摘要：社會救助一詞，有些也稱為社會救濟，是指國家和其他社會主體面向由貧困人口和不幸者組成的社會脆弱群體提供款物接濟和扶助，以維持其基本生活需求，保障其最低生活水平的一系列生活保障政策。社會救助是現(xiàn)代社會保障制度的基本組成部分，在矯正“市場失靈”，調(diào)整資源配置，實現(xiàn)社會公平，維護社會穩(wěn)定等方面發(fā)揮著重要的和不可替代的作用，其產(chǎn)生、形成與發(fā)展都受到人道主義思想的濃厚影響，是社會保障的最后一道防護線和安全網(wǎng)。在我國特色社會主義事業(yè)蓬勃發(fā)展的今天，如何不斷完善我國的社會救助制度、解決其在發(fā)展過程中遇到的新問題，是當(dāng)前緩解社會矛盾、促進民族團結(jié)的首要任務(wù)。

關(guān)鍵詞：社會救助 改革與調(diào)整 社會保障

一、國外社會救助制度改革與調(diào)整經(jīng)驗

1.改革或調(diào)整的原因

20世紀70年代，經(jīng)濟危機的影響不僅僅表現(xiàn)在西方各國經(jīng)濟的降溫上，同時也對西方資本主義社會以及政治方面造成了巨大的沖擊。危機過后，各國學(xué)者逐漸開始尋找經(jīng)濟蕭條的原因，其中當(dāng)時包括社會救助在內(nèi)的社會保障制度被認為是導(dǎo)致經(jīng)濟蕭條一個重要原因。超越經(jīng)濟發(fā)展水平的支付待遇以及門類繁多的保障項目，給國家財政及個人都帶來了沉重負擔(dān)，以謀求“公平優(yōu)先，兼顧效率”的社會保障制度已經(jīng)超越了當(dāng)時資本主義經(jīng)濟發(fā)展的承受能力。

由于過于完善的社會救助制度，以及過高的救助水平淡化了人們的自我保障意識，加深了享受社會救助待遇人群對社會救助的依賴，直接造成了其中一部分人的懶惰行為。這對于辛勤工作的現(xiàn)役勞動者來說并不公平，從而使現(xiàn)役勞動者對此種現(xiàn)象產(chǎn)生不滿，導(dǎo)致他們的生產(chǎn)積極性下降，降低了整個社會的生產(chǎn)效率。這不僅加深了現(xiàn)役勞動者與依靠救助生活的人之間的對立情緒，間接激化了社會矛盾，而且對整個國家經(jīng)濟的發(fā)展也產(chǎn)生了非常消極的影響。

與社會救助項目數(shù)量不斷增加，實施范圍不斷擴大相對應(yīng)的卻是社會救助管理、經(jīng)辦工作的低下效率，復(fù)雜的工作程序與繁重的工作任務(wù)使社會救助管理、經(jīng)辦機構(gòu)服務(wù)人員的缺乏耐心的工作態(tài)度，社會救助服務(wù)質(zhì)量也日趨下降。這種矛盾引發(fā)了整個社會的不滿情緒，人們普遍要求改革社會保障管理體制。社會救助沒能發(fā)揮其預(yù)期中的作用，失業(yè)現(xiàn)象的發(fā)生更為嚴重，加深了貧困人群的貧困程度，他們反過來又要求政府提高社會救助支出的給付水平，加重了國家的財政負擔(dān)，使國民經(jīng)濟的發(fā)展走入了惡性循環(huán)的怪圈。

2.國外社會救助制度發(fā)展改革路徑

（1）由生存型向發(fā)展型轉(zhuǎn)變。發(fā)展型社會救助模式將政府與社會對貧困人員的救助行為，看作為一種以社會為投資主體的投資行為，一系列的社會救助項目作為一種社會政策的傾斜而被實施，這種社會政策的傾斜旨在提高社會勞動力的素質(zhì)，并以此增強一個國家或地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展能力。20世紀90年代中期，西方主要資本主義發(fā)達國家開始嘗試實施一項“從社會福利到工作福利”計劃，旨在通過提高社會福利補貼水平來提高失業(yè)貧困人員再就業(yè)能力。這項計劃的實施內(nèi)容充分體現(xiàn)了發(fā)展型社會救助模式的核心是對勞動市場中人力資本的投資和救助模式的進步。

（2）由權(quán)利型向權(quán)利義務(wù)結(jié)合型轉(zhuǎn)變。除了一個家庭的人均收入必須低于法定貧困線這一條件外，國家為這些家庭提供的社會救助待遇可以說是無條件的，所以，權(quán)利與義務(wù)的不對等性是社會救助區(qū)別于其他社會保障制度的最主要的特征之一。20世紀90年代以來，西方國家的社會救助政策中出現(xiàn)了“承擔(dān)責(zé)任才能享受權(quán)利”的理念，其基本思路是以參加工作作為領(lǐng)取受助待遇的條件將兩者聯(lián)系起來，從而達到避免有工作能力的人長期依靠社會福利和救濟的目的。1996年美國國會通過的《個人責(zé)任和工作機會協(xié)調(diào)法》要求依靠政府救助的家長在兩年的受助期內(nèi)必須工作，否則這個家庭將會無法獲得補助，從而降低了受助者對于救助待遇的長期依賴性。反映了一種依靠自己的勞動比依靠政府的救助更能改善自身經(jīng)濟狀況的福利價值觀。

（3）減弱負激勵效應(yīng)。受助者受到負激勵效應(yīng)的影響，是西方福利國家在實施其社會救助制度的過程中不可避免的問題。努力工作者的實際收入與他們的付出不成正比，從而削弱了人們的工作積極性。受助者往往是在經(jīng)濟社會的競爭中處于劣勢的人群，由于缺乏相應(yīng)的激勵機制，他們的所處的就業(yè)環(huán)境決定了他們更愿意接受相對穩(wěn)定的社會救助待遇，而不是冒著再次在競爭中被淘汰的風(fēng)險重新加入充滿未知的競爭中去。正是這種負激勵效應(yīng)在一定程度上導(dǎo)致了受助者對于救助制度的依賴。減少或避免救助過程中的負激勵效應(yīng)，并提高受助者的勞動參與率，是許多西方福利國家社會救助制度改革中的一個重要內(nèi)容。

二、我國社會救助制度存在的問題

1.社會救助基金的供給不足

第一，我國的社會救助基金主要來源于財政和社會捐助，因為地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡以及現(xiàn)行分配制度的局限性，導(dǎo)致一些地區(qū)社會救助基金沒有長期而穩(wěn)定的來源，我國龐大的人口基數(shù)與斷裂的資金供給鏈共同造成了一部分地區(qū)社會救助基金存在較大的缺口。第二，由于我國社會救助基金現(xiàn)由政府民政部門管理，缺乏專門的管理部門和專業(yè)的基金管理機制，使社會救助基金存在被其它項目挪用的可能，從而導(dǎo)致了社會救助基金儲備的不足。對于社會救助對象的定位不準(zhǔn)確也引發(fā)了社會救助基金不能夠被高效率的發(fā)放和使用。

2.救助水平偏低

近年來，我國的社會救助水平不斷提高，但總體來看，還是處于一個相對較低的水平。在許多地方，被救助者除了維持最低的生活水平外，并沒有多余的能力和資金去為擺脫貧困創(chuàng)造條件。甚至在許多西部貧困地區(qū)，由于經(jīng)濟發(fā)展水平較低，加上受到物價水平波動的影響，當(dāng)?shù)卣块T提供的社會救助待遇水平都還未能完全滿足受助者保障其最基本生活水平的要求。

社會救助水平處于一個較低的狀態(tài)不僅僅會威脅到受助者的基本生活問題，同時也會給其它一些社會保障子系統(tǒng)帶來負面影響。例如在普及九年義務(wù)教育后，許多貧困地區(qū)的兒童雖然不需要交納學(xué)費，但因為其惡劣的生存條件使他們不得不輟學(xué)在家勞動來解決自己的溫飽問題。由此可見，社會救助尤其是如何保證合理的社會救助水平，在我國社會保障事業(yè)建設(shè)中是一個最需要重視的首要問題。

3.政府對社會救助事業(yè)重視不足

雖然近十幾年來政府部門逐漸開始加大對落后地區(qū)的扶植力度和政策支持，但畢竟在經(jīng)歷了長時間的貧困后，許多政府官員已經(jīng)習(xí)慣了不給予對于社會弱勢群體的貧困問題以足夠的關(guān)注。

非營利組織因其自身的非營利性、民間性、自治性、志愿性和公益性的特征，特別適合作為除政府部門外社會救助項目的參與者，成為實現(xiàn)公共利益的公共事務(wù)管理者的有效補充。但是我國對于非營利組織的管理制度遵循的是非競爭性原則，這一原則本質(zhì)上是計劃經(jīng)濟管理體制在非營利組織管理上的復(fù)制，它一方面保護已有的非營利組織，另一方面限制新的非營利組織的建立，這種不利于非營利組織健康發(fā)展的制度在長時間內(nèi)一直存在而未經(jīng)改革，也體現(xiàn)出了政府對于社會救助事業(yè)的重視程度不足。

4.相關(guān)理論研究相對滯后

從社會救助的提供者來看，我國的現(xiàn)代社會救助事業(yè)與西方發(fā)達國家相比還處于剛剛起步狀態(tài)，相關(guān)理論研究還不夠深入，許多高校的社會保障、社會工作等相關(guān)專業(yè)設(shè)立時間不長，這就導(dǎo)致了相關(guān)的管理性專業(yè)人才的數(shù)量與還暫時不能滿足我國社會救助事業(yè)發(fā)展的需求，一些用于解決社會救助實施困難的先進制度與管理辦法也有待進一步的探索與運用。從教育救助的角度看，還未能形成“教育救助——人力資本產(chǎn)出——制度創(chuàng)新與改革——更多更優(yōu)秀人力資源”的良性循環(huán)，制約了社會救助相關(guān)理論與制度研究的深入。

5.缺乏完善的社會救助法律及相關(guān)監(jiān)管機制

2014年2月國務(wù)院公布了《社會救助暫行辦法》，但不可否認的是，《社會救助暫行辦法》只是一部政府規(guī)章，只能暫時緩解社會救助在執(zhí)行過程中亂象的發(fā)生，其在法律效力上仍是無法企及尚未出臺的《社會救助法》。社會救助制度缺乏統(tǒng)一的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，其監(jiān)管機制也不夠完善，造成了社會救助人群的定位不夠準(zhǔn)確。以許多非公辦學(xué)校的助學(xué)金、獎學(xué)金發(fā)放為例，監(jiān)管機制的不完善導(dǎo)致了一些完全不符合領(lǐng)取條件的學(xué)生可以通過一些非正當(dāng)手段與真正的貧困學(xué)生“競爭”享受救助待遇，其結(jié)果往往是真正貧困的學(xué)生在人脈關(guān)系、物質(zhì)條件方面的劣勢導(dǎo)致其在“競爭”中失敗，使許多非公辦學(xué)校的教育救助陷入了“貧富差距擴大化”的“怪圈”。

三、我國社會救助存在問題的解決對策及思路

1.加速《社會救助法》出臺

平衡好各個社會階層及相關(guān)部門的利益，在《社會救助暫行辦法》試行的基礎(chǔ)上加快推進《社會救助法》的出臺，統(tǒng)一各級政府部門的社會救助責(zé)任，從法律角度杜絕社會救助工作的隨意性。從根本上通過《社會救助法》的頂層作用解決社會救助的“碎片化”問題，通過一個明確合理的標(biāo)準(zhǔn)，來銜接針對各個地區(qū)不同人群的社會救助工作，緩解不同地區(qū)、不同階層之間的矛盾。

2.設(shè)立專門的救助部門

分別設(shè)立專門的社會救助管理、社會救助執(zhí)行部門，實行管辦分離的社會救助模式。從組織結(jié)構(gòu)上落實切實有效的監(jiān)督管理制度，杜絕“關(guān)系?！?、“人情保”的發(fā)生，以確保社會救助所需運營資金的絕對“安全”。如在教育領(lǐng)域，對于正在接受高等教育的貧困學(xué)生，學(xué)校不應(yīng)該扮演一個救助金的管理、評估和發(fā)放部門的角色，避免教師因?qū)W生學(xué)習(xí)成績優(yōu)良與否、師生關(guān)系是否融洽等主觀因素，影響到對于學(xué)生是否需要享受救助待遇的客觀條件的評估。

3.提高社會救助效率

通過多種手段提高社會救助工作的工作效率和社會救助待遇發(fā)放的效率，如：給予社會救助待遇審批發(fā)放部門適度的自主權(quán)，對于一些的確具有特殊情況的救助申請，可以采取先發(fā)放稍后再審批的工作辦法；定期對社會救助管理人員、辦理人員進行定期的培訓(xùn)及考核，提高他們對相關(guān)社會救助業(yè)務(wù)的熟悉程度；積極引導(dǎo)非營利組織等民間力量加入到社會救助工作中，利用其靈活性強、接近底層弱勢群體的特點，提高社會救助工作效率，降低業(yè)務(wù)成本。

4.提高救助水平

在與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的前提下，各級財政不僅要適當(dāng)增加對社會救助的資金投入比例，保障社會救助工作的持續(xù)性，而且應(yīng)該放寬領(lǐng)取社會救助待遇的條件，降低門檻，擴大社會救助覆蓋范圍及覆蓋人數(shù)，適當(dāng)提高救助待遇水平。在經(jīng)濟有所發(fā)展的情況下，社會救助的待遇水平不應(yīng)該再僅僅是維持貧困者最基本的生活需要，而應(yīng)該向確保一定的生活質(zhì)量的方向上靠攏。（值得注意的是，相對于生活質(zhì)量的提高，社會救助發(fā)展的方向應(yīng)該是更優(yōu)先注重培養(yǎng)受助者自身的脫困能力，通過自己的力量擺脫貧困。）

5.加大財政投入比例，拓寬籌資渠道

據(jù)統(tǒng)計，2008年OECD成員國用于社保、教育、醫(yī)療等民生性支出合計占財政支出總額的62%，而2011年中國社保、教育、醫(yī)療三項民生性支出合計只占財政支出總額的33%。相比之下，我國政府應(yīng)該適當(dāng)降低財政支出中投資性支出所占比例，將更多的財政力量用于改善民生問題，并且充分發(fā)揮和利用民間資本的力量，盡可能拓寬社會救助籌資渠道，讓社會力量能夠為政府財政分擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任及資金壓力。

參考文獻

[1]趙淑蘭.低保救助中的負激勵效應(yīng)初探[J].理論界， 2007（12）

[2]冮樹革.國外社會救助的經(jīng)驗和中國社會救助的未來發(fā)展[J].經(jīng)濟社會體制比較，2007（12）

[3]段美枝.我國社會救助制度的再設(shè)計——以國外社會救助制度改革路徑為視角[J].現(xiàn)代營銷（學(xué)苑版），2013（10）

[4]張浩淼.中國社會救助制度改革的新思考——基于發(fā)展型模式的視角[J].黑龍江社會科學(xué)，2011（04）

[5]鄭功成.中國社會保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略——理念、目標(biāo)與行動方案[M].北京：人民出版社，2008

[6]鐘仁耀.社會救助與社會福利（第三版）[M].上海：上海財經(jīng)大學(xué)出版社有限公司，2013

[7]曹現(xiàn)強，王佃利.公共管理學(xué)概論[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2005

[8]劉祖云.弱勢群體的社會支持——香港模式及其對內(nèi)地的啟示[M].北京：社會科學(xué)文獻出版社，2011

[9]范艷軍.我國農(nóng)村居民醫(yī)療消費的問題和對策研究[D].湖南師范大學(xué)，2013

[10]劉銀霞.我國基礎(chǔ)教育資源公平配置問題研究——教育券政策的再思考[D].吉林大學(xué)，2013

作者簡介：朱琪，1990—，男，水族，廣西河池人，東北師范大學(xué)商學(xué)院2014級社會保障專業(yè)碩士研究生，研究方向：社會保障理論實踐與研究。