●石猛 劉蕾

民辦高校發(fā)展的政府責(zé)任困境及其突破*

●石猛 劉蕾

基于政府公共性的屬性，民辦高校發(fā)展中的政府責(zé)任主要表現(xiàn)為保持民辦高校的基本屬性和引導(dǎo)、規(guī)范民辦高校發(fā)展。然而因?yàn)檎J(rèn)識(shí)、管理方式及制度安排等方面的沖突，政府面臨著一定的履責(zé)困境。突破這一困境，需要樹立責(zé)任政府觀念，消除全面干預(yù)或過度干預(yù)的弊端，真正促進(jìn)民辦高校的發(fā)展。

政府責(zé)任；民辦高校；民辦教育

民辦教育事業(yè)是一項(xiàng)公益性事業(yè)，維護(hù)民辦高校權(quán)益、促進(jìn)民辦高校發(fā)展是政府應(yīng)該承擔(dān)的重要責(zé)任。但在實(shí)踐中，因?yàn)檎J(rèn)識(shí)、管理方式及制度安排等方面的沖突，政府履責(zé)面臨著一定的現(xiàn)實(shí)困境。

一、民辦高校發(fā)展中政府責(zé)任的體現(xiàn)

作為政府主導(dǎo)型國(guó)家，政府既享有公共管理權(quán)力，又承擔(dān)著一定的社會(huì)責(zé)任，需要對(duì)社會(huì)的需求采取應(yīng)對(duì)措施。但隨著人類社會(huì)的不斷發(fā)展，公眾對(duì)政府履行責(zé)任的要求越來(lái)越高，而政府因其公共管理的有限性并不能滿足人們的需求，這就需要協(xié)調(diào)整個(gè)社會(huì)的資源來(lái)滿足，所以公共服務(wù)社會(huì)化的趨勢(shì)越來(lái)越明顯。在高等教育領(lǐng)域，能夠承擔(dān)公益性責(zé)任的民辦高校應(yīng)運(yùn)而生。[1]作為高等教育的重要組成部分，民辦高校同樣承擔(dān)著發(fā)揮高等教育職能，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)的責(zé)任。此時(shí)，作為公共權(quán)力的擁有者，政府就要對(duì)民辦高校的發(fā)展承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

保持民辦高校的基本屬性是民辦高校政府責(zé)任的根本體現(xiàn)?，F(xiàn)代社會(huì)對(duì)責(zé)任問題的關(guān)注主要源于責(zé)任代表了一種價(jià)值取向?，F(xiàn)代政府是一個(gè)公共性組織，優(yōu)先代表公共利益，這是其作為公共管理機(jī)構(gòu)而存在的邏輯前提。因此，維護(hù)權(quán)力對(duì)象的公共性成為政府的根本責(zé)任。民辦高校雖然是隨市場(chǎng)發(fā)展而壯大，但市場(chǎng)性并不能改變其公共性，這可以通過考察民辦高校的功能屬性與組織屬性得到結(jié)論。民辦高校向社會(huì)提供的是教育服務(wù)，從目前來(lái)看，判斷教育服務(wù)的產(chǎn)品屬性其基本理論依據(jù)還是公共產(chǎn)品理論。據(jù)此分析，民辦高校提供的教育服務(wù)是集公共產(chǎn)品要素和私人產(chǎn)品要素于一體的融合產(chǎn)品，屬于典型的準(zhǔn)公共產(chǎn)品。但在民營(yíng)資本介入教育領(lǐng)域后，教育服務(wù)的提供者呈現(xiàn)出多元化趨勢(shì)，教育產(chǎn)品的社會(huì)屬性也趨向多樣化。有專家提出，以服務(wù)的提供者和價(jià)格對(duì)民辦高校教育服務(wù)進(jìn)行分類更適合我們當(dāng)前的國(guó)情。據(jù)此，民辦高校提供的教育服務(wù)具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)或基本具有私人產(chǎn)品性質(zhì)，體現(xiàn)出營(yíng)利性與社會(huì)效益正外部性的特征，[2]這是從功能特點(diǎn)上對(duì)民辦高校屬性的判斷。民辦高校崛起于公共財(cái)政短缺之時(shí)，依靠市場(chǎng)機(jī)制基本實(shí)現(xiàn)了辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的自籌。從組織發(fā)展角度講，在缺少巨額財(cái)政投入或其他大規(guī)模外來(lái)資金的情況下，民辦高校要取得發(fā)展必須實(shí)現(xiàn)營(yíng)利。民辦高校營(yíng)利性的實(shí)質(zhì)是通過辦學(xué)節(jié)余實(shí)現(xiàn)滾動(dòng)發(fā)展，如果沒有這種節(jié)余，也就喪失了營(yíng)利能力，民辦高校將因缺少資金來(lái)源缺乏推動(dòng)發(fā)展的推動(dòng)力，其公益性目的也就難以實(shí)現(xiàn)。所以，營(yíng)利是民辦高校生存與發(fā)展的必要條件，只有實(shí)現(xiàn)組織的營(yíng)利民辦高校才能實(shí)現(xiàn)公益性的辦學(xué)目的，這是從組織運(yùn)行上對(duì)民辦高校屬性的判斷。由此，民辦高校的公益性與政府的公共性是一致的，政府承擔(dān)起維護(hù)民辦高校的本質(zhì)特征、扶持民辦高校發(fā)展的責(zé)任即源于此。所以，政府的根本責(zé)任是對(duì)民辦高校功能屬性與組織屬性的回應(yīng)，是民辦高校發(fā)展中政府組織的根本價(jià)值所在。

引導(dǎo)和規(guī)范民辦高校發(fā)展是政府責(zé)任的主要表現(xiàn)形式。政府履行責(zé)任，不僅要對(duì)社會(huì)或組織需求做出回應(yīng)，還應(yīng)該在實(shí)踐中建立一系列制度安排或一套執(zhí)行控制機(jī)構(gòu)以保障職責(zé)的實(shí)現(xiàn)。受新公共管理理念以及新自由主義理念的影響，市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)則波及教育系統(tǒng)，促使其根據(jù)市場(chǎng)規(guī)則按照消費(fèi)者的喜好和需求提供教育產(chǎn)品。民辦高校作為現(xiàn)代大學(xué)中的活躍分子，亦是教育市場(chǎng)中最具靈活性和競(jìng)爭(zhēng)力的市場(chǎng)占有者。民辦高校主要通過市場(chǎng)進(jìn)行教育資源配置，與公辦高校相比，其在發(fā)展路徑尤其是運(yùn)行機(jī)制、專業(yè)與課程設(shè)置、學(xué)科建設(shè)等方面存在明顯的市場(chǎng)偏向性。許多民辦高校舉辦者為了快速收回辦學(xué)成本，仍遵循擴(kuò)張式發(fā)展模式，盲目追求學(xué)校規(guī)模的擴(kuò)大和短期的經(jīng)濟(jì)效益。市場(chǎng)機(jī)制的不完全性、信息的不對(duì)稱性以及市場(chǎng)運(yùn)行過程中存在的權(quán)利尋租現(xiàn)象會(huì)對(duì)民辦高校的公益性造成損害。這種短期的功利性行為使得社會(huì)公眾對(duì)民辦高校越發(fā)質(zhì)疑。因此，作為社會(huì)公眾利益的代表者，政府需要站在教育公益性的角度，對(duì)民辦高校的發(fā)起人或投資者的行為進(jìn)行規(guī)范，對(duì)民辦高等教育生產(chǎn)者的行為進(jìn)行適時(shí)的引導(dǎo)和監(jiān)督，履行監(jiān)管職責(zé)，通過宏觀調(diào)控對(duì)教育市場(chǎng)進(jìn)行干預(yù)，實(shí)現(xiàn)效用最大化，滿足社會(huì)公眾的教育需求。

二、民辦高校發(fā)展中政府責(zé)任的困境

責(zé)任有積極責(zé)任也有消極責(zé)任，正是因?yàn)橄麡O責(zé)任的存在才使政府在民辦高校的現(xiàn)實(shí)發(fā)展中遇到了履責(zé)困境，主要存在著以下沖突：

政府認(rèn)識(shí)與民辦高校重要地位不相稱的沖突。傳統(tǒng)上認(rèn)為，民辦高等教育的重要作用主要表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)和體制機(jī)制改革方面。如：民辦高等教育在一定程度上彌補(bǔ)了公辦教育資源不足，使更多學(xué)生可以享受到接受高等教育的機(jī)會(huì)；對(duì)公辦教育市場(chǎng)產(chǎn)生沖擊，推動(dòng)公辦高校實(shí)施改革；促使高等教育結(jié)構(gòu)日趨合理，有利于建立完善的高等教育系統(tǒng)；依靠非公共財(cái)政性經(jīng)費(fèi)運(yùn)行，拓寬了高校的投融資渠道等。基于此，政府應(yīng)該重視民辦高等教育，將民辦高等教育的發(fā)展列入統(tǒng)籌規(guī)劃并進(jìn)行財(cái)政扶持。但實(shí)質(zhì)上，正如潘懋元先生所說(shuō)，對(duì)于民辦高校的經(jīng)濟(jì)作用，社會(huì)上可能已經(jīng)比較熟知，但對(duì)于其在推動(dòng)高等教育改革創(chuàng)新等方面，有相當(dāng)多的人認(rèn)為只有“985”、“211”高校和示范性高職院校才有能力帶頭改革，民辦高校的體制、機(jī)制尚不成熟，只有向公辦高校學(xué)習(xí)的份，遑論推動(dòng)高等教育的改革創(chuàng)新。[3]在這種認(rèn)識(shí)的驅(qū)動(dòng)下，政府出現(xiàn)這樣一種觀點(diǎn)，即在許多公辦高校尚未充分發(fā)展的前提下，再發(fā)展民辦高校是多余的。所以，各級(jí)政府往往缺少對(duì)民辦高等教育的統(tǒng)籌規(guī)劃。在當(dāng)代民辦高校發(fā)展史上，曾經(jīng)出現(xiàn)過西安現(xiàn)象、江西現(xiàn)象、浙江現(xiàn)象和廣東現(xiàn)象，最近幾年也出現(xiàn)了山東現(xiàn)象，這多是民辦高校自由發(fā)展、野蠻發(fā)展的結(jié)果，并最終致使民辦高校在全國(guó)發(fā)展不均衡。而且，政府缺少統(tǒng)籌規(guī)劃也使民辦高校在省級(jí)行政區(qū)域內(nèi)出現(xiàn)發(fā)展不均衡或同質(zhì)化的問題。無(wú)統(tǒng)籌無(wú)規(guī)劃的發(fā)展使民辦高等教育出現(xiàn)了局部性的過剩與浪費(fèi)。因?yàn)榈貌坏秸С?，民辦高校成了高等教育的“二等公民”，被稱為離退休人員和落榜生的“收容所”，教師也往往感覺缺乏社會(huì)地位；辦學(xué)經(jīng)費(fèi)幾乎完全由個(gè)人承擔(dān)，影響了經(jīng)費(fèi)狀況；辦學(xué)行為更加市場(chǎng)化，影響了公益性。

政府管理與民辦高校自主辦學(xué)需求的沖突。民辦高校自籌經(jīng)費(fèi)辦學(xué)，從理論上來(lái)說(shuō)，民辦高校一旦取得辦學(xué)資格，在不違背辦學(xué)方向、教育規(guī)律的情況下，如何辦學(xué)是他們自己的事情。也就是說(shuō)，與政府對(duì)公辦高校自上而下的行政管理相比，民辦高校更應(yīng)該實(shí)行自控性管理，具體表現(xiàn)在：規(guī)模方面的自主權(quán)，即按照培養(yǎng)能力民辦高校招多少學(xué)生是自己的事情；專業(yè)設(shè)置自主權(quán)，即按市場(chǎng)需求自主設(shè)置專業(yè)和確定培養(yǎng)方式，培養(yǎng)方式自主靈活；經(jīng)營(yíng)管理自控，即實(shí)行董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，校長(zhǎng)負(fù)責(zé)具體教學(xué)工作，具體教學(xué)條件根據(jù)規(guī)模來(lái)確定，等等。政府的責(zé)任就是在宏觀管理背景下，保證民辦高校的自主辦學(xué)權(quán)力。究其實(shí)質(zhì)，管理也是一種服務(wù)，但管理并不能與規(guī)范或干預(yù)直接劃等號(hào)。在現(xiàn)實(shí)生活中，由于教育市場(chǎng)具有不完全性及不可控性，這就使政府無(wú)法置若罔聞，主動(dòng)對(duì)民辦高校發(fā)展進(jìn)行規(guī)范和干預(yù)。結(jié)果是政府因?yàn)閺?qiáng)調(diào)了管理的功能，而過度干預(yù)民辦高校的辦學(xué)行為，限制了民辦高校的自主、獨(dú)立、特色發(fā)展。1997年，國(guó)務(wù)院頒布了《社會(huì)力量辦學(xué)條例》，規(guī)定了社會(huì)力量辦學(xué)方針，第一次以行政法規(guī)的形式提出對(duì)社會(huì)力量辦學(xué)工作進(jìn)行指導(dǎo)。但該政策文件在提出國(guó)家對(duì)社會(huì)力量辦學(xué)積極鼓勵(lì)、大力支持的同時(shí)，也涵蓋了嚴(yán)控“社會(huì)力量舉辦高等教育機(jī)構(gòu)”的干預(yù)性條款，政府政策的反復(fù)與自相矛盾直接導(dǎo)致此時(shí)期民辦高校審批工作幾乎進(jìn)入停滯階段。特別是這一時(shí)期提出的“民辦非企業(yè)法人”分類，也阻滯了民辦高校的發(fā)展。從其產(chǎn)生以來(lái)，我國(guó)的民辦教育一直是在摸索中前行，同時(shí)為了促進(jìn)其發(fā)展，國(guó)家并沒有急于對(duì)民辦教育定性。梳理民辦高校的發(fā)展歷程可以發(fā)現(xiàn)，受政府主觀因素的影響，部分民辦高校的政策文本存在著內(nèi)容模糊、操作性差等問題，而這又導(dǎo)致政府在實(shí)際監(jiān)管時(shí)，干預(yù)了民辦高校的正常發(fā)展，如漠視民辦高校與公辦高校基本職能的共同性，進(jìn)行差別化的法人屬性界定；忽視民辦高校自控性管理的特點(diǎn)，對(duì)民辦高校的招生計(jì)劃、學(xué)費(fèi)政策、專業(yè)設(shè)置過度干涉；以提供財(cái)政扶持為借端，要求民辦高校按照公辦高校的發(fā)展模式、路徑和成果接受評(píng)估與檢驗(yàn)。最終，顯性的政策扶持演變?yōu)殡[形的干預(yù)，這導(dǎo)致了民辦高校與公辦高校同質(zhì)化發(fā)展相比靈活的體制機(jī)制優(yōu)勢(shì)無(wú)法發(fā)揮，使得民辦高校難以根據(jù)自身的辦學(xué)理念、市場(chǎng)需求和學(xué)生要求走特色發(fā)展道路。

非營(yíng)利性的制度安排與投資者獲利需求的沖突。我國(guó)民辦教育的基本特征是社會(huì)力量投資辦學(xué)，而投資具有營(yíng)利的需求。非營(yíng)利性是一攬子法案修改之前國(guó)家對(duì)社會(huì)力量辦學(xué)的基本要求。這種非營(yíng)利性與其說(shuō)是對(duì)民辦高校的要求不如說(shuō)是對(duì)民辦高校辦學(xué)者的要求。但正是基于這種要求所進(jìn)行的制度安排，使民辦高校發(fā)展面臨著諸多難題。廈門大學(xué)鄔大光教授指出，我國(guó)民辦高等教育發(fā)展過程中產(chǎn)生的各種矛盾沖突，關(guān)鍵是把捐資辦學(xué)的制度安排試圖轉(zhuǎn)移到今天具有我國(guó)本土特征的投資辦學(xué)的民辦高等教育模式上來(lái)。[4]為了促進(jìn)民辦教育的發(fā)展，同時(shí)給予投資者一定的獲利機(jī)會(huì)，《民辦教育促進(jìn)法》提出了合理回報(bào)的預(yù)案，但由于合理回報(bào)本身的營(yíng)利性質(zhì)，致使該法案草案連續(xù)三次審議都沒能通過，“只好通過領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人決斷和擱置爭(zhēng)議的模糊戰(zhàn)術(shù)才得以通過”。[5]然而，即使是通過的促進(jìn)法也體現(xiàn)著捐資辦學(xué)的制度安排。也正因?yàn)槿绱?，《民辦教育促進(jìn)法》出臺(tái)之后，幾乎沒有給中國(guó)民辦教育帶來(lái)繼續(xù)發(fā)展的動(dòng)力。主要是這種制度安排不允許民辦高校有辦學(xué)盈余，因?yàn)橐坏┯杏嗝褶k高校就要繳稅，而如果沒有盈余民辦高校就無(wú)法生存，投資者就缺乏辦學(xué)動(dòng)力，其結(jié)果是給快速發(fā)展的民辦高等教育一個(gè)急剎車。2010年，《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要》提出了對(duì)民辦教育按照非營(yíng)利性民辦學(xué)校和營(yíng)利性民辦學(xué)校分類管理的構(gòu)想。綱要并沒有就如何分類如何管理提出舉措，但分類的重要趨勢(shì)之一就是要限制甚至是堵住投資者的投資回報(bào)。這種設(shè)計(jì)在一定程度上忽視中國(guó)民辦高校投資辦學(xué)的基本國(guó)情，致使許多投資者處于觀望狀態(tài)，從一定程度上阻止了社會(huì)資金大規(guī)模的投入。有關(guān)人士曾在上海、浙江、廣東等地做過調(diào)查，大多數(shù)民辦高校不贊成分類管理，而且在談及強(qiáng)制推行分類管理學(xué)校該如何選擇時(shí)，35.71% 的人選擇會(huì)“退出教育領(lǐng)域”。[6]這種分類，不但剝奪了投資者的財(cái)產(chǎn)，違背了法律的公平與正義，也堵住了進(jìn)一步的社會(huì)投資，不利于民辦教育與公辦教育的公平競(jìng)爭(zhēng)、共同發(fā)展。

三、民辦高校發(fā)展中政府履責(zé)困境的突破

履責(zé)困境實(shí)質(zhì)是政府干預(yù)不當(dāng)或過度干預(yù)的表現(xiàn)。突破這一困境，需要政府轉(zhuǎn)變思想，樹立責(zé)任政府觀念；同時(shí)，在轉(zhuǎn)變觀念的過程中建立有限責(zé)任政府，消除全面干預(yù)或過度干預(yù)的弊端，真正促進(jìn)民辦高校的發(fā)展。

（一）轉(zhuǎn)變思想，樹立責(zé)任政府觀念

在政府責(zé)任之外，學(xué)術(shù)界還有一個(gè)概念就是責(zé)任政府?，F(xiàn)實(shí)中，責(zé)任政府是指那些有能力承擔(dān)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活所要求的基本責(zé)任并且有制度保證責(zé)任履行的政府，[7]這是對(duì)政府類型的定位。解決民辦高校發(fā)展中的政府責(zé)任困境，首先要轉(zhuǎn)變觀念，建立責(zé)任政府，實(shí)現(xiàn)對(duì)民辦高校的積極干預(yù)。

責(zé)任政府強(qiáng)調(diào)思想觀念的轉(zhuǎn)變。思想轉(zhuǎn)變是改進(jìn)管理方式的基礎(chǔ)，管理方式的改進(jìn)能進(jìn)一步為政府管理理念、管理模式的轉(zhuǎn)變提供新思路和新契機(jī)。政府對(duì)民辦高校本質(zhì)屬性的認(rèn)識(shí)程度決定了政府對(duì)待民辦高校的態(tài)度。因此，解決理念層面的問題有利于從源頭上破解政府在民辦高校發(fā)展過程中的管理困境。這就要求政府充分認(rèn)識(shí)到民辦高校的地位和作用，理性看待民辦高校的社會(huì)屬性，轉(zhuǎn)變思想、調(diào)整職能、準(zhǔn)確定位。政府應(yīng)由管理轉(zhuǎn)為服務(wù)，由監(jiān)督轉(zhuǎn)為督導(dǎo)，尊重教育市場(chǎng)發(fā)展的客觀規(guī)律，對(duì)民辦、公辦高校一視同仁，充分認(rèn)識(shí)到民辦高校對(duì)發(fā)展我國(guó)教育事業(yè)、促進(jìn)高等教育改革的重要作用，真正視民辦高校為我國(guó)高等教育機(jī)構(gòu)的重要組成部分。

責(zé)任政府強(qiáng)調(diào)權(quán)力與責(zé)任的統(tǒng)一。眾所周知，政府的公共權(quán)力、公共職位屬于社會(huì)公眾，政府產(chǎn)生、存在的目的是為了公共利益、公共目標(biāo)、公共服務(wù)以及創(chuàng)造具有公益精神的意識(shí)形態(tài)等，[8]簡(jiǎn)而言之，政府的公共權(quán)力應(yīng)該實(shí)現(xiàn)與服務(wù)公眾職責(zé)的統(tǒng)一。在民辦高校發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，政府對(duì)民辦高校的責(zé)任更多表現(xiàn)為公共權(quán)力的執(zhí)行權(quán)，而與其權(quán)力相對(duì)應(yīng)的義務(wù)，即服務(wù)性的社會(huì)需要基本未有體現(xiàn)。許多區(qū)域并未將民辦高校發(fā)展納入到當(dāng)?shù)亟逃c經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型的總體規(guī)劃中，對(duì)高校發(fā)展的政策扶持，也更多局限于公辦高校尤其是新建公辦高校中，未對(duì)民辦高校進(jìn)行具有針對(duì)性的指導(dǎo)和扶持，政策性扶持尚未到位，經(jīng)濟(jì)性扶持更未見真章。這就要求政府應(yīng)根據(jù)民辦高校的自身特色和發(fā)展優(yōu)勢(shì)，進(jìn)行整體規(guī)劃，加強(qiáng)扶持力度，減少行政干預(yù)，切實(shí)發(fā)揮民辦高校的教育產(chǎn)品優(yōu)勢(shì)，提升民辦高校的形象和聲譽(yù)，為教育市場(chǎng)增添新的活力，最終建立完善的現(xiàn)代高等教育發(fā)展格局。

責(zé)任政府強(qiáng)調(diào)完善制度供給。在依法行政背景下，制度供給主要是指政府運(yùn)用政策、法律制度，行使公共管理權(quán)。政府只有不斷加強(qiáng)制度供給，才能增強(qiáng)法律和法規(guī)的適用性，確保政府責(zé)任的落實(shí)。我國(guó)的高等教育改革是以政府為主導(dǎo)，以高校為實(shí)際執(zhí)行者的一項(xiàng)自上而下的社會(huì)活動(dòng)。在民辦高校發(fā)展過程中，政府也往往沿用這種管理模式，主要對(duì)民辦高校進(jìn)行政策管理，結(jié)果是雷聲大雨點(diǎn)小，并未產(chǎn)生多大作用，而事關(guān)民辦高校發(fā)展的法人屬性、產(chǎn)權(quán)屬性、營(yíng)利性與非營(yíng)利性等重大問題并未得到有效解決。促進(jìn)民辦高校的發(fā)展，是政府對(duì)社會(huì)需求的回應(yīng)，也是政府保護(hù)社會(huì)公眾利益的體現(xiàn)，這就要求政府的制度供給應(yīng)以解決民辦高校的根本問題為前提，以滿足社會(huì)公眾的基本需求為出發(fā)點(diǎn)。為此，政府應(yīng)通過制度設(shè)計(jì)，解決民辦高校的法人屬性，以從根本上解決民辦高校的身份地位問題；實(shí)事求是地解決民辦高校目前所面臨的產(chǎn)權(quán)和回報(bào)等問題，以吸引更多的社會(huì)力量投資辦學(xué)；加強(qiáng)民辦高等教育的統(tǒng)籌規(guī)劃，明確地方政府在民辦高校發(fā)展中的扶持性責(zé)任。

（二）改進(jìn)管理方式，建設(shè)有限責(zé)任政府

現(xiàn)實(shí)中，政府對(duì)民辦高校的干預(yù)主要表現(xiàn)為對(duì)民辦高校申請(qǐng)?jiān)O(shè)立、辦學(xué)類別和層次、招生規(guī)模、專業(yè)設(shè)置等項(xiàng)目進(jìn)行行政性管制與干預(yù)，對(duì)學(xué)校規(guī)模、資產(chǎn)等進(jìn)行經(jīng)濟(jì)性管制與干預(yù)，以及對(duì)民辦高校教學(xué)計(jì)劃和任務(wù)、課程與教材、就業(yè)率等進(jìn)行以評(píng)估形式呈現(xiàn)的隱性干預(yù)。由此來(lái)看，政府在民辦高校發(fā)展中扮演了全能型的責(zé)任者角色。但實(shí)際上政府只有有限的理性和不充分的行動(dòng)資源，并不具有無(wú)所不能的稟賦和條件，因此政府失靈并不少見。而由于政府行為的剛性，政府失靈的后果比市場(chǎng)失靈要更加嚴(yán)重。[9]所以，政府應(yīng)該清楚界定所能承擔(dān)責(zé)任的界限，真正做一個(gè)有限責(zé)任政府。

有限責(zé)任政府要求理順管理關(guān)系。在全能型政府的管制下，政府與民辦高校間是一種“管理者”與“被管理者”的關(guān)系，這種關(guān)系展現(xiàn)的是一種不平等的“我—他”關(guān)系，是一種客體化的對(duì)象性關(guān)系。管理活動(dòng)注重的是單向的管理者向被管理者發(fā)號(hào)施令，強(qiáng)調(diào)對(duì)客體的協(xié)調(diào)與控制；管理者具有絕對(duì)的權(quán)威，被管理者是灌輸指令的對(duì)象。這種主客體對(duì)立的思維方式滲透于教育管理活動(dòng)的過程中，最終可能會(huì)導(dǎo)致民辦高校完整“人格”的支離、個(gè)性的扭曲。這種管理活動(dòng)過于重視位居科層體制高層的領(lǐng)導(dǎo)者經(jīng)驗(yàn)，過于關(guān)注他們的成功和感受，而對(duì)于構(gòu)成管理活動(dòng)不可或缺的被管理者即民辦高校則無(wú)甚興趣。由于這種管理活動(dòng)往往以“扶持”為依托，以“規(guī)范”為抓手調(diào)控民辦高等教育市場(chǎng)，因而具有一定的合法性和合理性，但同時(shí)也具有一定的迷惑性。這就要求我們不為表面現(xiàn)象所迷惑，致力于理順管理關(guān)系、改進(jìn)行為觀念，建設(shè)有限責(zé)任政府。一方面，政府應(yīng)該主動(dòng)建設(shè)與民辦高?；橹黧w的關(guān)系，在利益、語(yǔ)言、心理等多方面實(shí)現(xiàn)與民辦高校的共榮共存；通過對(duì)話、溝通、協(xié)調(diào)等手段，加強(qiáng)各主體間內(nèi)部的理解與信任，激勵(lì)、激發(fā)對(duì)象的主體性和創(chuàng)造性。另一方面政府作為“互為主體”關(guān)系間的現(xiàn)實(shí)主導(dǎo)者，應(yīng)主動(dòng)減少對(duì)民辦高校辦學(xué)類型、人才培養(yǎng)規(guī)格、課程專業(yè)設(shè)置等方面的干預(yù)，轉(zhuǎn)而強(qiáng)調(diào)對(duì)其辦學(xué)行為進(jìn)行引導(dǎo)和監(jiān)督。

有限責(zé)任政府要求改變管理方式。明確的、有限的責(zé)任才是有效的責(zé)任。有限責(zé)任政府的有限性，需要對(duì)政府的權(quán)利和責(zé)任邊界進(jìn)行限定，而對(duì)責(zé)任邊界的勘定需要以責(zé)任為本位。政府的責(zé)任具有法律、政治、倫理等多方面的內(nèi)涵，而其中法律責(zé)任要求政府要在一定的法律法規(guī)中行使行政行為。過去以政策扶持、行政審批、行政處罰等為主要手段進(jìn)行的直接管理方式已無(wú)法滿足甚至阻礙了民辦高校的發(fā)展進(jìn)程。在有限責(zé)任政府理念下，政府應(yīng)改變過去單純行政命令式的管理方式，更為公正地、有效地運(yùn)行公共權(quán)力，綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律、評(píng)估等方式對(duì)民辦高校進(jìn)行扶持。在民辦高校改革發(fā)展的新時(shí)期，政府應(yīng)通過財(cái)政扶持、咨詢服務(wù)、頂層設(shè)計(jì)、認(rèn)證評(píng)估等手段對(duì)民辦高校進(jìn)行高效、有限的干預(yù)，如：針對(duì)目前民辦高等教育市場(chǎng)信息不對(duì)稱問題，政府應(yīng)大力扶持發(fā)展第三方中介組織，為民辦高校的教育產(chǎn)品進(jìn)行認(rèn)證、評(píng)估，披露辦學(xué)質(zhì)量和辦學(xué)水平；針對(duì)民辦高校的法人屬性無(wú)法確定、營(yíng)利性和非營(yíng)利性等根本性問題亟待解決的現(xiàn)狀，盡快出臺(tái)相關(guān)政策文件，制定具有針對(duì)性的實(shí)施條例，同時(shí)加快地方性立法步伐，以便為民辦高校的發(fā)展創(chuàng)造良好的法治環(huán)境和制度環(huán)境。行政手段、經(jīng)濟(jì)手段、法律手段的綜合運(yùn)用，將有利于民辦高校規(guī)范辦學(xué)、依法辦學(xué)。

[1]石猛，王樹青．我國(guó)民辦高等教育的社會(huì)責(zé)任剖析[J]．教育發(fā)展研究，2011，（2）．

[2]石猛．論民辦高校投資辦學(xué)的非營(yíng)利性[J]．中國(guó)成人教育，2014，（6）．

[3]潘懋元，羅先鋒．民辦高校機(jī)制優(yōu)勢(shì)研究[J]．浙江樹人大學(xué)學(xué)報(bào)，2014，（9）．

[4]王昆來(lái)．民辦高等教育管理研究[M]．重慶：西南財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2012．20．

[5]稅兵．民辦學(xué)?！昂侠砘貓?bào)”之爭(zhēng)的私法破解[J]．法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)），2008，（5）．

[6]錢亞平．民辦學(xué)校分類引爭(zhēng)議[N]．瞭望東方周刊，2011-10-16．

[7]楊雪冬．社會(huì)變革中的政府責(zé)任：中國(guó)的經(jīng)驗(yàn)[J]．中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)，2009，（1）．

[8]唐志君．政府責(zé)任核心價(jià)值取向的嬗變及其啟示[J]．吉首大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2009，（9）．

[9]韓志明．政府責(zé)任場(chǎng)域中的悖論空間[J]．長(zhǎng)白學(xué)刊，2008，（3）．

石 猛/廈門大學(xué)教育研究院博士研究生，山東英才學(xué)院民辦高等教育研究院（省級(jí)軟科學(xué)研究基地）副教授

劉 蕾/山東英才學(xué)院民辦高等教育研究院（省級(jí)軟科學(xué)研究基地）講師

*本文系全國(guó)教育科學(xué)“十二五”規(guī)劃教育部重點(diǎn)項(xiàng)目“我國(guó)民辦高校區(qū)域分布及影響因素研究”（批號(hào)：DFA140218）研究成果之一。

劉丙元）