陳立虎

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中國(guó)自由貿(mào)易園區(qū)立法的新思考*

陳立虎**

摘 要：“自由貿(mào)易區(qū)”（FTA）和“自由貿(mào)易園區(qū)”（FTZ）在法律上是有不同內(nèi)涵的兩個(gè)概念。中國(guó)自由貿(mào)易園區(qū)也不同于海關(guān)特別監(jiān)管區(qū)。中國(guó)國(guó)內(nèi)的自由貿(mào)易園區(qū)與世界上其他國(guó)家和地區(qū)所設(shè)立的自由貿(mào)易園區(qū)也不同。中國(guó)自貿(mào)園區(qū)建設(shè)和管理的現(xiàn)有立法主要有三個(gè)層次。就這三個(gè)層次而言，全國(guó)人大常委會(huì)制定的相關(guān)的法律文件未提及自貿(mào)區(qū)為何以及如何建立，國(guó)務(wù)院發(fā)布的文件和規(guī)定指出了自貿(mào)園區(qū)的設(shè)立意義，但未規(guī)定按什么統(tǒng)一條件審批建立自貿(mào)園區(qū)，也沒(méi)有規(guī)定自由貿(mào)易園區(qū)的管理體制和權(quán)義責(zé)機(jī)制。地方立法又僅是提出設(shè)想和基本思路以及制度探索方向。這種立法格局似乎不利于自貿(mào)園區(qū)的有序發(fā)展和初衷的實(shí)現(xiàn)。本文認(rèn)為，國(guó)家應(yīng)盡快推出科學(xué)的、統(tǒng)一的、對(duì)接國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則并兼顧原則性和靈活性的全國(guó)性自貿(mào)園區(qū)立法。

關(guān)鍵詞：自由貿(mào)易區(qū) 自由貿(mào)易園區(qū) 頂層設(shè)計(jì) 統(tǒng)一立法 國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則

*本文系江蘇高校區(qū)域法治發(fā)展協(xié)同中心重點(diǎn)研究課題“自由貿(mào)易園區(qū)法律制度研究”（QYFZFZ201505）的研究成果。

著眼于參與和主導(dǎo)國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的制定并推動(dòng)中國(guó)由經(jīng)貿(mào)大國(guó)向經(jīng)貿(mào)強(qiáng)國(guó)轉(zhuǎn)變的中國(guó)自由貿(mào)易園區(qū)戰(zhàn)略、自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略和一帶一路戰(zhàn)略正在穩(wěn)步推進(jìn)。建設(shè)自由貿(mào)易園區(qū)是中國(guó)政府為推進(jìn)行政體制改革，提升對(duì)外開(kāi)放水平而采取的一項(xiàng)重大新政。目前已有上海、天津、福建和廣東四個(gè)自由貿(mào)易園區(qū)在有序運(yùn)行之中。自由貿(mào)易園區(qū)的建立是一項(xiàng)涉及多層面和多領(lǐng)域的改革工程。法制是促進(jìn)和保障自由貿(mào)易園區(qū)建立和發(fā)展的重要方面。探討自由貿(mào)易園區(qū)法制應(yīng)認(rèn)知國(guó)內(nèi)和國(guó)際兩個(gè)背景。自由貿(mào)易園區(qū)的法制內(nèi)涵豐富，涉及憲法、立法法、行政法、社會(huì)法、經(jīng)濟(jì)公法、國(guó)際經(jīng)濟(jì)法等多重法律規(guī)范（上海人大制定的自貿(mào)園區(qū)條例所涉制度更廣泛）。本文擬從自由貿(mào)易園區(qū)的特點(diǎn)出發(fā)，結(jié)合世界自貿(mào)園區(qū)立法和中國(guó)國(guó)情，就中國(guó)自由貿(mào)易園區(qū)法制的科學(xué)性、統(tǒng)一性和國(guó)際性作初步探討。

一、中國(guó)自由貿(mào)易園區(qū)的內(nèi)涵和法律特點(diǎn)

“自由貿(mào)易區(qū)”和“自由貿(mào)易園區(qū)”是當(dāng)下中國(guó)社會(huì)經(jīng)貿(mào)法律界十分關(guān)注的兩個(gè)概念，也是國(guó)際經(jīng)濟(jì)關(guān)系發(fā)展中的兩個(gè)重要制度，兩者都是為降低國(guó)際貿(mào)易和投資成本，便利和促進(jìn)對(duì)外貿(mào)易和國(guó)際商務(wù)的發(fā)展而設(shè)立的。

根據(jù)世界貿(mào)易組織的有關(guān)解釋，所謂“自由貿(mào)易區(qū)（FTA）”，是指兩個(gè)以上的主權(quán)國(guó)家或單獨(dú)關(guān)稅區(qū)通過(guò)簽署協(xié)定，在世貿(mào)組織最惠國(guó)待遇基礎(chǔ)上，相互進(jìn)一步開(kāi)放市場(chǎng)，分階段取消絕大部分貨物的關(guān)稅和非關(guān)稅壁壘，改善服務(wù)和投資的市場(chǎng)準(zhǔn)入條件，從而形成的實(shí)現(xiàn)貿(mào)易和投資自由化的特定區(qū)域?！白杂少Q(mào)易區(qū)”所涵蓋的范圍是簽署自由貿(mào)易協(xié)定的所有成員的全部關(guān)稅領(lǐng)土，而非其中的某一部分。迄今，我國(guó)已與東盟、巴基斯坦、智利、新西蘭、韓國(guó)和澳大利亞等多個(gè)國(guó)家簽署自由貿(mào)易協(xié)定，從而建立起了涵蓋我方和對(duì)方全部關(guān)稅領(lǐng)土①中國(guó)FTA關(guān)稅領(lǐng)土一般不含香港、澳門和臺(tái)灣地區(qū)。的“自由貿(mào)易區(qū)”?！白杂少Q(mào)易園區(qū)”（FTZ），該詞在WTO之下未見(jiàn)專門表達(dá)。而根據(jù)世界海關(guān)組織（WCO）的有關(guān)解釋，自由貿(mào)易園區(qū)指的是在某一國(guó)家或地區(qū)境內(nèi)設(shè)立的實(shí)行優(yōu)惠稅收和特殊監(jiān)管政策的小塊特定區(qū)域，類似于世界海關(guān)組織的前身——海關(guān)合作理事會(huì)所解釋的“自由區(qū)”。按照該組織1973年訂立的《京都公約》（全稱是《關(guān)于簡(jiǎn)化和協(xié)調(diào)海關(guān)制度的國(guó)際公約》）的解釋：“自由區(qū)系指締約方境內(nèi)的一部分，進(jìn)入這一部分的任何貨物，就進(jìn)口稅費(fèi)而言，通常視為在關(guān)境之外，并免于實(shí)施通常的海關(guān)監(jiān)管措施。有的國(guó)家還使用其他一些稱謂，例如自由港、自由倉(cāng)等?！盬CO認(rèn)為自由區(qū)可分為工業(yè)自由區(qū)和商業(yè)自由區(qū)兩種，商業(yè)自由區(qū)內(nèi)允許進(jìn)行的作業(yè)一般只限于保存貨物、改進(jìn)包裝和銷售質(zhì)量、準(zhǔn)備裝運(yùn)等慣常作業(yè)，而工業(yè)自由區(qū)的貨物可以進(jìn)行經(jīng)核準(zhǔn)的加工作業(yè)，且自由區(qū)一般設(shè)于海港、內(nèi)河港、航空港以及具有同樣地理優(yōu)勢(shì)的地方。中國(guó)的經(jīng)濟(jì)特區(qū)、保稅區(qū)、出口加工區(qū)、保稅港、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)等特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)都具有FTZ的某些特征，但目前中國(guó)尚沒(méi)有與FTZ完全對(duì)應(yīng)的區(qū)域。②李志鵬：《中國(guó)建設(shè)自由貿(mào)易園區(qū)內(nèi)涵和發(fā)展模式探索》，載《國(guó)際貿(mào)易》2013年第7期。

目前，F(xiàn)TZ發(fā)展迅猛，世界上許多國(guó)家都建立了自貿(mào)園區(qū)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，世界上已有119個(gè)國(guó)家建立了2300多個(gè)FTZ。③周漢民：《我國(guó)四大自貿(mào)區(qū)的共性分析、戰(zhàn)略定位和政策建議》，載《國(guó)際商務(wù)研究》2015年第4期。僅美國(guó)就已有250多個(gè)FTZ④在美國(guó)，自由貿(mào)易園區(qū)的法定名稱是對(duì)外貿(mào)易區(qū)FOREIGN TRADE ZONES。，450多個(gè)FTZ分區(qū)，遍布全美50個(gè)州和波多黎各領(lǐng)地，涵蓋2800多家公司與近40萬(wàn)的就業(yè)人口。⑤同注②。近30年，亞太地區(qū)的FTZ發(fā)展尤其顯著，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)（在臺(tái)灣，自由貿(mào)易園區(qū)的名稱是自由經(jīng)濟(jì)示范區(qū)）、新加坡、韓國(guó)等均積極發(fā)展FTZ。

將國(guó)際條約上的FTZ的規(guī)范和FTA的規(guī)范加以對(duì)比后，我們可以發(fā)現(xiàn)，F(xiàn)TA與FTZ有著明顯的區(qū)別。

第一，F(xiàn)TA是國(guó)與國(guó)之間的一種經(jīng)濟(jì)貿(mào)易制度安排，可能發(fā)生在兩國(guó)或多國(guó)之間或單獨(dú)關(guān)稅區(qū)之間，而FTZ是一國(guó)自主設(shè)立的一種貿(mào)易制度安排，由單一國(guó)家決定；FTA是雙邊或多邊談判的結(jié)果，而FTZ無(wú)需經(jīng)過(guò)國(guó)際談判，可由一國(guó)決定開(kāi)建。FTA直接與WTO有關(guān)，要遵循GATT第24條的標(biāo)準(zhǔn)建立并接受審查，而各國(guó)建設(shè)FTZ基本上依據(jù)國(guó)內(nèi)法。⑥1947年的《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》第24條第8款（b）規(guī)定：“自由貿(mào)易區(qū)應(yīng)理解為在兩個(gè)或兩個(gè)以上獨(dú)立關(guān)稅主體之間，就貿(mào)易自由化取消關(guān)稅和其他限制性貿(mào)易法規(guī)?！盙ATT之下的自由貿(mào)易區(qū)的特點(diǎn)是由兩個(gè)或多個(gè)經(jīng)濟(jì)體組成集團(tuán)，集團(tuán)成員相互之間實(shí)質(zhì)上取消關(guān)稅和其它貿(mào)易限制，但又各自獨(dú)立保留自己的對(duì)外貿(mào)易政策。

第二，F(xiàn)TA的實(shí)施一般涉及兩個(gè)以上關(guān)稅區(qū)，實(shí)施效應(yīng)輻射全部關(guān)稅領(lǐng)土即全關(guān)境，F(xiàn)TZ的實(shí)施則涉及一個(gè)關(guān)稅區(qū)，且往往限定在一個(gè)關(guān)稅區(qū)內(nèi)的小范圍的指定區(qū)域。也就是說(shuō)，實(shí)施FTA帶來(lái)的政策落差存在于成員國(guó)與非成員國(guó)之間，而實(shí)施FTZ帶來(lái)的政策落差存在于自由園區(qū)內(nèi)和境內(nèi)自由園區(qū)外之間。

第三，F(xiàn)TA實(shí)施后，只有區(qū)內(nèi)成員國(guó)的商品進(jìn)出可以享受自由貿(mào)易待遇，非成員國(guó)不能享受同等待遇，即“排他性”；而對(duì)FTZ來(lái)說(shuō)，所在國(guó)（地區(qū)）相關(guān)規(guī)定允許進(jìn)出口的商品均可自由進(jìn)出，不實(shí)施“排他性”貿(mào)易政策。

第四，F(xiàn)TA內(nèi)實(shí)施的政策是貿(mào)易開(kāi)放，提升貿(mào)易自由化，減少關(guān)稅等貿(mào)易壁壘；FTZ的重要舉措是便利貿(mào)易的海關(guān)保稅、免稅或所得稅稅費(fèi)優(yōu)惠等投資政策。不過(guò)，這一區(qū)別正變得越來(lái)越小。自由貿(mào)易園區(qū)發(fā)展至今，其功能的確有變化，但它與國(guó)際貿(mào)易自由化公約（GATT）上的FTA依然不同。

FTZ也不同于我國(guó)的海關(guān)特別監(jiān)管區(qū)。海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域是經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，設(shè)立在中華人民共和國(guó)關(guān)境內(nèi)，賦予承接國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、聯(lián)接國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)市場(chǎng)的特殊功能和政策，由海關(guān)為主實(shí)施封閉監(jiān)管的特定經(jīng)濟(jì)功能區(qū)域。截至2012年11月，我國(guó)已批準(zhǔn)在27個(gè)省區(qū)市設(shè)立110個(gè)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域。海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域現(xiàn)有六種模式：保稅區(qū)、出口加工區(qū)、保稅物流園區(qū)、跨境工業(yè)園區(qū)（包括珠海跨境工業(yè)園區(qū),霍爾果斯邊境合作區(qū)）、保稅港區(qū)、綜合保稅區(qū)。海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)有下列特征：一是都需要經(jīng)過(guò)國(guó)務(wù)院審批，納入國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)范疇，同時(shí)享受所在地區(qū)國(guó)家賦予開(kāi)發(fā)區(qū)的優(yōu)惠政策；二是采取封閉圍網(wǎng)管理，海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域基礎(chǔ)和監(jiān)管設(shè)施驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)有嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)；三是都具有一線和二線的通關(guān)特征；四是都具備保稅功能，即對(duì)區(qū)內(nèi)的貨物實(shí)施保稅政策。中國(guó)國(guó)內(nèi)的自由貿(mào)易園區(qū)不同于海關(guān)特別監(jiān)管區(qū)，是海關(guān)特別監(jiān)管區(qū)的升級(jí)。中國(guó)提出自由貿(mào)易實(shí)驗(yàn)區(qū)的建設(shè)并非沒(méi)有根據(jù)，它是在海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)制度基礎(chǔ)上發(fā)展而來(lái)的。它不僅涵蓋原有的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)，也包括非海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)。海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)制度的重點(diǎn)是貨物監(jiān)管和保稅，而自由貿(mào)易實(shí)驗(yàn)區(qū)的建設(shè)要尋求更大范圍的制度創(chuàng)新，是一次全方位的新挑戰(zhàn)。從已有實(shí)踐方面看，海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)制度也存在一些問(wèn)題；分布廣泛，但部分集中，多數(shù)在沿海省份；以政府管理為主打內(nèi)容，缺乏活力；功能單一，以促進(jìn)貿(mào)易尤其是加工貿(mào)易和物流為主要目的；種類繁多，缺乏科學(xué)的整合；海關(guān)監(jiān)管過(guò)于嚴(yán)格；重申請(qǐng)，輕建設(shè)，后勁乏力或未能實(shí)現(xiàn)預(yù)設(shè)目標(biāo)。這種實(shí)施狀況無(wú)疑也要求海關(guān)特別監(jiān)管區(qū)盡快作出改革和升級(jí)。⑦史曉麗：《中國(guó)自由貿(mào)易區(qū)的建設(shè)和法律原則》，載《中國(guó)法律：中英文版》2015年第2期。

中國(guó)國(guó)內(nèi)的自由貿(mào)易園區(qū)與世界上其他國(guó)家所設(shè)立的國(guó)內(nèi)自由貿(mào)易園區(qū)也不同。早期的世界上的自由貿(mào)易園區(qū)的主要作用是吸引外國(guó)船只、商品的進(jìn)入，增加收入。20世紀(jì)60年代以來(lái)，自由貿(mào)易園區(qū)的功能則以吸收外資和國(guó)外先進(jìn)技術(shù)、發(fā)展國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)和擴(kuò)大商品出口為主要目的。⑧陳立虎：《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的特點(diǎn)和立法問(wèn)題》，載《法治研究》2014年第10期。具體考察會(huì)發(fā)現(xiàn)：各國(guó)自貿(mào)園區(qū)的機(jī)制和功能是不同。美國(guó)FTZ的主要功能是：發(fā)展貿(mào)易、加工、轉(zhuǎn)口貿(mào)易、保稅倉(cāng)儲(chǔ)和展示業(yè)務(wù)。新加坡建設(shè)自貿(mào)園區(qū)的模式和主要目的是形成多元化的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域集聚，主要舉措是簡(jiǎn)政放權(quán)、電子政府和信息化。中國(guó)自貿(mào)園區(qū)與其他國(guó)家國(guó)內(nèi)自貿(mào)園區(qū)也不同。中國(guó)國(guó)內(nèi)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的任務(wù)是：加快政府職能轉(zhuǎn)變、進(jìn)一步厘清政府和市場(chǎng)的關(guān)系、改革市場(chǎng)準(zhǔn)入的審批制度、擴(kuò)大投資領(lǐng)域的開(kāi)放、推進(jìn)貿(mào)易發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變、深化金融領(lǐng)域的開(kāi)放創(chuàng)新、完善社會(huì)服務(wù)和法制環(huán)境建設(shè)。2013年9月29日，中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)正式掛牌運(yùn)行。2014年12月12日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議又決定，依托現(xiàn)有新區(qū)、園區(qū)，在廣東、天津、福建特定區(qū)域，再設(shè)三個(gè)自由貿(mào)易園區(qū)，以上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)試點(diǎn)內(nèi)容為主體，結(jié)合地方特點(diǎn)，充實(shí)新的試點(diǎn)內(nèi)容。可見(jiàn)，中國(guó)國(guó)內(nèi)自貿(mào)園區(qū)的數(shù)量和類別都將不斷增加，特點(diǎn)更明顯。

二、中國(guó)自由貿(mào)易園區(qū)的立法層次

中國(guó)自貿(mào)園區(qū)建設(shè)和管理無(wú)疑是需要法律來(lái)推動(dòng)和保障的。中國(guó)自貿(mào)園區(qū)建設(shè)和管理的現(xiàn)有立法主要有人大的授權(quán)決定、國(guó)務(wù)院的規(guī)范性文件和部委規(guī)章、地方自貿(mào)園區(qū)立法和規(guī)章。

全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)于2013年8月30日作出了《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定》（自當(dāng)年10月1日開(kāi)始實(shí)行），為制度先行先試提供了國(guó)家立法上的基礎(chǔ)?！稕Q定》在立法精準(zhǔn)方面的努力值得稱道，其將國(guó)務(wù)院提交的草案中的授權(quán)地域從“中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)等國(guó)務(wù)院決定的試驗(yàn)區(qū)”明確為“中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)”，并進(jìn)一步表述為“在上海外高橋保稅區(qū)、上海外高橋保稅物流園區(qū)、洋山保稅港區(qū)和上海浦東機(jī)場(chǎng)綜合保稅區(qū)基礎(chǔ)上設(shè)立的中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)內(nèi)”；將“有關(guān)法律規(guī)定”進(jìn)一步明確為“有關(guān)法律規(guī)定的行政審批”，并標(biāo)明相關(guān)法律的名稱和具體法條；將授權(quán)時(shí)間明確限定為3年；將授權(quán)目的明確為“對(duì)實(shí)踐證明可行的，應(yīng)當(dāng)修改完善有關(guān)法律；對(duì)實(shí)踐證明不宜調(diào)整的,恢復(fù)施行有關(guān)法律規(guī)定”。2014年12月28日，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十二次會(huì)議決定授權(quán)國(guó)務(wù)院在中國(guó)（廣東）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、中國(guó)（天津）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、中國(guó)（福建）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)以及中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)擴(kuò)展區(qū)域內(nèi)暫時(shí)調(diào)整《外資企業(yè)法》、《中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》、《中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》、《臺(tái)灣同胞投資保護(hù)法》規(guī)定的有關(guān)行政審批，但是國(guó)家規(guī)定實(shí)施準(zhǔn)入特別管理措施的除外。根據(jù)決定，上述行政審批的調(diào)整自2015年3月1日起施行，在3年內(nèi)試行，對(duì)實(shí)踐證明可行的，修改完善有關(guān)法律；對(duì)實(shí)踐證明不宜調(diào)整的，恢復(fù)施行有關(guān)法律規(guī)定。⑨http://zh.city8.com/life/63/QHQLk3SlaOt3jgd.html，2015年10月10日訪問(wèn)。

根據(jù)我國(guó)的立法體制，全國(guó)人大及其常委會(huì)均有立法權(quán)，按照“誰(shuí)立法誰(shuí)修改”的基本原則，兩者自當(dāng)有權(quán)對(duì)各自制定的法律作出相關(guān)授權(quán)。立法理論和制度都表明,全國(guó)人大有權(quán)改變或者撤銷其常委會(huì)制定的法律，自然有權(quán)作出相關(guān)授權(quán)。但是，全國(guó)人大常委會(huì)似乎不宜對(duì)全國(guó)人大制定的法律進(jìn)行相關(guān)授權(quán),而此番《決定》中所涉及的三部法律均為全國(guó)人大所制定，故由全國(guó)人大常委作出相關(guān)授權(quán)似有不妥。⑩蔡金榮：《授權(quán)國(guó)務(wù)院暫時(shí)調(diào)整法律實(shí)施的法理問(wèn)題——以設(shè)立中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)為例》，載《法學(xué)》2014年第12期。

國(guó)務(wù)院于2013年9月18日發(fā)布了《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》?關(guān)于國(guó)務(wù)院印發(fā)的上海自貿(mào)區(qū)總體方案，行政法專家指出，它們?cè)谛再|(zhì)上不屬于行政法規(guī)，也不屬于部門規(guī)章或者地方政府規(guī)章，而是屬于國(guó)務(wù)院制發(fā)的規(guī)范性文件。參見(jiàn)劉志剛：《暫時(shí)停止法律實(shí)施決定的正當(dāng)性分析》，載《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)（法學(xué)版）》2015年第4期。，后又于2013年12月21日頒布《關(guān)于在中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院文件規(guī)定的行政審批或者準(zhǔn)入特別管理措施的決定》。2014年12月12日的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定，除涉及法律修訂等事項(xiàng)外，在全國(guó)推廣包括投資、貿(mào)易、金融、服務(wù)業(yè)開(kāi)放和事中事后監(jiān)管等方面的28項(xiàng)已由上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)實(shí)驗(yàn)成功的改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，在全國(guó)其他海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域推廣6項(xiàng)海關(guān)監(jiān)管和檢驗(yàn)檢疫制度創(chuàng)新措施。

2015年4月20日，國(guó)務(wù)院又印發(fā)六個(gè)自貿(mào)區(qū)重要政策文件：《中國(guó)(廣東)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》、《中國(guó)(天津)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》、《中國(guó)(福建)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》、《進(jìn)一步深化中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)改革開(kāi)放方案》、《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施(2015版負(fù)面清單)》、《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資國(guó)家安全審查試行辦法》。這些文件指出，廣東立足于推動(dòng)內(nèi)地與港澳經(jīng)濟(jì)深度合作，天津立足于推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展，福建立足深化兩岸經(jīng)濟(jì)合作，上海繼續(xù)在投資貿(mào)易便利等方面擔(dān)當(dāng)先行者。2015版負(fù)面清單由2014年的負(fù)面清單139條縮減至122條。

2013年以來(lái)，除國(guó)務(wù)院發(fā)布上述重要文件外，國(guó)務(wù)院十多個(gè)部委先后發(fā)布了大量相關(guān)的服務(wù)于中國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的部委規(guī)章。

上海市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)于2013年9 月26日作出了《關(guān)于在中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整實(shí)施本市有關(guān)地方性法規(guī)規(guī)定的決定》。上海市人民政府制定于2013年9月29日公布的《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管理辦法》。上海市十四屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)于2014年7 月25日正式通過(guò)了《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》（自2014年8月1日開(kāi)始實(shí)施）。天津市、廣東省和福建省人民政府也都在2015年4月公布了各自行政區(qū)劃內(nèi)的自由貿(mào)易園區(qū)的行政規(guī)章。

《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》（以下簡(jiǎn)稱《上海自貿(mào)區(qū)條例》）包括總則、管理體制、投資開(kāi)放、貿(mào)易便利、金融服務(wù)、稅收管理、綜合監(jiān)管、法治環(huán)境和附則等九章57個(gè)條文。這部地方立法對(duì)于自貿(mào)區(qū)的建設(shè)考慮得很全面，體現(xiàn)了中央、國(guó)務(wù)院和全國(guó)人大的要求，反映了國(guó)內(nèi)國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)改革的趨向?！渡虾Ｗ再Q(mào)區(qū)條例》規(guī)定，建設(shè)自貿(mào)區(qū)的指導(dǎo)思想是制度創(chuàng)新；建設(shè)原則是先行先試、風(fēng)險(xiǎn)可控、分步推進(jìn)，逐步完善；建設(shè)的方式為法治方式。從立法本身來(lái)說(shuō)，該法的引領(lǐng)性原則性條款和政策性表述較多。在調(diào)整范圍上，不僅設(shè)置不少條款調(diào)整貿(mào)易便利、金融服務(wù)、稅收管理和綜合監(jiān)管問(wèn)題，還涉及訴訟和仲裁等糾紛解決機(jī)制。關(guān)于投資開(kāi)放，條例只設(shè)有6個(gè)條文。

綜上可見(jiàn)，中國(guó)國(guó)內(nèi)自由貿(mào)易園區(qū)建設(shè)和管理的立法發(fā)展呈現(xiàn)三個(gè)趨勢(shì)或者說(shuō)有三個(gè)特點(diǎn)：第一，對(duì)于在不同的自由貿(mào)易園區(qū)的建設(shè)中推出的與現(xiàn)行立法規(guī)定不一致的制度創(chuàng)新問(wèn)題，都要由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)作出《授權(quán)決定》；第二，關(guān)于自貿(mào)區(qū)的地方立法都是先行性地方立法（也是實(shí)施性地方立法），都是為國(guó)家立法和國(guó)家推出新政而先行試水；第三，這些地方性的建設(shè)自貿(mào)區(qū)的立法所設(shè)立的創(chuàng)新制度不完全一致。目前中國(guó)關(guān)于自由貿(mào)易園區(qū)的立法還是探索性的，表明了國(guó)家在制定自由貿(mào)易園區(qū)立法方面的謹(jǐn)慎性。

就現(xiàn)有立法的三個(gè)層次而言，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定的相關(guān)的法律文件未提及自貿(mào)園區(qū)為何以及如何建立，國(guó)務(wù)院發(fā)布的文件和規(guī)定指出了自貿(mào)園區(qū)設(shè)立的意義，但未規(guī)定按什么統(tǒng)一條件審批建立自貿(mào)園區(qū)，也沒(méi)有規(guī)定自由貿(mào)易園區(qū)的管理體制和權(quán)義責(zé)機(jī)制。地方立法又僅是提出設(shè)想和基本思路以及制度探索方向。這種對(duì)于自貿(mào)園區(qū)設(shè)立的不清晰不透明的立法格局似乎不利于自貿(mào)園區(qū)的有序發(fā)展和初衷的實(shí)現(xiàn)。

三、關(guān)于中國(guó)自由貿(mào)易園區(qū)立法發(fā)展的思考

中共十八屆三中全會(huì)《決定》指出，要在推進(jìn)現(xiàn)有試點(diǎn)基礎(chǔ)上，選擇若干具備條件地方（尚未通過(guò)國(guó)家立法以明確設(shè)立自貿(mào)區(qū)的一般條件）發(fā)展自由貿(mào)易園（港）區(qū)。中國(guó)第一批和第二批國(guó)內(nèi)自由貿(mào)易園區(qū)的建設(shè)已獲批準(zhǔn)并正在運(yùn)行，第三批自貿(mào)區(qū)名單的出爐也在人們的期盼之中。許多省市都有申報(bào)建設(shè)自貿(mào)園區(qū)的積極性，并向中央提出申請(qǐng)。?這里的申請(qǐng)者包括江蘇蘇州?？梢哉J(rèn)為，中國(guó)自由貿(mào)易園區(qū)的建設(shè)有充分的法律依據(jù)?，F(xiàn)行的自貿(mào)區(qū)立法制度有多個(gè)層次和多元內(nèi)容。然而，與其他國(guó)家和地區(qū)的自貿(mào)區(qū)立法相比，我國(guó)人大和國(guó)務(wù)院對(duì)設(shè)立自貿(mào)區(qū)一般條件未予規(guī)定，可能造成各地申報(bào)自貿(mào)區(qū)的持續(xù)盲目的競(jìng)爭(zhēng)；而關(guān)于自貿(mào)區(qū)的地方立法的質(zhì)量的高低，也會(huì)影響自貿(mào)區(qū)的運(yùn)行和試驗(yàn)做法的復(fù)制與推廣。自貿(mào)區(qū)的地方立法的重點(diǎn)是制度創(chuàng)新。這方面內(nèi)容很復(fù)雜，需要立法者認(rèn)真考慮、疏理和歸納，制定必要的合法的科學(xué)的條文，為創(chuàng)新制度能在全國(guó)復(fù)制提供基礎(chǔ)和方便。

在目前形勢(shì)下，如何推出一套科學(xué)的合理的中國(guó)自由貿(mào)易園區(qū)立法體系？筆者認(rèn)為，科學(xué)性、統(tǒng)一性和國(guó)際性是高質(zhì)量高水平的中國(guó)自貿(mào)園區(qū)立法的重要體現(xiàn)。

首先要重視中國(guó)自由貿(mào)易園區(qū)立法的科學(xué)性。

立法的科學(xué)性是指立法過(guò)程中必須以符合法律所調(diào)整事態(tài)的客觀規(guī)律為價(jià)值判斷，并使法律規(guī)范嚴(yán)格地與其規(guī)制的事項(xiàng)保持最大限度的和諧，法律制定的過(guò)程盡可能滿足法律賴以存在的內(nèi)外在條件。?關(guān)保英：《科學(xué)立法的科學(xué)性之解讀》，載《社會(huì)科學(xué)》2007年第3期。從立法技術(shù)規(guī)程上講，科學(xué)立法就是要做到選題科學(xué)、程序科學(xué)、權(quán)利義務(wù)分配科學(xué)、表述科學(xué)。如上所述，國(guó)際自貿(mào)協(xié)定中的自由貿(mào)易區(qū)與中國(guó)現(xiàn)設(shè)的自由貿(mào)易實(shí)驗(yàn)區(qū)在地理范圍上有別；兩者也各有其國(guó)際立法來(lái)源；兩者都已在中國(guó)運(yùn)行。源于自由區(qū)的自由貿(mào)易園區(qū)與自由貿(mào)易區(qū)在國(guó)際立法上是不同的。我們不能用同一概念名稱變換著意指兩個(gè)不同的事物，這在法律邏輯上是說(shuō)不通的。中國(guó)已加入《京都公約》和WTO協(xié)定，國(guó)內(nèi)立法理應(yīng)與它們保持一致。為了管理的高效和立法的科學(xué)，宜將自由貿(mào)易實(shí)驗(yàn)區(qū)定名為自由貿(mào)易園區(qū)。

對(duì)自由貿(mào)易園區(qū)立法概念內(nèi)涵理解不統(tǒng)一，無(wú)疑不利于自由貿(mào)易園區(qū)的科學(xué)發(fā)展。近幾年，我國(guó)有關(guān)部門曾主張立法上和管理程序上使用“自由貿(mào)易園區(qū)”稱謂。但是，除了“區(qū)”和“園區(qū)”不同外，就WCO的自由區(qū)的核心內(nèi)容而言，將自由區(qū)中的“自由”解釋為“自由貿(mào)易”也并不準(zhǔn)確，因此自由貿(mào)易園區(qū)的名稱也還未在實(shí)際監(jiān)管中得以廣泛運(yùn)用。但筆者個(gè)人認(rèn)為，啟用“自由貿(mào)易園區(qū)”的概念和名稱，至少可將中國(guó)國(guó)內(nèi)的自由貿(mào)易園區(qū)與中外自貿(mào)協(xié)定之下的自由貿(mào)易區(qū)加以區(qū)別，減少混亂。?還有人認(rèn)為，自貿(mào)區(qū)的提法其實(shí)不是特別確切。從最初非常小的區(qū)塊原生態(tài)FTZ到更大區(qū)域的衍生態(tài)FTA，再正式定位到改革創(chuàng)新的類型，自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，我們應(yīng)該稱它為FTEA（free trade experiment area），它的改革創(chuàng)新內(nèi)涵遠(yuǎn)多于最初的保稅或交易。（見(jiàn)張小勁：《試點(diǎn)、實(shí)驗(yàn)與自貿(mào)區(qū)建設(shè)》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》2015年10月13日）。這在國(guó)際貿(mào)易法的淵源和發(fā)展史上也是講不通的。FTA源于1947年的協(xié)定；FTZ源于1970年公約規(guī)定的FZ，兩者的時(shí)間是先有FTA，后有FTZ。而且，它們性質(zhì)不同，F(xiàn)TA不是FTZ的同質(zhì)問(wèn)題，F(xiàn)TA不是FTZ制度本身的發(fā)展。至于FTEA，是否屬于WTO協(xié)定性質(zhì)上的FTA的進(jìn)步和創(chuàng)新，同樣值得進(jìn)一步思考和論證。中國(guó)立法中應(yīng)使用“自由貿(mào)易園區(qū)”，以避免認(rèn)識(shí)上的模糊。中共中央國(guó)務(wù)院于2015年5月5日發(fā)布，2015年9月17日新華社受權(quán)播發(fā)的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)新體制的若干意見(jiàn)》第19段標(biāo)題專門提出“建設(shè)若干自由貿(mào)易試驗(yàn)園區(qū)”，而對(duì)國(guó)際自由貿(mào)易區(qū)的發(fā)展專門放在第30段表述。?2015年12月17日國(guó)務(wù)院專門發(fā)布《關(guān)于加快實(shí)施自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）。該文件主要涉及自由貿(mào)易協(xié)定的簽署、利用和國(guó)內(nèi)實(shí)施?！兑庖?jiàn)》指出，國(guó)內(nèi)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)是自由貿(mào)易區(qū)的健全保障體系，要繼續(xù)深化自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)試點(diǎn)，在上海等自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)內(nèi)先行先試，探索最佳開(kāi)放模式，為對(duì)外談判提供實(shí)踐依據(jù)。這也表明，國(guó)內(nèi)的自由貿(mào)易園區(qū)和國(guó)際自貿(mào)區(qū)是不同的，應(yīng)該使用不同的表述。如因WCO之下的“自由區(qū)”中的“自由”不等于“自由貿(mào)易”，是否可考慮將中國(guó)國(guó)內(nèi)的自由貿(mào)易區(qū)稱為“經(jīng)濟(jì)行政改革區(qū)”，這與全國(guó)人大授權(quán)國(guó)務(wù)院暫停實(shí)施相關(guān)法律制度的目的的確頗為一致。

立法的科學(xué)性不僅僅是反映在名稱上，立法的調(diào)整范圍也要科學(xué)。自由貿(mào)易園區(qū)的發(fā)展已有很長(zhǎng)的歷史。如今的自由貿(mào)易園區(qū)通常是集貿(mào)易、加工、轉(zhuǎn)口貿(mào)易、金融等功能為一體。許多自由貿(mào)易園區(qū)具有復(fù)合功能，有發(fā)達(dá)的貿(mào)易渠道和發(fā)達(dá)的離岸金融業(yè)務(wù)。因此，自由貿(mào)易園區(qū)立法的調(diào)整范圍不宜過(guò)窄，但也不宜過(guò)寬。從法律制度所包含的內(nèi)容來(lái)看，我國(guó)現(xiàn)行自貿(mào)園區(qū)立法的核心法律制度的外延寬于美國(guó)和新加坡等國(guó)的規(guī)定。以上海自貿(mào)園區(qū)為例，上海自貿(mào)園區(qū)法律所規(guī)定的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)雖然具有《京都公約》規(guī)定的自由區(qū)的本質(zhì)屬性，但其外延已經(jīng)大大超出了《京都公約》所涵蓋的內(nèi)容。對(duì)于貿(mào)易的規(guī)定只是上海自貿(mào)園區(qū)核心法律制度的一小部分，但更為重要的是投資、金融、綜合監(jiān)管、營(yíng)商環(huán)境等方面的法律制度。因而上海自貿(mào)區(qū)的核心法律制度的外延與美國(guó)、新加坡（只在貿(mào)易方面）作出的法律規(guī)定相比，已經(jīng)是大大被擴(kuò)展了。中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)是在整合了上海原有的四個(gè)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域而成立的新型國(guó)內(nèi)自由貿(mào)易園區(qū)。它不僅具有傳統(tǒng)國(guó)內(nèi)自貿(mào)園區(qū)的特點(diǎn)，同時(shí)還涉及了服務(wù)貿(mào)易、投資活動(dòng)、金融活動(dòng)等新興領(lǐng)域，可謂“新一代”自貿(mào)園區(qū)。我們也應(yīng)該看到，作為轉(zhuǎn)變政府職能的制度先行的試驗(yàn)田，上海自貿(mào)園區(qū)仍處于探索建設(shè)階段。不過(guò)，現(xiàn)行的自由貿(mào)易園區(qū)的立法范圍很廣，內(nèi)容已不限于進(jìn)出口管理和外資準(zhǔn)入以及金融開(kāi)放，也不限于經(jīng)濟(jì)行政體制改革的范圍，似可再行斟酌?？稍谧再Q(mào)園區(qū)內(nèi)創(chuàng)新的制度范圍應(yīng)有科學(xué)界定。

其次，自由貿(mào)易園區(qū)是一個(gè)國(guó)家工程、一個(gè)社會(huì)系統(tǒng)、一個(gè)產(chǎn)業(yè)區(qū)域和一種經(jīng)濟(jì)手段。自由貿(mào)易園區(qū)之下的自由包括：經(jīng)濟(jì)活動(dòng)自由、資金流通自由、物資流通自由、人員流動(dòng)自由。國(guó)家應(yīng)盡快推出頂層設(shè)計(jì)的關(guān)于自貿(mào)園區(qū)建設(shè)的全國(guó)性統(tǒng)一立法。1.自貿(mào)園區(qū)在推進(jìn)政府職能改革方面的先行先試已獲得顯著成就，同時(shí)也引發(fā)了對(duì)現(xiàn)行法律機(jī)制的突破。外資備案制度變革了三資企業(yè)法，金融創(chuàng)新改革突破了現(xiàn)行金融法制的規(guī)則框架，稅收優(yōu)惠調(diào)整對(duì)于既有稅收法律制度也提出了挑戰(zhàn)。制定統(tǒng)一的《自貿(mào)園區(qū)法》協(xié)調(diào)好改革措施和既有法律規(guī)范體系的關(guān)系，有助于我國(guó)法律體系構(gòu)造更為科學(xué)化，既可以減少和消除法律漏洞的存在，又可避免法律沖突的發(fā)生。?夏小雄：《加快制定統(tǒng)一的〈自貿(mào)區(qū)法〉》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》2015年12月16日。2.自由貿(mào)易園區(qū)建設(shè)涉及中央事權(quán)，地方立法難以應(yīng)對(duì)和處理。上海自由貿(mào)易園區(qū)的建設(shè)實(shí)踐表明，從自由貿(mào)易園區(qū)運(yùn)營(yíng)以來(lái)，在爭(zhēng)取制度創(chuàng)新和先行先試方面已面臨諸多困難，大部分開(kāi)放措施都因與現(xiàn)有管理體制或法律條文相沖突而需要與國(guó)家相關(guān)部門逐一溝通，對(duì)內(nèi)協(xié)調(diào)溝通的難度不亞于對(duì)外談判，導(dǎo)致新設(shè)計(jì)的開(kāi)放措施不僅與設(shè)計(jì)者的初衷相距甚遠(yuǎn)，也遠(yuǎn)低于外界的期望值。?袁波、李光輝：《新時(shí)期自由貿(mào)易實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)的重要作用與對(duì)策研究》，載《國(guó)際貿(mào)易》2015年第10期。3.目前中國(guó)已設(shè)立多個(gè)FTZS，可以預(yù)計(jì)，F(xiàn)TZS數(shù)量還會(huì)增加。目前獲批建設(shè)的自由貿(mào)易園區(qū)只有4個(gè)。實(shí)際上，從南到北、從東到西，幾乎全國(guó)所有的省份都在積極申報(bào)建設(shè)自由貿(mào)易園區(qū)，大有一哄而上的亂象。當(dāng)下這種主要都由地方立法調(diào)整和規(guī)范自貿(mào)園區(qū)建設(shè)的分散的立法顯然不利于自貿(mào)園區(qū)統(tǒng)一和有序的發(fā)展，還會(huì)造成一國(guó)各地法權(quán)不平等。4.FTZS也應(yīng)與國(guó)際規(guī)則一致（這在本文的后面將有專門分析），而要做到這一點(diǎn)，由國(guó)家層面擔(dān)當(dāng)自貿(mào)園區(qū)立法是必要的也是可行的。5.國(guó)外的做法基本上也是頂層立法。按美國(guó)的對(duì)外貿(mào)易園區(qū)法治實(shí)踐，統(tǒng)一的頂層立法應(yīng)包括自貿(mào)園區(qū)的設(shè)立宗旨、功能定位、類別內(nèi)涵、管理機(jī)制、申報(bào)獲批的條件、運(yùn)行規(guī)則、退出機(jī)制、違法制裁。沒(méi)有統(tǒng)一的系統(tǒng)性頂層規(guī)劃和立法設(shè)計(jì)，不僅使得外界對(duì)于自由貿(mào)易園區(qū)的理解存在許多誤區(qū)，也導(dǎo)致地方政府在申報(bào)和推進(jìn)自由貿(mào)易園區(qū)建設(shè)時(shí)缺乏明確的方向和指引。制定國(guó)家統(tǒng)一的自貿(mào)園區(qū)立法并不意味著否定在政府職能改革方面和對(duì)外開(kāi)放升級(jí)過(guò)程中先行先試和大膽創(chuàng)新，可以先考慮對(duì)設(shè)立條件和程序以及具備入法可行性的實(shí)驗(yàn)成功的舉措作出統(tǒng)一規(guī)定。事實(shí)上，就目前的進(jìn)展而言，貿(mào)易便利化要求和負(fù)面清單以及備案制等先行先試的舉措，已成為可復(fù)制可推廣的，具備上升為國(guó)家立法內(nèi)容的條件。此外，國(guó)家推出統(tǒng)一的自由貿(mào)易園區(qū)立法也可防堵自由貿(mào)易園區(qū)建設(shè)中出現(xiàn)的基于地方利益考慮的“于我有利的規(guī)則”。?同注?。當(dāng)然，制定自貿(mào)園區(qū)建設(shè)的全國(guó)性統(tǒng)一立法，也不排除地方根據(jù)國(guó)家立法結(jié)合地方實(shí)際出臺(tái)有特色的實(shí)施性地方立法。

統(tǒng)一規(guī)定建設(shè)自由貿(mào)易園區(qū)要有統(tǒng)一的頂層立法，還應(yīng)設(shè)置中央層級(jí)的管理機(jī)構(gòu)。目前我們已建立四個(gè)自由貿(mào)易園區(qū)。雖然有省一級(jí)的政府協(xié)調(diào)，但自貿(mào)園區(qū)在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中還是可能出現(xiàn)各自為政的情況，可能導(dǎo)致區(qū)域之間和城市之間的不良競(jìng)爭(zhēng)?？茖W(xué)地說(shuō)，自貿(mào)園區(qū)的建立是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及的主體和改革領(lǐng)域眾多，其中任何一項(xiàng)重大的改革都并非單一地方的利益調(diào)整，而是事關(guān)地方區(qū)域和國(guó)家全局，只靠地方政府無(wú)法完成。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，世界上許多國(guó)家在自貿(mào)園區(qū)的管理方面是采取從中央政府層面設(shè)置管理機(jī)構(gòu)的作法，藉以充分保障自貿(mào)園區(qū)運(yùn)行的統(tǒng)一性、便利性和高效性。美國(guó)的對(duì)外貿(mào)易園區(qū)由對(duì)外貿(mào)易園區(qū)委員會(huì)負(fù)責(zé)管理，委員會(huì)由商務(wù)部長(zhǎng)和財(cái)政部長(zhǎng)或他們指定的代表人員組成。?周陽(yáng)著：《美國(guó)對(duì)外貿(mào)易區(qū)法律問(wèn)題研究》，法律出版社2015年版。美國(guó)、新加坡均在國(guó)家層面設(shè)立管理自由貿(mào)易園區(qū)的機(jī)構(gòu)，但自由貿(mào)易園區(qū)的實(shí)際經(jīng)營(yíng)管理則是由當(dāng)?shù)卣蛘咚饺斯?，即所謂的雙軌制管理。這種管理的好處在于國(guó)家層面的管理更注重自由貿(mào)易園區(qū)法律、政策的制定，國(guó)家對(duì)全國(guó)自由貿(mào)易園區(qū)的宏觀調(diào)控以及監(jiān)督管理等工作。這一方面保證了國(guó)家對(duì)于自由貿(mào)易園區(qū)的整體管理，另一方面則保證了實(shí)際經(jīng)營(yíng)者能夠根據(jù)情況作出調(diào)整。而就我國(guó)四個(gè)自貿(mào)園區(qū)而言，在國(guó)家層面則沒(méi)有統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，雖然國(guó)務(wù)院是自貿(mào)園區(qū)設(shè)立的批準(zhǔn)機(jī)關(guān)，各省（市）自貿(mào)園區(qū)管委會(huì)是具體管理機(jī)關(guān)，但是否應(yīng)由國(guó)務(wù)院承擔(dān)我國(guó)自由貿(mào)易園區(qū)的國(guó)家管理機(jī)關(guān)職能仍值得商榷。為了保證關(guān)于自貿(mào)園區(qū)的政令和標(biāo)準(zhǔn)在全國(guó)的統(tǒng)一，真正實(shí)現(xiàn)高效精簡(jiǎn)的制度目的，建議中國(guó)中央政府成立自貿(mào)園區(qū)主管機(jī)構(gòu)或明確對(duì)口部門，同時(shí)根據(jù)情況在各個(gè)自貿(mào)園區(qū)設(shè)立垂直領(lǐng)導(dǎo)的分支機(jī)構(gòu)。當(dāng)然，中央政府自貿(mào)區(qū)主管機(jī)構(gòu)和各自貿(mào)園區(qū)的分支管理機(jī)構(gòu)在職能上是不同的。

這里還有一個(gè)應(yīng)對(duì)自貿(mào)園區(qū)出現(xiàn)的新型商事交易的配套立法問(wèn)題。僅在自貿(mào)園區(qū)內(nèi)暫停適用三資企業(yè)法的行政審批制度是不能滿足投資管理制度改革的需求的。制定新的統(tǒng)一主體條件的《公司法》無(wú)疑勢(shì)在必行。?陳晶瑩、黃潔等：《自貿(mào)區(qū)的法律促進(jìn)與保障》，載《國(guó)際貿(mào)易法論叢》第五卷，中國(guó)政法大學(xué)出版社2014年出版，第220頁(yè)。根據(jù)自貿(mào)園區(qū)開(kāi)展的期貨業(yè)務(wù)和運(yùn)行情況，我們應(yīng)借鑒美國(guó)《倉(cāng)單法》，在我國(guó)《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》和《合同法》等民商立法的基礎(chǔ)上，盡快制定《中華人民共和國(guó)期貨法》（含電子倉(cāng)單規(guī)范）。《證劵法》、《商業(yè)銀行法》和《外匯管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)應(yīng)依據(jù)自貿(mào)園區(qū)的發(fā)展需要作相應(yīng)調(diào)整，這也是建立自貿(mào)園區(qū)配套立法的要求。我們不僅要制定負(fù)面清單，還要考慮負(fù)面清單運(yùn)行中的關(guān)聯(lián)內(nèi)資和關(guān)聯(lián)外資管理的問(wèn)題。這需要我們進(jìn)一步做好外商投資法的立法改革和細(xì)化工作。

建設(shè)自由貿(mào)易園區(qū)是國(guó)內(nèi)法舉措，但在建設(shè)過(guò)程中和制定政策法律時(shí)要尊重和服從國(guó)際法準(zhǔn)則。

第一，要尊重和服從自由區(qū)建設(shè)的國(guó)際法準(zhǔn)則。

1973年的《京都公約》是國(guó)際海關(guān)領(lǐng)域內(nèi)的基礎(chǔ)性公約，是全面規(guī)定海關(guān)基本手續(xù)標(biāo)準(zhǔn)、集世界各國(guó)海關(guān)先進(jìn)管理制度之大成的國(guó)際性法律文件?！毒┒脊s》由主約和30個(gè)附約組成。主約文本的19個(gè)條款規(guī)定公約適用范圍、公約的加入和退出、公約的管理、修改和生效等一般性條約法上的問(wèn)題。每一個(gè)附約規(guī)范一項(xiàng)特定的海關(guān)業(yè)務(wù)問(wèn)題。加入公約時(shí)，締約方至少接受一個(gè)附約，其他附約可在以后再接受。附約是真正的海關(guān)業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)文件，締約方必須把其中的原則和規(guī)定納入本國(guó)立法。1973年的《京都公約》于1999年修訂，結(jié)構(gòu)上增加了“總附約”，原30個(gè)附約縮改為10個(gè)專項(xiàng)附約。修訂后的公約在內(nèi)容上有所調(diào)整，約束力也有所加強(qiáng)。1988年，中國(guó)加入《京都公約》。2000年中國(guó)正式簽署了《京都公約修正案議定書(shū)》，同時(shí)接受了專項(xiàng)附件四第1章“海關(guān)倉(cāng)庫(kù)”和專項(xiàng)附件七第1章“暫準(zhǔn)進(jìn)口”。

2006年WCO重新組織修訂《京都公約》。新修改的《京都公約》共有專項(xiàng)附件10個(gè)（A—K）。我國(guó)僅承諾有保留地接受附件D的第一章和附件G的第一章。附件D“海關(guān)倉(cāng)庫(kù)和自由區(qū)”部分對(duì)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)問(wèn)題作出了明確規(guī)定。我國(guó)只接受了附件D的第一章“海關(guān)倉(cāng)庫(kù)（customs warehouse）”，沒(méi)有接受專項(xiàng)附件D的第二章“自由區(qū)(free zones)”的相關(guān)規(guī)定。對(duì)于附件D的第二章“自由區(qū)(free zones)”部分，81個(gè)締約方中只有12個(gè)締約方對(duì)自由區(qū)部分有承諾。21同注②。

然而，盡管多數(shù)《京都公約》締約方對(duì)于公約的自由區(qū)部分都沒(méi)有接受和承諾，但包括我國(guó)在內(nèi)的各締約方都對(duì)《京都公約》關(guān)于自由區(qū)的規(guī)定進(jìn)行了大量借鑒。《京都公約》就自由區(qū)的建設(shè)規(guī)定了十八個(gè)標(biāo)準(zhǔn)條款和三個(gè)建議條款，涉及自由區(qū)的設(shè)立和取消、商品準(zhǔn)入與監(jiān)控、區(qū)內(nèi)商品消費(fèi)、存儲(chǔ)期間、所有者變更、貨品移動(dòng)、稅費(fèi)補(bǔ)繳等等。與美國(guó)的《對(duì)外貿(mào)易園區(qū)法案》和新加坡的《自由貿(mào)易園區(qū)法案》一樣，中國(guó)四個(gè)自貿(mào)園區(qū)相關(guān)法律文件的國(guó)際法律依據(jù)都涉及《京都公約》第F1附約的規(guī)定。雖然中國(guó)與美國(guó)、新加坡在自由貿(mào)易園區(qū)核心法律制度方面不盡相同，但從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，仍然是《京都公約》第F1附約中所規(guī)定的自由區(qū)，只不過(guò)涉及的內(nèi)容多少和側(cè)重點(diǎn)有所不同。

毫無(wú)疑問(wèn)，《京都公約》是我們建設(shè)自由貿(mào)易園區(qū)的重要參考標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，由于我國(guó)沒(méi)有接受專項(xiàng)附件D的第二章“自由區(qū)(free zones)”的相關(guān)規(guī)定，這又為我們建設(shè)中國(guó)特色的自由貿(mào)易園區(qū)預(yù)設(shè)了較大的空間。由于沒(méi)有法理上的矛盾和沖突，在實(shí)踐中，我們當(dāng)然可以作出合理的創(chuàng)新突破，賦予中國(guó)自由貿(mào)易園區(qū)的中國(guó)特色。

第二，遵守《WTO協(xié)定》和中國(guó)入世文件。

WTO是貿(mào)易聯(lián)合國(guó)，中國(guó)是WTO的重要成員。WTO法律是“典范”國(guó)際法，是普適性的貿(mào)易準(zhǔn)則。WTO貨物貿(mào)易協(xié)定、服務(wù)貿(mào)易協(xié)定和與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)定是WTO法律的實(shí)體內(nèi)容?！吨袊?guó)入世議定書(shū)》就貿(mào)易制度（包含自由貿(mào)易園區(qū)的設(shè)立）的統(tǒng)一實(shí)施方面要求中國(guó)承擔(dān)下列義務(wù)：1.將《WTO協(xié)定》和本議定書(shū)的規(guī)定適用于中國(guó)的全部關(guān)稅領(lǐng)土，包括邊境貿(mào)易地區(qū)、民族自治地方、經(jīng)濟(jì)特區(qū)、沿海開(kāi)放城市、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)以及其他在關(guān)稅、國(guó)內(nèi)稅和法規(guī)方面已建立特殊制度的地區(qū)（統(tǒng)稱為“特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)”）。2.以統(tǒng)一、公正和合理的方式適用和實(shí)施中央政府有關(guān)或影響貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)（“TRIPS”）或外匯管制的所有法律、法規(guī)及其他措施以及地方各級(jí)政府發(fā)布或適用的地方性法規(guī)、規(guī)章及其他措施（統(tǒng)稱為“法律、法規(guī)及其他措施”）。3.地方各級(jí)政府的地方性法規(guī)、規(guī)章及其他措施應(yīng)符合在《WTO協(xié)定》和本議定書(shū)中所承擔(dān)的義務(wù)。4.中國(guó)應(yīng)將所有與其特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)有關(guān)的法律、法規(guī)及其他措施通知WTO，列明這些地區(qū)的名稱，并指明界定這些地區(qū)的地理界線。5.對(duì)于自特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)輸入中國(guó)關(guān)稅領(lǐng)土其他部分的產(chǎn)品，包括物理結(jié)合的部件，中國(guó)應(yīng)適用通常適用于輸入中國(guó)關(guān)稅領(lǐng)土其他部分的進(jìn)口產(chǎn)品的所有影響進(jìn)口產(chǎn)品的稅費(fèi)和措施，包括進(jìn)口限制及海關(guān)稅費(fèi)。6.除本議定書(shū)另有規(guī)定外，在對(duì)此類特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的企業(yè)提供優(yōu)惠安排時(shí)，WTO關(guān)于非歧視和國(guó)民待遇的規(guī)定應(yīng)得到全面遵守。22參見(jiàn)《中國(guó)入世議定書(shū)》第2條。中國(guó)自由貿(mào)易園區(qū)的建設(shè)無(wú)疑要履行這些義務(wù)要求，否則就是違反WTO，將面臨其他成員方的指控。

第三，參照借鑒新發(fā)展的貿(mào)易便利化和投資自由化的國(guó)際規(guī)則。

《貿(mào)易便利化協(xié)定》（TFA）是對(duì)GATT1994第5條、第8條和第10條的澄清和發(fā)展，是中國(guó)加入世界貿(mào)易組織后參與并達(dá)成的首個(gè)多邊貨物貿(mào)易協(xié)定?！顿Q(mào)易便利化協(xié)定》要求成員方公布進(jìn)出口程序信息，成員方要允許貿(mào)易商在貨物抵港前向海關(guān)等口岸部門提交進(jìn)口文件，成員方應(yīng)于貨物的稅率和費(fèi)用最終確定前在貿(mào)易商提交保證金的情況下放行貨物。中國(guó)自由貿(mào)易園區(qū)在運(yùn)營(yíng)中應(yīng)盡快對(duì)接TFA之下中國(guó)已經(jīng)承諾屬于義務(wù)性要求的貿(mào)易便利化制度，適度引入TFA鼓勵(lì)采用的便利化措施。

這里很有必要予以補(bǔ)充的是，2015年10月5日，美國(guó)、日本、澳大利亞等12個(gè)國(guó)家成功結(jié)束“跨太平洋戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)伙伴協(xié)定”（TPP）談判，達(dá)成TPP貿(mào)易協(xié)定。TPP似乎正在以體量大（30章）、覆蓋廣和標(biāo)準(zhǔn)高引領(lǐng)全球貿(mào)易和投資規(guī)則的重塑。它對(duì)國(guó)企規(guī)制作出了明確規(guī)定；對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)更強(qiáng)、期限更長(zhǎng)；其規(guī)定涉及國(guó)內(nèi)治理措施（行政透明和反腐?。?/p>

中國(guó)已經(jīng)成為TPP談判國(guó)之中包括日本、新加坡和澳大利亞等多數(shù)重要國(guó)家的最大貿(mào)易伙伴，也是美國(guó)第二大貿(mào)易伙伴。那種認(rèn)為TPP可以遏制或孤立中國(guó)的觀點(diǎn)，是缺乏依據(jù)的。但是，中國(guó)在短期內(nèi)加入TPP也不現(xiàn)實(shí)。一方面，中國(guó)需要評(píng)估和調(diào)適TPP對(duì)中國(guó)的影響，才能作出是否加入的政治決策。TPP成員如愿意接納中國(guó)，也要等到TPP生效之后，才能啟動(dòng)加入程序。TPP何時(shí)生效，尚不確定。如中國(guó)準(zhǔn)備加入，各成員都會(huì)要價(jià)，談判如同當(dāng)年的入世談判。所以，中國(guó)現(xiàn)在應(yīng)抓緊中美投資協(xié)定和中日韓自貿(mào)協(xié)定以及RCEP（《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》）的談判，回應(yīng)和考慮先試TPP的規(guī)則。顯然，國(guó)內(nèi)自由貿(mào)易園區(qū)的建設(shè)也應(yīng)借鑒和實(shí)驗(yàn)運(yùn)行TPP的規(guī)則。

中國(guó)正在致力于達(dá)成高水平的雙邊和區(qū)域自貿(mào)安排。截止2015年底，中國(guó)已實(shí)施14個(gè)國(guó)際自貿(mào)協(xié)定，涉及22個(gè)國(guó)家和地區(qū)；中國(guó)東盟升級(jí)版經(jīng)濟(jì)合作協(xié)議也已簽署。23http：//finance.takungpao.com/dujia/2015-12/3256669.html,2015年12月27日訪問(wèn)。同時(shí)，國(guó)家在大力推進(jìn)國(guó)內(nèi)自貿(mào)園區(qū)建設(shè)，不斷完善開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)新機(jī)制。對(duì)于《貿(mào)易便利化協(xié)定》、《跨太平洋戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)伙伴協(xié)定》以及其他的雙邊自由貿(mào)易協(xié)定和雙邊投資保護(hù)協(xié)定所包含的高標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)際貿(mào)易投資規(guī)則，我們必須加深了解，并在中國(guó)自由貿(mào)易園區(qū)的法治建設(shè)中有所借鑒。坦誠(chéng)而言，許多發(fā)展中國(guó)家目前無(wú)法滿足高標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，就連一部分發(fā)達(dá)國(guó)家也需要作出相應(yīng)的調(diào)整才能符合標(biāo)準(zhǔn)。24參見(jiàn)蘇慶義：《面對(duì)TPP，上海自貿(mào)區(qū)能做些什么？》，http://www.jiemian.com/article/400839.html，2015年 10月11日訪問(wèn)。但是，高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則畢竟是未來(lái)的趨勢(shì)，其中的許多內(nèi)容也會(huì)逐漸納入WTO的框架內(nèi)。因此，中國(guó)必須未雨綢繆、及早布局和踐行，在自由貿(mào)易園區(qū)先行先試高標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)際貿(mào)易投資規(guī)則。

**作者簡(jiǎn)介：陳立虎，蘇州大學(xué)王健法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。