胡應(yīng)泉

(福建對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易職業(yè)技術(shù)學(xué)院 圖書館，福建 福州 350016)

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財(cái)稅體制改革與轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式

胡應(yīng)泉

(福建對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易職業(yè)技術(shù)學(xué)院 圖書館，福建 福州 350016)

摘要：通過財(cái)稅體制和政策的調(diào)整，包括稅目和稅率的調(diào)整，以及稅收在上下級政府之間的分配關(guān)系等，可以引導(dǎo)政府、企業(yè)和消費(fèi)者的行為，從而對經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生調(diào)節(jié)作用。要轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，就必須對現(xiàn)有的財(cái)稅體制進(jìn)行改革，建立起一種與新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式相適應(yīng)的新的財(cái)稅體制。

關(guān)鍵詞：財(cái)稅體制；資源稅；環(huán)境稅；營業(yè)稅；增值稅；分稅制；經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式

在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式這一問題上，筆者此前已經(jīng)對如何實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變進(jìn)行了探討[1]，本文再集中從財(cái)稅體制改革的角度對這一問題進(jìn)行進(jìn)一步的探討。財(cái)稅既是政府取得收入、維持政府運(yùn)轉(zhuǎn)、興辦各種社會事業(yè)的主要途徑，又是調(diào)節(jié)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展活動(dòng)的一種重要杠桿。通過財(cái)稅體制和政策的調(diào)整，包括稅目和稅率的調(diào)整，以及稅收在上下級政府之間的分配關(guān)系等，可以引導(dǎo)作為市場主體的企業(yè)和消費(fèi)者的行為，也可以引導(dǎo)政府尤其是地方政府的行為，從而對經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生調(diào)節(jié)作用。傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式之所以難以改變，與它建立在舊的財(cái)稅體制的基礎(chǔ)上是分不開的。要轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，就必須對現(xiàn)有的財(cái)稅體制進(jìn)行改革，建立起一種與新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式相配套的財(cái)稅體制。

一、資源稅和環(huán)境稅的改革

資源稅是以各種應(yīng)稅自然資源為課稅對象，為了調(diào)節(jié)資源級差收入并體現(xiàn)國有資源有償使用而征收的一種稅[2]。自然資源是人們共有的，因此為了體現(xiàn)公平的原則，國家就必須對資源的使用者征稅。同時(shí)，對資源的使用往往會帶來對環(huán)境的破壞，因此國家必須通過征收資源稅以調(diào)節(jié)人們的生產(chǎn)和消費(fèi)行為，從而達(dá)到節(jié)約使用資源、保護(hù)環(huán)境的目的。發(fā)達(dá)國家較早開始征收資源稅，已建立了很完善的制度。我國從1984年才開始征收資源稅，當(dāng)時(shí)只限于煤炭、石油和天然氣三種，后來又?jǐn)U大到鐵礦石。我國長期以來都只對這四種資源產(chǎn)品征收資源稅，并且稅率很低，還是從量征收。這是客觀條件所決定的。首先，我國生產(chǎn)力發(fā)展水平較低，如果實(shí)行發(fā)達(dá)國家那樣嚴(yán)格的資源稅制度，就會對經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生一定的制約作用；其次，實(shí)行嚴(yán)格的資源稅制度就會削弱國有企業(yè)的競爭力，使其陷入發(fā)展困境。然而，這種過于松弛的資源稅制度也使我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展付出了過大的代價(jià)，帶來了一系列嚴(yán)重的社會問題。過去的經(jīng)濟(jì)發(fā)展之所以長期存在高投入、高消耗、高污染、低效益等問題，是與沒有實(shí)行嚴(yán)格的資源稅制度，企業(yè)以及消費(fèi)者對資源使用的成本太低、浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重分不開的。我國許多重要資源的人均占有量都低于世界平均水平，長期以來又實(shí)行低稅甚至無稅的政策，致使經(jīng)濟(jì)發(fā)展所受到的資源瓶頸約束越來越大。同時(shí)，在這種制度下，由于資源的開發(fā)成本很低，人們只要能夠拿到資源的開采權(quán)，就意味著獲得了暴利的機(jī)會，從而導(dǎo)致對資源進(jìn)行濫采濫挖的現(xiàn)象，并帶來了兩極分化和貪污腐敗。2011年9月30日，國務(wù)院公布了《國務(wù)院關(guān)于修改<中華人民共和國資源稅暫行條例>的決定》。新條例擴(kuò)大了資源稅的征收范圍，擴(kuò)大到原油、天然氣、煤炭、其他非金屬礦原礦、黑色金屬礦原礦、有色金屬礦原礦和鹽等七種，并在現(xiàn)有資源稅從量定額計(jì)征的基礎(chǔ)上增加從價(jià)定率的計(jì)征辦法，調(diào)整了原油、天然氣等品目資源稅稅率。新條例有了一定的進(jìn)步，但征收范圍仍然限于礦藏品領(lǐng)域，而沒有覆蓋到水資源等非礦藏品領(lǐng)域，同時(shí)還繼續(xù)保留從量稅，稅率仍然偏低。2010年下半年在新疆率先進(jìn)行資源稅改革，將石油、天然氣的資源稅由“從量”征收改為“從價(jià)”征收，收到了良好的效果。2011年前4個(gè)月，新疆入庫資源稅19.37億元，同比增收14.70億元，增長314.6%。今后應(yīng)當(dāng)在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上把這項(xiàng)改革推廣到全國，并逐漸擴(kuò)大到其他的主要資源品領(lǐng)域，充分發(fā)揮這一經(jīng)濟(jì)杠桿對生產(chǎn)和消費(fèi)的調(diào)節(jié)作用，使企業(yè)合理開發(fā)資源，生產(chǎn)企業(yè)采用新技術(shù)和新設(shè)備節(jié)能降耗；消費(fèi)者合理地進(jìn)行消費(fèi)，從而減少對各種資源的消耗；實(shí)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。

環(huán)境稅也稱為生態(tài)稅、綠色稅，是20世紀(jì)末國際稅收學(xué)界提出的一個(gè)概念。它是把環(huán)境污染和生態(tài)破壞的社會成本，內(nèi)化到生產(chǎn)成本和市場價(jià)格中去，再通過市場機(jī)制來分配環(huán)境資源的一種經(jīng)濟(jì)手段。目前，部分發(fā)達(dá)國家征收的環(huán)境稅主要有二氧化硫稅、水污染稅、噪聲稅、固體廢物稅和垃圾稅等5種。[3]之所以會產(chǎn)生這個(gè)稅種，是由于人類社會的工業(yè)化已經(jīng)對生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重的破壞，嚴(yán)重影響人們的生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展，因此政府必須對企業(yè)以及消費(fèi)者征收一定的環(huán)境稅，利用這一經(jīng)濟(jì)杠桿調(diào)節(jié)人們的生產(chǎn)和消費(fèi)行為，從而達(dá)到減少污染、保護(hù)環(huán)境的目的。長期以來，環(huán)境作為一種天然的公共物品人們都是免費(fèi)使用，從而變得沒有節(jié)制，帶來了嚴(yán)重的環(huán)境問題。環(huán)境稅就是為了扭轉(zhuǎn)這種現(xiàn)狀，使人們?yōu)樽约旱纳a(chǎn)和消費(fèi)所帶來的環(huán)境成本付費(fèi)，從而自覺地節(jié)制自己的生產(chǎn)和消費(fèi)行為。保護(hù)環(huán)境固然需要不斷地提高人們的環(huán)保意識，但更需要通過經(jīng)濟(jì)杠桿對人們的生產(chǎn)和消費(fèi)行為進(jìn)行有效調(diào)節(jié)，將其與環(huán)境成本直接聯(lián)系起來，從而更好地保護(hù)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。我國目前尚未實(shí)行這一制度，而目前我們所面臨的嚴(yán)峻的環(huán)境形勢要求必須加快出臺這樣的制度。以水為例，我國是一個(gè)淡水資源比較缺乏的國家，但長期以來卻實(shí)行低水價(jià)制度，更沒有征收水污染稅，致使在生產(chǎn)和生活中，浪費(fèi)水資源的現(xiàn)象十分嚴(yán)重，并對生態(tài)環(huán)境造成了十分嚴(yán)重的破壞。調(diào)整水價(jià)以及征收水資源稅無疑會增加人們的生產(chǎn)和生活成本，但舍此又別無他途。如果我們不愿意付出這個(gè)成本，所帶來的環(huán)境問題就得不到解決，所付出的代價(jià)將會更大。至于它會影響到低收入階層的生活，這固然是需要考慮的問題，但可以通過政府對他們采取生活補(bǔ)助的辦法加以解決。這種“直接補(bǔ)助，節(jié)約歸己”的辦法無疑要比實(shí)行低水價(jià)的辦法更可取，它一方面沒有降低低收入階層的生活水平，另一方面又產(chǎn)生了節(jié)約水資源的積極效果。為了解決環(huán)境問題，應(yīng)當(dāng)分級啟動(dòng)“綠色稅收轉(zhuǎn)型”，把綠色稅收調(diào)節(jié)范圍由工業(yè)擴(kuò)大到建筑、交通、公用事業(yè)等領(lǐng)域，開征專門的能源環(huán)境稅，促進(jìn)資源的循環(huán)利用，促使企業(yè)更新技術(shù)設(shè)備，優(yōu)化升級產(chǎn)業(yè)，以實(shí)現(xiàn)節(jié)能降耗、減少排污的目的[4]245-276。

建立和完善資源和環(huán)境稅制度還會從另一個(gè)角度對經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變產(chǎn)生積極作用，即它可以逐步增加資源和環(huán)境稅在地方政府財(cái)政收入中的比重，以逐步減少對流轉(zhuǎn)稅和企業(yè)所得稅的征收，從而削弱地方政府熱衷于發(fā)展那些高投入、高消耗、高污染、低效益的重化工項(xiàng)目，降低實(shí)行低水平擴(kuò)張的經(jīng)濟(jì)動(dòng)因[4]245-276。因?yàn)榱鬓D(zhuǎn)稅主要來自那些投資巨大的項(xiàng)目，它關(guān)注的是產(chǎn)值，而不是經(jīng)濟(jì)效益，不是節(jié)能降耗，不是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級優(yōu)化；而資源和環(huán)境稅則不然，它一方面可以給政府帶來穩(wěn)定的財(cái)政收入，從而不必去上那些大的投資項(xiàng)目，另一面又會促使企業(yè)主動(dòng)地更新技術(shù)和設(shè)備，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)的升級優(yōu)化，從而達(dá)到節(jié)能降耗的目的。

在進(jìn)行資源稅和環(huán)境稅這項(xiàng)改革中還有一個(gè)重要的方面，是要對從稅收政策的制定到稅收收入的使用這一整個(gè)過程進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督。新的稅收政策必須是立法部門經(jīng)過科學(xué)的論證和合法的程序才能出臺的，而不是由行政機(jī)構(gòu)制定一個(gè)條例就可以實(shí)行；稅收收入要真正用于治理和改善環(huán)境，以及其他合理的支出，真正做到“取之于民，用之于民”。只有這樣，人們才會真正接受這一稅種，積極配合這一政策的實(shí)施。

二、營業(yè)稅改增值稅

1994年我國稅制配套改革后，對制造業(yè)征收增值稅，實(shí)行中央和地方分成，中央拿75%，地方拿25%，每年的增量中70%歸中央；對服務(wù)業(yè)征收營業(yè)稅，全部歸地方所有。出臺這樣的改革方案有特定的背景，即分稅制改革的目標(biāo)是在整個(gè)稅收收入中地方占40%，中央占60%；中央轉(zhuǎn)移支付20%；地方支出60%，中央支出40%。當(dāng)時(shí)我國的主要稅種是產(chǎn)品稅、增值稅、營業(yè)稅、消費(fèi)稅。其中流轉(zhuǎn)稅占80%多，中央和地方都關(guān)注這一部分，誰也不要企業(yè)所得稅。如果把營業(yè)稅也改成增值稅，中央的占比要達(dá)到70%～80%，地方只有10%～20%，因此必須給地方一個(gè)大的稅種，并且這個(gè)稅種會隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而增長。最后就把服務(wù)業(yè)的營業(yè)稅劃給了地方。[5]199-218這種帶有妥協(xié)性的方案對于分稅制改革的順利出臺是必要的，但它同時(shí)也帶來了相應(yīng)的問題，隨著時(shí)間的推移這一問題變得愈發(fā)嚴(yán)重。由于我國稅收的主要來源是增值稅，其中有一半是生產(chǎn)型的增值稅，并且稅改之后，在稅收重心上移到中央的同時(shí)，許多事權(quán)卻下移到了地方。在這種情況下，地方政府為了創(chuàng)造更多的財(cái)政收入，只能大力上馬那些產(chǎn)值大的重化工項(xiàng)目。盡管這些項(xiàng)目效益低下，提供的就業(yè)機(jī)會十分有限，但由于可以帶來大量的財(cái)政收入，地方政府熱衷于此，從而無法轉(zhuǎn)變粗放型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。與此同時(shí)，由于服務(wù)業(yè)領(lǐng)域由地方政府征收營業(yè)稅而不是增值稅，產(chǎn)生了嚴(yán)重的重復(fù)征稅現(xiàn)象，使服務(wù)業(yè)發(fā)展受到了很大的限制?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)就是以服務(wù)業(yè)為主體的經(jīng)濟(jì)，服務(wù)業(yè)的健康發(fā)展可以很好地滿足人們的生活需要，提供更多就業(yè)機(jī)會，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，為生產(chǎn)提供更好的服務(wù)，提高產(chǎn)品附加值。發(fā)達(dá)國家的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)早已是以服務(wù)業(yè)為主體，而我國的服務(wù)業(yè)卻一直是發(fā)展的軟肋，其中原因固然是多方面的，而稅收制度的缺陷卻是一個(gè)重要的方面。

從2012年開始，在交通運(yùn)輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)開展“營業(yè)稅改增值稅”的試點(diǎn)。在舊的稅制結(jié)構(gòu)下，增值稅納稅人外購勞務(wù)所負(fù)的營業(yè)稅、營業(yè)稅納稅人外購貨物所負(fù)的增值稅均不能抵扣，存在著重復(fù)征稅的現(xiàn)象，企業(yè)的稅負(fù)比較重。實(shí)行“營改增”有利于消除營業(yè)稅的重復(fù)征稅，減輕企業(yè)的稅負(fù)，使市場細(xì)化和分工協(xié)作不受稅制影響，有利于完善和延伸二、三產(chǎn)業(yè)增值稅抵扣鏈條[6]。實(shí)踐證明，這項(xiàng)改革的成效是十分明顯的，尤其是有利于服務(wù)業(yè)的發(fā)展，有利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級，應(yīng)將其推廣到全國，并且在服務(wù)業(yè)的各個(gè)行業(yè)進(jìn)行推廣。但是要有效地推行這一改革，還必須解決一個(gè)十分重要的問題，這項(xiàng)改革把原來全部歸地方掌握的營業(yè)稅，改為按現(xiàn)體制75%歸中央，每年的增量中70%歸中央的增值稅，這反而會減少地方政府的財(cái)政收入，從而地方政府就會更加依賴發(fā)展那些高投入、高產(chǎn)值的重化工業(yè)，這樣，對經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)就會發(fā)生反向調(diào)節(jié)作用。因此，要成功地推進(jìn)這一改革，亟須對增值稅進(jìn)行配套改革，合理地調(diào)整中央與地方的分成比例，適當(dāng)?shù)卦黾拥胤降姆殖杀壤?，尤其是在服?wù)業(yè)領(lǐng)域要增加地方的分成比例。經(jīng)過這樣的改革，地方政府就不會熱衷于上那些大項(xiàng)目，而是著眼于創(chuàng)造良好的投資環(huán)境，包括完善的基礎(chǔ)設(shè)施、保護(hù)產(chǎn)權(quán)的法制環(huán)境、高效的政府服務(wù)等硬環(huán)境和軟環(huán)境，以吸引更多的資本前來投資，獲得更多的稅源，從而有利于服務(wù)業(yè)的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級，真正實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。

三、完善分稅制改革

1994年我國稅制配套改革建立起的中央與地方之間的分稅制，對于規(guī)范財(cái)政體制，為市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供良好的財(cái)稅制度基礎(chǔ)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展功不可沒，是具有里程碑意義的一項(xiàng)改革，但也遺留了一些問題，需繼續(xù)完善。其中一個(gè)重要的方面就是要進(jìn)一步規(guī)范中央政府與地方政府的財(cái)政關(guān)系，以及各級地方政府之間的財(cái)政關(guān)系。當(dāng)初這項(xiàng)改革的一個(gè)重要目標(biāo)就是要使財(cái)政的重心上移到中央，應(yīng)該說這個(gè)目標(biāo)已經(jīng)很好地實(shí)現(xiàn)了。但與此同時(shí)，一些本該由中央政府履行的職能卻下移到地方。在這種情況下，地方政府為了承擔(dān)起事權(quán)，為了增加財(cái)政收入，只能更多地依賴“土地財(cái)政”“隱性負(fù)債”，為了取得更多的財(cái)政收入，熱衷于上那些投資大、產(chǎn)值大的投資項(xiàng)目，而這樣做的結(jié)果又給經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來一系列的隱患，產(chǎn)生了更多的社會矛盾和沖突，使轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的目標(biāo)遲遲不能實(shí)現(xiàn)。因此，必須本著“事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一”的原則，進(jìn)一步在中央與地方之間合理地分配事權(quán)與財(cái)權(quán)。一方面，要把那些應(yīng)當(dāng)歸地方政府的稅種留給地方政府，使地方政府擁有與其職能相匹配的財(cái)力；另一方面，要把一些本來應(yīng)當(dāng)歸中央政府的事權(quán)收歸中央政府，如上移司法、義務(wù)教育、基本社會保障等具有全社會公共物品性質(zhì)的支出責(zé)任。這對于緩解地方政府的財(cái)政壓力，解決目前已經(jīng)日益難以為繼的“土地財(cái)政”“隱性負(fù)債”以及舊的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式等問題是十分必要的。也只有這樣，地方債改革、土地制度改革、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式改革等才能順利地進(jìn)行。

當(dāng)時(shí)分稅制改革只規(guī)范了中央與省級的財(cái)政關(guān)系，省以下還沒有建立起規(guī)范的分稅制，仍然是實(shí)行復(fù)雜多變、討價(jià)還價(jià)色彩很濃的分成制和包干制。地方政府存在的 “土地財(cái)政”“隱性負(fù)債”以及舊的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式等問題，重要的原因就在于省以下這種混亂的財(cái)政關(guān)系。因此，下一步財(cái)稅體制改革的重點(diǎn)就是要在省以下建立起規(guī)范的分稅制，理順各級政府之間的財(cái)政關(guān)系。要使這一改革順利地推進(jìn)，還應(yīng)當(dāng)結(jié)合行政框架扁平化和財(cái)政層級扁平化的行政體制改革。在我國，從中央到鄉(xiāng)鎮(zhèn)有五個(gè)行政層級，政府的財(cái)力分配也是按照這五個(gè)層級進(jìn)行的，這在世界上是十分罕見的。這不但大大增加了行政管理的難度以及行政支出的成本，同時(shí)也使省以下實(shí)行分稅制改革在技術(shù)上變得十分困難。因此，還得結(jié)合行政管理上“省管縣”的改革，同步進(jìn)行財(cái)政上的“鄉(xiāng)財(cái)縣管”和“省直管縣”兩個(gè)層面的扁平化改革，把財(cái)政的實(shí)體層次減少到三級。這對提高行政效率、節(jié)約行政成本的作用是巨大的，同時(shí)還使得省以下的分稅制改革在技術(shù)上變得可行[7]。

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[責(zé)任編輯：李偉]

Reform of Taxation and Financial System and Transformation of Development Mode

HU Ying-quan

(Library, Fujian International Business & Economic College, Fuzhou 350016, China)

Abstract：The adjustment of the taxation and financial system, including adjustments to the taxable items and tax rates, and tax between the higher and lower governments distribution relationship, can guide the behavior of the government, the enterprises and the consumers, thus regulating the mode of economic development and economic structure. Only by reforming the existing taxation and financial system and establishing a new system which goes with the new economic development mode can people transform the mode of economic development mode.

Key words:taxation and financial system; resource tax; environmental tax; business tax; VAT; tax system; economic development mode

中圖分類號：F812

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：2095-0063(2016)01-0063-04

收稿日期：2015-09-17

基金項(xiàng)目：福建省教育廳中青年教師科研項(xiàng)目人文社科B類(JBS14340)。

作者簡介：胡應(yīng)泉(1977-)，男，福建連江人，經(jīng)濟(jì)師，從事中國現(xiàn)代政治與經(jīng)濟(jì)研究。

DOI 10.13356/j.cnki.jdnu.2095-0063.2016.01.013