。哪些該保、哪些該砍，每個項(xiàng)目安排多少，部門之間是否平衡，都必須要有充足的依據(jù)。在編制細(xì)化部門預(yù)算的時候，甚至對單位上報的項(xiàng)目名稱都要逐一審核，以確保預(yù)算編制的規(guī)范和準(zhǔn)確。

將預(yù)算執(zhí)行和決算納入代表大會和常委會會議審查，確保財政“說的”和“做的”一致，提升部門精打細(xì)算、把錢用好的財政績效思維

從2014年區(qū)人代會開始，區(qū)財政局除了提交當(dāng)年部門細(xì)化預(yù)算草案外，還向大會提交了區(qū)交委、區(qū)水利局等5個單位的上年度部門預(yù)算執(zhí)行情況。2015年、2016年，提交部門分別達(dá)到30個，占一級預(yù)算單位10%強(qiáng)。

這項(xiàng)監(jiān)督也發(fā)軔于區(qū)人大代表對預(yù)算草案的審議。

“每一年，預(yù)算外收入量也不小，這些資金應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)管。”不少代表認(rèn)為。

目前財政預(yù)算中有可能出現(xiàn)漏報、少報的主要有4類收入：上級補(bǔ)助收入、上年結(jié)余收入、債務(wù)收入、政府性基金收入。上面這些容易引起少報的預(yù)算收入，相對應(yīng)的支出也就無法再報了。這樣一來，這部分資金就變成了體外循環(huán)，無法監(jiān)管。

“預(yù)算監(jiān)督首先要審查完整性，要促使政府將所有的預(yù)算收支進(jìn)籠子、報實(shí)賬。只有將政府性資金全面納入監(jiān)督的視野，才是全方位、整體性的監(jiān)督?！崩羁∥恼f。

為了將公開部門預(yù)算編制情況與部門預(yù)算執(zhí)行情況同步推進(jìn)，也便于人大代表對照審查，巴南區(qū)人大常委會在堅(jiān)持公開和批準(zhǔn)部門預(yù)算的基礎(chǔ)上，在2013年修正了《重慶市巴南區(qū)人民代表大會審查和批準(zhǔn)預(yù)算辦法》，提出將公開部門預(yù)算執(zhí)行情況和決算情況納入監(jiān)督范圍，從次年人代會開始。

這項(xiàng)工作的開展意味著區(qū)級單位的部門預(yù)算從預(yù)算安排到預(yù)算執(zhí)行結(jié)果，都會毫無保留地“曬”在全體人大代表和公眾面前。

“2013年審查預(yù)算執(zhí)行情況時，就發(fā)現(xiàn)區(qū)交委在農(nóng)村公路大中修上投入較大，有幾百萬元的超支?！睍r任區(qū)人大財經(jīng)城環(huán)工委主任駱弟強(qiáng)回憶。

翻閱當(dāng)年區(qū)交委等5個試點(diǎn)單位2013年度部門預(yù)算執(zhí)行情況表，可以看到年初預(yù)算安排的各個支出項(xiàng)目的實(shí)際執(zhí)行情況，以及在預(yù)算執(zhí)行過程中區(qū)級的追加支出情況、上級專項(xiàng)資金的安排與執(zhí)行情況，還有每個單位的基本情況以及關(guān)于預(yù)算執(zhí)行情況的說明等。

同樣以區(qū)交委為例，2013年年初預(yù)算為844.72萬元，預(yù)算執(zhí)行中由于工作需要，區(qū)財政追加安排經(jīng)費(fèi)871.5萬元，上級安排專項(xiàng)資金7140萬元，合計當(dāng)年預(yù)算指標(biāo)達(dá)到8856.22萬元。

年初預(yù)算只占當(dāng)年全部預(yù)算指標(biāo)的近10%！這無疑是個驚人的比例。

“如果只公開年初預(yù)算而不公開預(yù)算執(zhí)行情況，人大代表很難全面了解該單位較為龐大的收支規(guī)模。”駱弟強(qiáng)說。

再看實(shí)際支出情況，區(qū)交委當(dāng)年合計預(yù)算指標(biāo)8856.22萬元，由于部分項(xiàng)目超支或預(yù)算安排不足，當(dāng)年實(shí)際支出達(dá)到9469.87萬元，超支613.65萬元。

支出報表顯示了超支成因。如“2013年度農(nóng)村公路大中修資金”一項(xiàng)，超支364.08萬元，超支部分主要用歷年上級專項(xiàng)資金結(jié)余來彌補(bǔ)。

“這有兩方面警示意義?！瘪樀軓?qiáng)說，一方面說明區(qū)交委在該項(xiàng)工作上投入較大，在次年預(yù)算安排中可根據(jù)實(shí)際情況作科學(xué)調(diào)整；另一方面也提醒區(qū)交委來年要更加統(tǒng)籌安排，做到支出科學(xué)合理。

“審查與公開預(yù)算執(zhí)行情況，可解決預(yù)算與決算差距大、對預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督乏力等問題，是預(yù)算監(jiān)督邁向深層次的重要手段?！眳^(qū)人大代表李光旭說。

代表們在審查區(qū)水利局部門執(zhí)行預(yù)算情況時發(fā)現(xiàn)，2013年因大學(xué)生帶薪實(shí)習(xí)支出和政府雇員支出等未納入年初預(yù)算安排，該單位人員經(jīng)費(fèi)超支8.86萬元。代表提出，在2014年部門預(yù)算中，如果上述人員經(jīng)費(fèi)有相應(yīng)政策規(guī)定，就應(yīng)及時足額納入年初預(yù)算安排。

駱弟強(qiáng)認(rèn)為，通過對比分析預(yù)算與實(shí)際預(yù)算執(zhí)行情況，可以發(fā)現(xiàn)各項(xiàng)預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)是否符合實(shí)際，有沒有多安排、少安排、錯安排等，無疑會促進(jìn)預(yù)算編制更加科學(xué)合理。

同樣，從2014年開始，區(qū)人大常委會在審查區(qū)本級決算草案的同時，每年要審查和批準(zhǔn)5個單位的部門決算。區(qū)審計局要向區(qū)人大常委會提交與之配套的部門決算草案審計報告，作為審查的依據(jù)之一。

提請常委會審查的部門決算草案，主要包括單位基本情況、部門年度決算情況、其他需要說明的情況和部門決算支出情況明細(xì)表。其中明細(xì)表中設(shè)置了資金來源、項(xiàng)目名稱、財政撥款、實(shí)際支出、結(jié)余或超支、備注等欄目。資金來源中再列出了年初預(yù)算、區(qū)級追加、上級專項(xiàng)等欄目，一一對應(yīng)，通俗易懂，常委會組成人員看了非常清楚明白。

李俊文認(rèn)為，通過3年來公開部門預(yù)算執(zhí)行情況和審查批準(zhǔn)部門決算，幾方面成效明顯：

通過“倒逼”方式促進(jìn)了預(yù)算編制工作的改進(jìn)完善。2013年，區(qū)政府分管副區(qū)長專門召集區(qū)財政局和“四大家”辦公室負(fù)責(zé)同志，重點(diǎn)是解決決算與預(yù)算相比差距較大的問題，提出了兩年內(nèi)基本調(diào)整到位的目標(biāo)，極大地促進(jìn)了“四大家”預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范化，為全區(qū)所有預(yù)算單位帶了個好頭。

預(yù)算執(zhí)行的約束力得到進(jìn)一步強(qiáng)化。預(yù)算安排資金的實(shí)際到位情況，預(yù)算執(zhí)行過程中的追加或追減等調(diào)整變化情況，上級專項(xiàng)和超收收入的安排使用情況等，最終都要通過部門預(yù)算執(zhí)行情況的形式，十分全面和具體地反映出來，有利于強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行的約束力。

財政資金使用績效有了明顯增強(qiáng)。2014年到2016年公開部門預(yù)算執(zhí)行情況的單位領(lǐng)導(dǎo)及財務(wù)人員均表示壓力很大，自然就轉(zhuǎn)化成了各預(yù)算單位慎重使用資金、自覺提高資金使用效益的動力。精打細(xì)算、厲行節(jié)約，把錢用在該用的地方，已成為部門主要負(fù)責(zé)人的一種思維常態(tài)。

開全國先河，探索建立區(qū)人大常委會審查和批準(zhǔn)街道預(yù)決算制度，破解經(jīng)濟(jì)社會深刻轉(zhuǎn)化街道辦事處急劇增加的背景下政府派出機(jī)構(gòu)的財政收支監(jiān)督盲點(diǎn)

縱觀巴南區(qū)人大財政預(yù)決算監(jiān)督，其一大特色是有理有據(jù)、次第跟進(jìn)。

2013年修正的《重慶市巴南區(qū)人民代表大會審查和批準(zhǔn)預(yù)算辦法》，提出將街道一級財政開支納入?yún)^(qū)人大的財經(jīng)監(jiān)督范圍。

在2014年完成對預(yù)算執(zhí)行和決算的審查后，這項(xiàng)工作在2015年提上了區(qū)人大常委會的重要議事議程。

這是一項(xiàng)具有探索創(chuàng)新意義的舉措，在全國幾乎未有先例。李俊文認(rèn)為，黨的十八大提出“加強(qiáng)對政府全口徑預(yù)決算的審查和監(jiān)督”。什么是“全口徑預(yù)決算”，我們理解應(yīng)該是包含了政府派出機(jī)構(gòu)的財政收支。

以巴南區(qū)為例，1995年建區(qū)初期只有2個街道辦事處，現(xiàn)在發(fā)展到8個街道辦事處。2015年，8個街道本級收入占22個鎮(zhèn)街本級收入80%以上，支出約占40%，龐大的經(jīng)費(fèi)走向由不得人大忽視。

現(xiàn)實(shí)情況是，街道只有區(qū)人大常委會的派出機(jī)構(gòu)——人大街道工委，街道預(yù)決算監(jiān)督出現(xiàn)斷檔，客觀上形成了沒有權(quán)力機(jī)關(guān)對街道辦事處的預(yù)決算進(jìn)行審查、批準(zhǔn)和監(jiān)督的法律空白。

修正后的《區(qū)人民代表大會審查和批準(zhǔn)預(yù)算辦法》明確，“納入?yún)^(qū)對鎮(zhèn)街財政體制管理的街道辦事處，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)法律法規(guī)編制年度預(yù)算和決算，由人大街道工委和區(qū)財政局審核，報區(qū)人大常委會審查和批準(zhǔn)?！?/p>

這項(xiàng)課題在2014年區(qū)委人大工作會議出臺的《中共重慶市巴南區(qū)委關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)人大工作的意見》中再次得到肯定表述，“區(qū)人大及其常委會有序推進(jìn)和加強(qiáng)對鎮(zhèn)街財政管理的監(jiān)督檢查，探索建立區(qū)人大常委會批準(zhǔn)街道財政預(yù)算制度?！?/p>

鑒于巴南區(qū)對城區(qū)的龍洲灣、魚洞、李家沱、花溪等4個街道實(shí)行的是“稅基+支出責(zé)任”的財政管理模式，區(qū)人大常委會決定先在主城區(qū)選擇2個街道試點(diǎn)，逐步將所有街道預(yù)算向全區(qū)打開。

按照這個思路，2015年4月，區(qū)人大常委會審查和批準(zhǔn)了龍洲灣街道和花溪街道的年度預(yù)算；2016年4月，區(qū)人大常委會又審查和批準(zhǔn)了魚洞街道和李家沱街道的年度預(yù)算。今年8月，區(qū)人大常委會還將審查和批準(zhǔn)龍洲灣、花溪兩個街道的決算。

根據(jù)試點(diǎn)和推進(jìn)情況，以后年度逐漸將所有街道的預(yù)決算納入?yún)^(qū)人大常委會審查、批準(zhǔn)和監(jiān)督的范圍。

實(shí)踐效果證明，區(qū)人大及其常委會審查和批準(zhǔn)街道預(yù)算和決算，總體反映較好，實(shí)現(xiàn)了四個滿意。

人大滿意。通過審查和批準(zhǔn)街道預(yù)算，彌補(bǔ)了監(jiān)督空白，進(jìn)一步強(qiáng)化了人大的監(jiān)督職能，樹立了人大的權(quán)威，推進(jìn)了民主法治建設(shè)的進(jìn)程。

財政滿意。通過街道編制預(yù)算、財政審核預(yù)算，進(jìn)一步密切了財政與街道工作的溝通和聯(lián)系，增進(jìn)了相互間的理解和支持。

街道滿意。街道通過編制預(yù)算、分析財力，看到了存在的問題和困難，進(jìn)一步摸清了家底，增強(qiáng)了發(fā)展經(jīng)濟(jì)、依法理財、科學(xué)理財?shù)姆e極性和主動性。

代表滿意。審查街道預(yù)算時，代表們認(rèn)為這是一項(xiàng)在全市乃至全國都很有價值、很有意義的創(chuàng)新工作，希望完善相關(guān)辦法，逐步將街道預(yù)算納入?yún)^(qū)級預(yù)算范圍，像部門預(yù)算一樣提請區(qū)人代會審查和批準(zhǔn)，再由區(qū)人大常委會批準(zhǔn)年終決算，這樣可更貼近和符合相關(guān)法律的規(guī)定。

鏈接：巴南區(qū)財政預(yù)決算監(jiān)督的其他特點(diǎn)

●實(shí)施聯(lián)網(wǎng)在線監(jiān)督

2013年修正的審查和批準(zhǔn)預(yù)算辦法第41條明確提出“預(yù)算執(zhí)行過程中，區(qū)財政局應(yīng)當(dāng)通過與區(qū)人大財經(jīng)城環(huán)工委聯(lián)網(wǎng)等形式，使區(qū)人大常委會了解和掌握預(yù)算執(zhí)行情況，加強(qiáng)對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督?！?/p>

聯(lián)網(wǎng)在線監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行情況從該年10月起正式開始。目前發(fā)揮出“透明”作用——區(qū)人大常委會工作機(jī)構(gòu)可直接看到或查詢出所有通過網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行的、細(xì)化到每一個具體項(xiàng)目的財政業(yè)務(wù)資料；“定性”作用——在線監(jiān)督能通過掌握紛繁復(fù)雜的數(shù)據(jù)，實(shí)施“定量”分析，解析出存在的問題并提出建議，發(fā)揮出對預(yù)算執(zhí)行“定性”的作用；“糾錯”作用——相對于財政部門和各預(yù)算單位，區(qū)人大常委會工作機(jī)構(gòu)以中立者的視野，更容易發(fā)現(xiàn)錯誤及時提出建議糾正錯誤。

●借助審計、專家力量

財政預(yù)決算監(jiān)督都是一項(xiàng)極其浩瀚的工程，需要大量人力、物力、財力，巴南區(qū)人大善于在監(jiān)督中借力。

借用審計力量。在每年8月審查和批準(zhǔn)區(qū)本級財政收支決算時，區(qū)人大常委會要先聽取和審議區(qū)審計部門對區(qū)本級財政預(yù)算執(zhí)行及其他財政收支的審計工作報告。在每年年底，區(qū)人大常委會主任會議專門聽取區(qū)審計局關(guān)于審計項(xiàng)目追蹤檢查情況的報告，使審計查出的突出問題得到較好的整改和落實(shí)。此舉既彌補(bǔ)了人大監(jiān)督力量的不足，又促進(jìn)了政府審計向國家審計的轉(zhuǎn)變。

借用專家力量。區(qū)人大常委會從2013年開始建立預(yù)算審查專家?guī)?，在開展預(yù)算編制審查、預(yù)算執(zhí)行、財政決算和項(xiàng)目績效情況調(diào)研時，安排專家?guī)斐蓡T參與，充分發(fā)揮他們在財務(wù)管理、項(xiàng)目審計、工程概決算、績效評估等方面的特長和優(yōu)勢。