佘曉燕++杜麗

[摘要]提高財(cái)政存量資金的利用效率，激活財(cái)政存量資金，是當(dāng)前審計(jì)機(jī)關(guān)的重要責(zé)任。文章以財(cái)政存量資金內(nèi)控為核心，分析了財(cái)政存量資金的現(xiàn)狀和完善財(cái)政存量資金內(nèi)控的意義，從而提出運(yùn)用平衡計(jì)分卡衡量財(cái)政存量資金的績(jī)效間接評(píng)價(jià)其內(nèi)部控制情況。

[關(guān)鍵詞]財(cái)政存量資金；平衡計(jì)分卡；績(jī)效衡量；內(nèi)部控制

[DOI]1013939/jcnkizgsc201614099

1引言

2013年7月李克強(qiáng)總理在國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，首次提出盤(pán)活財(cái)政存量資金。2014年11月財(cái)政部下達(dá)了嚴(yán)格國(guó)庫(kù)資金管理要求，兩年內(nèi)清理未經(jīng)報(bào)批和審核的資金賬戶。2014年12月李克強(qiáng)總理在國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，再次強(qiáng)調(diào)要進(jìn)一步盤(pán)活財(cái)政存量資金。2015年1月，國(guó)務(wù)院辦公室下達(dá)《關(guān)于進(jìn)一步做好盤(pán)活財(cái)政存量資金工作的通知》。可以看出國(guó)家對(duì)于財(cái)政存量資金的關(guān)心和盤(pán)活財(cái)政存量資金的決心。這主要是因?yàn)樵谖覈?guó)一方面政府舉債增加，并且由于償債能力不足不得不舉新債償舊債，甚至發(fā)生地方政府債務(wù)逾期的現(xiàn)象（莫蘭瓊，2012）。另一方面，政府存量資金逐年上升，大量的財(cái)政存量資金滯留在賬上，沒(méi)有發(fā)揮其為人民服務(wù)的職能。關(guān)于財(cái)政存量資金居高不下的原因?qū)W者們已有大量的研究，但是作為財(cái)政存量資金，其存在具有一定的合理性，如何來(lái)控制財(cái)政存量資金的規(guī)模，需要各級(jí)政府建立嚴(yán)格的財(cái)政存量資金內(nèi)控制度，文章試圖運(yùn)用平衡計(jì)分卡衡量財(cái)政存量資金的績(jī)效間接評(píng)價(jià)其內(nèi)部控制效果。

2我國(guó)財(cái)政存量資金的現(xiàn)狀

要了解財(cái)政存量資金的現(xiàn)狀，首先要知道財(cái)政存量資金的概念。財(cái)政存量資金有廣義和狹義之分。狹義的財(cái)政存量資金指某一時(shí)點(diǎn)上停留在政府賬戶上的資金。廣義的財(cái)政存量資金還包括按照權(quán)責(zé)發(fā)生制核算的預(yù)付賬、暫存款、出借資金款等沒(méi)有發(fā)揮效應(yīng)的資金。

從規(guī)模來(lái)看，我國(guó)財(cái)政存量資金規(guī)模龐大。2013年年底，審計(jì)署對(duì)32個(gè)中央部門(mén)的資金審計(jì)發(fā)現(xiàn)，其結(jié)存資金達(dá)到97420 億元。2014年3月底審計(jì)署對(duì)9個(gè)省本級(jí)和9個(gè)市本級(jí)資金審計(jì)，其存量資金高達(dá)7673億元。同年，審計(jì)署對(duì)22個(gè)中央部門(mén)和18個(gè)省本級(jí)財(cái)政資金進(jìn)行抽查，其財(cái)政存量資金分別為159508億元和119萬(wàn)億元。2015年審計(jì)署對(duì)22個(gè)省33個(gè)涉及民生領(lǐng)域項(xiàng)目的47678億元資金跟蹤審計(jì)，顯示約占抽查總數(shù)的30%合計(jì)14176億元財(cái)政資金未得到有效利用。由此可見(jiàn)，我國(guó)現(xiàn)階段財(cái)政存量資金規(guī)模大，這些存量資金在賬戶上不僅是資金的浪費(fèi)，也容易滋生腐敗。

從分布來(lái)看，我國(guó)財(cái)政存量資金主要集中在各級(jí)財(cái)政專戶和部分較大的預(yù)算部門(mén)。從審計(jì)署目前公布的審計(jì)結(jié)果可以看出，財(cái)政存量資金的6258%是專項(xiàng)資金，而其中的2674% 已無(wú)法按原用途使用。2012 年僅被審計(jì)的18個(gè)省本級(jí)開(kāi)立的財(cái)政專戶就有478 個(gè)，存款余額相當(dāng)于其國(guó)庫(kù)存款的44%，預(yù)算單位賬戶資金量同樣可觀。2013 年，全國(guó)公共財(cái)政預(yù)算收入中具有專項(xiàng)用途的收入有300273 億元，其中實(shí)行?？顚Ｓ玫恼曰鹗杖胫聊甑捉Y(jié)存90713 億元。2014年上半年，我國(guó)政府存款便高達(dá)333萬(wàn)億元，而專項(xiàng)存款賬戶數(shù)量相當(dāng)龐大。

從資金管理上看，資金的管理存在漏洞。首先，預(yù)算不嚴(yán)謹(jǐn)，一些部門(mén)預(yù)算很隨意，而上級(jí)部門(mén)審批又不嚴(yán)格，預(yù)算使用缺乏有效的監(jiān)管。其次，在我國(guó)現(xiàn)階段財(cái)政一般性補(bǔ)助占比較小，專項(xiàng)補(bǔ)助占比較大，一些部門(mén)為了取得專項(xiàng)補(bǔ)助而巧設(shè)項(xiàng)目，獲得資金后又怕上級(jí)檢查不敢亂用資金。另外，由于財(cái)政專項(xiàng)資金性質(zhì)的限制，在使用上缺乏靈活性也造成資金的浪費(fèi)。最后，在資金的撥付上，很多財(cái)政指標(biāo)的下達(dá)是最后一個(gè)季度，這些都是造成財(cái)政存量資金居高不下的原因。

3完善財(cái)政存量資金內(nèi)部控制的意義

31完善財(cái)政存量資金內(nèi)部控制是提高其經(jīng)濟(jì)效益的需要

建立嚴(yán)格的財(cái)政存量資金內(nèi)部控制制度是貫徹科學(xué)發(fā)展觀，發(fā)揮其內(nèi)在動(dòng)力，加快公共建設(shè)，提高經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的客觀需要。一方面，部分政府項(xiàng)目由于資金短缺不得不向金融機(jī)構(gòu)借款，償付高額的利息費(fèi)用，根據(jù)審計(jì)署的統(tǒng)計(jì)，截至2014年年末我國(guó)地方政府債務(wù)總計(jì)3028萬(wàn)億元，這其中還不包括政府承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任和一定救助責(zé)任的或有負(fù)債。另一方面，一些政府項(xiàng)目存在大量的閑置資金。究其原因有由于申請(qǐng)時(shí)是?？顚Ｓ玫呢?cái)政資金而不能隨意改變用途，也有由于現(xiàn)階段我國(guó)政府部門(mén)仍存在濫開(kāi)賬戶造成的。這種現(xiàn)象不符合資金流動(dòng)性原則，造成了資金的極大浪費(fèi)。因此，完善財(cái)政存量資金內(nèi)部控制制度，可以促進(jìn)資金最大程度地發(fā)揮其邊際效應(yīng)，提升財(cái)政存量資金的社會(huì)效應(yīng)和經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。

32完善財(cái)政存量資金內(nèi)部控制是財(cái)政體制與制度完善的需要

完善財(cái)政存量資金內(nèi)部控制不僅可以激活財(cái)政存量資金，對(duì)財(cái)政存量資金在使用、管理上不足和漏洞的完善也是對(duì)財(cái)政體制和制度的完善。通過(guò)對(duì)財(cái)政存量資金內(nèi)控的完善可以引起地方各部門(mén)加強(qiáng)自律，規(guī)范財(cái)政資金的使用，使中央部門(mén)對(duì)地方政府財(cái)政資金控制更為嚴(yán)格。完善財(cái)政資金制度建設(shè)，規(guī)范對(duì)其資金申請(qǐng)的審核，建立適合我國(guó)現(xiàn)代化國(guó)情的財(cái)政資金內(nèi)控制度，是完善財(cái)政體制與制度的組成部分。

4平衡計(jì)分卡下的績(jī)效衡量與內(nèi)部控制評(píng)價(jià)

41平衡計(jì)分卡與財(cái)政存量資金績(jī)效衡量的結(jié)合

衡量資金的績(jī)效是對(duì)其存在效率、效果和社會(huì)效應(yīng)的評(píng)價(jià)。不能只顧堆數(shù)據(jù)，也要選擇定性的指標(biāo)衡量其績(jī)效。平衡計(jì)分卡對(duì)其適用性體現(xiàn)在幾個(gè)方面：①平衡計(jì)分卡強(qiáng)調(diào)業(yè)績(jī)的高低和優(yōu)劣是由內(nèi)部一系列因果關(guān)系建立起來(lái)的，可以提高組織可持續(xù)發(fā)展能力和創(chuàng)造能力的因素所決定。與政府績(jī)效發(fā)展中的可持續(xù)發(fā)展和綠色經(jīng)濟(jì)的理念相符合。②平衡計(jì)分卡把發(fā)展置于中心地位，對(duì)于政府而言平衡計(jì)分卡既是績(jī)效評(píng)價(jià)的工具，又是戰(zhàn)略管理的工具，對(duì)于政府“堅(jiān)持以人為本，樹(shù)立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人的全面發(fā)展”的戰(zhàn)略有很好的指導(dǎo)意義。③平衡計(jì)分卡為政府績(jī)效評(píng)價(jià)提供了很好的定性分析和定量分析的依據(jù)。政府財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)將定量分析與定性分析結(jié)合使用，衡量財(cái)政存量資金績(jī)效的關(guān)鍵和重點(diǎn)是建立標(biāo)準(zhǔn)、全面、有效的指標(biāo)評(píng)價(jià)體系，平衡計(jì)分卡為其提供技術(shù)支持。

42構(gòu)建基于平衡計(jì)分卡下的財(cái)政存量資金績(jī)效評(píng)價(jià)體系

衡量財(cái)政存量資金績(jī)效要對(duì)其資金使用和管理過(guò)程中的效果、效率等進(jìn)行綜合性的評(píng)價(jià)?；谄胶庥?jì)分卡下的財(cái)政存量資金績(jī)效衡量，正是從財(cái)政存量資金的經(jīng)濟(jì)性、社會(huì)效應(yīng)、管理和生態(tài)效益等多個(gè)層次來(lái)對(duì)其評(píng)價(jià)并加以改善。文章構(gòu)建的財(cái)政存量資金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系包括四個(gè)分類(lèi)：經(jīng)濟(jì)績(jī)效、社會(huì)績(jī)效、組織管理績(jī)效和生態(tài)績(jī)效。四個(gè)類(lèi)別是平衡計(jì)分卡的財(cái)務(wù)指標(biāo)、客戶指標(biāo)、內(nèi)部經(jīng)營(yíng)流程指標(biāo)和學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)指標(biāo)的拓展。

在對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)區(qū)分哪些是由財(cái)政存量資金引起的是難點(diǎn)，但可以通過(guò)由財(cái)政資金帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)減去上級(jí)本年度的撥款間接判斷出財(cái)政存量資金對(duì)各個(gè)指標(biāo)的貢獻(xiàn)。另外針對(duì)有些指標(biāo)缺乏可比性的情況，我們可以采取縱向和橫向?qū)Ρ?。比如?jīng)濟(jì)性效果可以和當(dāng)?shù)叵嗤蛳嗨频捻?xiàng)目產(chǎn)生的效益進(jìn)行比對(duì)，對(duì)于很多項(xiàng)目如公路建設(shè)、學(xué)校建設(shè)、公園建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)由于其具有搭便車(chē)行為，私企不愿意投入的項(xiàng)目，可以和以往的數(shù)據(jù)和其他省份的數(shù)據(jù)運(yùn)用科學(xué)合理的方法算出合理的指標(biāo)進(jìn)行比對(duì)。

43財(cái)政存量資金績(jī)效與內(nèi)部控制的關(guān)系

財(cái)政存量資金內(nèi)部控制制度只有融入到資金運(yùn)行的整個(gè)過(guò)程中才有價(jià)值，使內(nèi)部控制被嚴(yán)格執(zhí)行才能實(shí)現(xiàn)盤(pán)活財(cái)政存量資金的目標(biāo)。建立財(cái)政存量資金績(jī)效評(píng)價(jià)獎(jiǎng)懲制度，可以將內(nèi)部控制由外部需要轉(zhuǎn)化為內(nèi)在需要，進(jìn)而提高財(cái)政存量資金內(nèi)部控制的效率。通過(guò)對(duì)財(cái)政存量基金的績(jī)效衡量，找出與不同地區(qū)，不同項(xiàng)目相適應(yīng)的存量資金，制定嚴(yán)格的內(nèi)部控制制度，既保證項(xiàng)目的順利又可避免資金浪費(fèi)，杜絕對(duì)同一項(xiàng)目重復(fù)預(yù)算，重復(fù)撥款。把財(cái)政資金用到真正需要資金的地方，通過(guò)對(duì)財(cái)政存量資金績(jī)效衡量找出內(nèi)部控制的缺陷，倒逼我國(guó)財(cái)政存量資金內(nèi)部控制制度的完善，提高財(cái)政存量資金的使用效率，切實(shí)盤(pán)活財(cái)政存量資金。

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[基金項(xiàng)目]國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“審計(jì)費(fèi)用、審計(jì)師更換與內(nèi)部控制缺陷披露”（項(xiàng)目編號(hào)：71262017）。

[作者簡(jiǎn)介]佘曉燕（1969—），女，云南楚雄人，云南財(cái)經(jīng)大學(xué)會(huì)計(jì)學(xué)院教授，博士。研究方向：審計(jì)理論； 杜麗（1990—），女，河南南陽(yáng)，碩士研究生。