●譚敏達

來華留學(xué)教育政策的路徑依賴與變革

●譚敏達

運用教育政策學(xué)相關(guān)理論進行分析，發(fā)現(xiàn)來華留學(xué)政策變革受制于“路徑依賴”，即依賴于“內(nèi)在政策的穩(wěn)定性”。為擺脫路徑依賴，需要融合來華留學(xué)政策的表層目的與深層目的；在保持來華留學(xué)政策穩(wěn)定性的同時要更注重有效性；通過協(xié)調(diào)外在政策與內(nèi)在政策的關(guān)系找到政策調(diào)整的切入點。

來華留學(xué)；路徑依賴；外在政策；內(nèi)在政策

隨著改革開放不斷深化，來華留學(xué)生規(guī)模不斷擴大，國家教育主管部門也對來華留學(xué)政策不斷調(diào)整、完善，制訂了一系列切實可行的政策法規(guī)，建立了相對完整的來華留學(xué)政策體系。然而在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，各高校在留學(xué)生招生、培養(yǎng)和管理等環(huán)節(jié)上存在一些共同性問題，需要通過進一步調(diào)整政策引導(dǎo)來華留學(xué)生教育步入良性循環(huán)軌道。

一、當(dāng)前來華留學(xué)教育面臨的問題

筆者在與華北、華東、西南、西北等部分高校留學(xué)生教育管理者座談時，共同感受到目前的來華留學(xué)政策在實施過程中存在一些困擾。

第一，招生吸引力不足，生源結(jié)構(gòu)不平衡。盡管近些年我國高等教育的國際影響在不斷提升，但對國外特別是西方發(fā)達國家學(xué)生的吸引力不夠。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2013年來自亞洲的留學(xué)生約占總?cè)藬?shù)的63.22%，其中來自韓國的留學(xué)生人數(shù)最多，占總數(shù)的19.33%。來自西方發(fā)達國家的留學(xué)生比重相對較低，人數(shù)總和尚不及韓國的在華留學(xué)生數(shù)。近兩年沒有確切數(shù)據(jù)，但據(jù)了解生源結(jié)構(gòu)沒有實質(zhì)性變化。這樣的生源結(jié)構(gòu)與我國作為世界第二大經(jīng)濟體的地位不相稱，也不利于促進高等學(xué)校與西方發(fā)達國家的國際交流與合作，當(dāng)然也與西方發(fā)達國家留學(xué)生教育產(chǎn)業(yè)化程度有了較大距離。

第二，培養(yǎng)寬進寬出，質(zhì)量難以保證。留學(xué)生準(zhǔn)入門檻太低，只需要準(zhǔn)備學(xué)業(yè)證明、成績單、HSK等級證書、推薦信、面試（包括網(wǎng)絡(luò)面試和出國面試）、學(xué)習(xí)計劃、體檢表便可以申請中國政府獎學(xué)金來華留學(xué)。而只要具有一定經(jīng)濟基礎(chǔ)的外國學(xué)生也往往就能夠被錄取，作為唯一應(yīng)試門檻的HSK難度也在下降。甚至部分中國考生為了規(guī)避高考壓力，轉(zhuǎn)換國籍迂回入學(xué)。非學(xué)歷生錄取標(biāo)準(zhǔn)更低。與準(zhǔn)入門檻低相隨的必然是評價和管理的區(qū)別對待，如單獨設(shè)立管理部門、留學(xué)生特別輔導(dǎo)、學(xué)術(shù)要求降低等。寬進政策使高校只能放寬培養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)，這勢必會影響留學(xué)生培養(yǎng)質(zhì)量。

第三，學(xué)習(xí)基礎(chǔ)差異大，培養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)難統(tǒng)一。來華留學(xué)生的留學(xué)動機、教育背景、個人能力、社會資源等往往與其生源國有極其密切的聯(lián)系。因政治和外交需要而接收的與因追求學(xué)術(shù)而前來就學(xué)的留學(xué)生文化基礎(chǔ)差異很大，采取單一的管理模式無法滿足不同能力素質(zhì)留學(xué)生的發(fā)展需要：如果按學(xué)習(xí)能力和水平分層次實施培養(yǎng)方案，那么勢必造成管理和培養(yǎng)成本大幅度提高，那種只滿足國家層面的政策需要卻沒有經(jīng)濟效益的留學(xué)生教育難以調(diào)動高校的積極性；如果按較低標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一培養(yǎng)，對于教育基礎(chǔ)和學(xué)歷背景較好的留學(xué)生來說，這種培養(yǎng)方式又不能產(chǎn)生激勵效應(yīng)，不利于其個人發(fā)展，也會影響我國高等教育的國際聲譽；如果按較高的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一要求，對于部分教育水平相對落后國家的留學(xué)生來說則難以完成學(xué)業(yè)，長此以往也會使得這部分國家的生源大量流失。

第四，獎學(xué)金使用效能低，缺乏激勵效應(yīng)。中國政府為吸引和鼓勵外國留學(xué)生來華學(xué)習(xí)，設(shè)立“中國政府獎學(xué)金”，并且規(guī)定“享受中國政府獎學(xué)金來華學(xué)習(xí)的外國留學(xué)生應(yīng)當(dāng)接受享受獎學(xué)金資格的年度評審。評審工作由高等學(xué)校按照有關(guān)規(guī)定進行。對未通過評審的外國留學(xué)生，將根據(jù)規(guī)定中止或取消其享受中國政府獎學(xué)金的資格?！比欢诓僮鲗用嫔?，資助外國留學(xué)生的中國政府獎學(xué)金缺乏有效的退出機制，其過程審核均屬于通過性審查。故而，很多獲得獎學(xué)金的留學(xué)生無憂無慮，而沒有獲得獎學(xué)金的學(xué)生又缺乏有效的激勵機制。

二、來華留學(xué)問題的教育政策學(xué)分析

為什么國家的來華留學(xué)政策體系相對完整，在具體的留學(xué)生教育實踐中卻難以實現(xiàn)有效的調(diào)整，仍然存在諸多問題？我們從教育政策學(xué)的角度，分析“制約政策有效性的內(nèi)在政策和外在政策因素”，能夠發(fā)現(xiàn)當(dāng)下的來華留學(xué)政策變革受制于“路徑依賴”，即依賴于“內(nèi)在政策的穩(wěn)定性”。

從政策體系的結(jié)構(gòu)上看，可以依據(jù)政策的表現(xiàn)形式和作用方式將其分為“內(nèi)在政策”與“外在政策”。內(nèi)在政策作為群體經(jīng)驗演進的結(jié)果，因其更貼近于群體的習(xí)慣而具有的穩(wěn)定性；而外在政策作為人為設(shè)計的具體社會規(guī)則，以其客觀存在性和可操作性構(gòu)成了整個政策體系的“保護帶”。內(nèi)在政策與外在政策之間可以相互影響、相互轉(zhuǎn)化，從而實現(xiàn)整個政策體系的調(diào)整或變遷。然而，僵化的政策體系卻使得外在政策的調(diào)整為內(nèi)在政策中包含的意識所控制，一方面，阻斷了內(nèi)外政策的交互轉(zhuǎn)化，所有的政策只是加強了對于內(nèi)在政策目的的維護，使得外在政策淪為內(nèi)在政策的“修補匠”；另一方面，使得調(diào)整中的外在政策無法“認清”內(nèi)在政策，導(dǎo)致了政策制定和運行的“失真”，使得變遷政策陷入路徑依賴的困境。

當(dāng)前來華留學(xué)政策體系中，由政府頒布的一系列相關(guān)文件就是外在政策，各高等院校及教育行政部門在長期的留學(xué)生教育中形成的思想觀念、固有模式等就是內(nèi)在政策。教育部頒布的 《中國漢語水平考試（HSK）辦法》、《高等學(xué)校接受外國留學(xué)生管理規(guī)定》、《自費來華留學(xué)申請辦法》等教育政策規(guī)章奠定了外在政策的基礎(chǔ)。而后，為了適應(yīng)不斷變化的政治、經(jīng)濟環(huán)境的需要，結(jié)合《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010－2020年）》要求而制定的《留學(xué)中國計劃》和一系列中國政府獎學(xué)金的相關(guān)政策，均對來華留學(xué)教育的外在政策形成了補充和調(diào)整。這些外在政策如果得以有效實施，必然能夠通過確立行動規(guī)則從而提高效率。然而，受已有觀念經(jīng)驗及模式等內(nèi)在政策因素的影響，國家的來華留學(xué)政策難以實現(xiàn)變遷以不斷完善，政策的制定和執(zhí)行也圉于原有路徑不能開拓。

內(nèi)在政策是一種受文化、政治影響，在歷史發(fā)展過程中汲取經(jīng)驗而不斷變化并控制著人們交往方式的規(guī)范。內(nèi)在政策往往并非獨立存在，而是“隱匿”在外在政策之中，但其所欲實現(xiàn)的核心價值往往與外在政策的表層目的大相徑庭。對于來華留學(xué)內(nèi)在政策的分析可以從兩個層面入手，即習(xí)慣與內(nèi)化規(guī)則。習(xí)慣是指對于留學(xué)生外賓身份認同的慣性。對于留學(xué)生的日常管理規(guī)章往往在名義上等同于中國學(xué)生，但是由于改革開放以前長期占據(jù)主導(dǎo)地位的政府間合作性質(zhì)的留學(xué)生培養(yǎng)模式，以及在留學(xué)生數(shù)量和質(zhì)量的控制權(quán)方面高等院校的邊緣地位，使得無論學(xué)校的行政領(lǐng)導(dǎo)、老師抑或?qū)W生都對留學(xué)生身份究竟是“學(xué)生性質(zhì)”還是“外賓性質(zhì)”產(chǎn)生混淆。內(nèi)化規(guī)則主要包含政治和經(jīng)濟兩個層面：在政治上，第一，通過留華教育實現(xiàn)的文化軟實力輸出，更利于經(jīng)濟欠發(fā)達或處于快速起步階段的第三世界國家對中國文化認同感增強，如果留華人才能夠在其領(lǐng)域內(nèi)產(chǎn)生影響，那么將更有利于達到“知華、友華、愛華”的內(nèi)在目的。但是這一部分國家的基礎(chǔ)教育質(zhì)量相對較差，如若實現(xiàn)政策的內(nèi)在目的，勢必要降低準(zhǔn)入門檻和培養(yǎng)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。第二，作為外交手段的一部分，許多政府間合作項目囊括來華留學(xué)生的培養(yǎng)。發(fā)展水平較低的國家往往將這些名額中的大多數(shù)分配給了國家機構(gòu)工作人員和具有一定背景的學(xué)生。對于這些人，管理和服務(wù)必然需要另辟蹊徑，與中國學(xué)生的等同對待甚至可能造成與內(nèi)在目的截然相反的效果。在經(jīng)濟上，當(dāng)前發(fā)達國家的教育產(chǎn)業(yè)化水平相對較高，留學(xué)生教育成為第三產(chǎn)業(yè)的重要組成部分。處于發(fā)展轉(zhuǎn)型階段的中國勢必也需要推動外來留學(xué)教育的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。然而，中國的高等教育的國際影響力相對于發(fā)達國家尚不占優(yōu)勢，因此只能通過管理、服務(wù)的特殊化和標(biāo)準(zhǔn)放寬來擴大留學(xué)生規(guī)模，從而提高高等教育的國際影響力。

應(yīng)然地看，國家的留學(xué)教育政策看似可以通過政策制定的途徑較為容易且直接地實現(xiàn)變遷，實則不然：一方面，內(nèi)在政策的基礎(chǔ)是建國后60余年留學(xué)教育經(jīng)驗的積累。既然規(guī)則是通過漫長的演進過程而約定的，那么當(dāng)政策體系所處的環(huán)境發(fā)生變化（如改革開放和高等教育國際化）而使政策體系受到?jīng)_擊時，已經(jīng)適應(yīng)習(xí)慣、習(xí)得內(nèi)化規(guī)則的高等學(xué)校和教育行政部門通常面對政策體系的變化力量會采取否定的態(tài)度，而非思考變化的合理性，以此來維持傳統(tǒng)的、穩(wěn)定的政策體系，保持較低的運行成本。另一方面，外在政策的變遷雖然可以通過政策頒布和實施的途徑實現(xiàn)，但是來華留學(xué)教育中外在政策與內(nèi)在政策之間存在著千絲萬縷的聯(lián)系，外在政策的理想化在遇到內(nèi)在政策的現(xiàn)實問題時不得不做出妥協(xié)與讓步，從而使得政策的決策與執(zhí)行往往更傾向于穩(wěn)定的現(xiàn)有政策體系。

三、來華留學(xué)政策的調(diào)整思路

第一，來華留學(xué)政策內(nèi)容要融合政策的表層目的與深層目的。從政策內(nèi)容與政策目的的關(guān)系來看：政策體系構(gòu)建和調(diào)整是以目的為核心的，而分別對于外在政策與內(nèi)在政策的內(nèi)容起到?jīng)Q定性影響的表層目的與深層目的，又因為環(huán)境的變化而處于持續(xù)量變的過程中。如若政策的調(diào)整無法應(yīng)對量變的積累，那么整個政策體系勢必因為路徑依賴而陷入失效的困境難以自拔。綜合以往來華留學(xué)政策，其表層目的包括增進與世界各國人民之間的了解和友誼，促進高等學(xué)校的國際交流與合作，提高高等教育的培養(yǎng)質(zhì)量。結(jié)合歷史與國際形勢進一步分析，來華留學(xué)教育的深層目的包含了促進留學(xué)教育產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展、文化軟實力的輸出以及外交方面的考慮。對于整個政策體系而言，其核心必然是基于深層目的，但外在政策作為以正式文本形式頒布的、并往往以國家權(quán)威為后盾強制實施的一系列政治、法律、經(jīng)濟和契約規(guī)則，其內(nèi)容必須與表層目的高度契合，否則“名實不符”的政策將難以自證其合法性。

來華留學(xué)政策的調(diào)整應(yīng)該突破已有思維模式，擺脫內(nèi)在政策的路徑依賴，在實現(xiàn)表層目的前提下更關(guān)注深層目的。比如在招收留學(xué)生時既要注重國際友誼與合作交流，又要大力推進留學(xué)教育產(chǎn)業(yè)化和文化輸出；既要重視政治效應(yīng)，又要獲得經(jīng)濟利益。當(dāng)今社會，留學(xué)教育產(chǎn)業(yè)化程度也是國際競爭力的體現(xiàn)，許多發(fā)達國家留學(xué)教育產(chǎn)業(yè)已延伸到小學(xué)階段，來華留學(xué)政策必須高度重視這一信號。

第二，來華留學(xué)政策在保持穩(wěn)定性的同時要更加注重有效性。從政策有效性和穩(wěn)定性的關(guān)系來看：政策有效性的關(guān)鍵在于易于理解與保持穩(wěn)定。只當(dāng)違反政策或法律的成本可以清晰地被預(yù)測時，才可能對人的行為形成有效規(guī)制；同時，穩(wěn)定的政策體系更傾向于貼近人們的習(xí)慣，從而降低了執(zhí)行成本，提高了政策執(zhí)行的效率和可信賴性。然而，穩(wěn)定性的另一面便是體系僵化的危險。情境的改變需要以政策作為媒介不斷調(diào)整體系，但是當(dāng)這種調(diào)整達到極限時，便需要調(diào)整政策建構(gòu)的目的以適應(yīng)新環(huán)境的要求。因此，為保證政策是有效的，在其調(diào)整、變遷的過程中既不能一蹴而就或朝令夕改，也不能圉于既有利益使原有政策目的巋然不動或僅做一些妥協(xié)性調(diào)整。一旦政策體系“陷入”舊的路徑，即便層層“修補”，到底也只是強化了原有政策體系的穩(wěn)定性，使變遷更為困難重重，從長遠看亦是弊大于利。

既然現(xiàn)行的來華留學(xué)培養(yǎng)與管理體制存在諸多問題，政策調(diào)整就要勇于打破舊的平衡，沖破已有習(xí)慣、模式和利益關(guān)系的束縛，努力擺脫內(nèi)在政策的路徑依賴，提高高等學(xué)校和教育行政部門對留學(xué)生培養(yǎng)新環(huán)境的適應(yīng)能力。在保證國家利益前提下進一步突出高校留學(xué)生教育的主體地位，讓高校將責(zé)任與權(quán)利統(tǒng)一起來，既要承擔(dān)相關(guān)義務(wù)又能獲得一些利益。

第三，通過協(xié)調(diào)外在政策與內(nèi)在政策的關(guān)系找到政策調(diào)整的切入點。從兩個層面的政策與其核心價值的關(guān)系來看：來華留學(xué)在外在政策中所表現(xiàn)出的問題，究其原因都與內(nèi)在政策所維護的核心價值密不可分。對來華留學(xué)的歷史事實和政策發(fā)展歷程進行梳理、分析發(fā)現(xiàn)，由于內(nèi)在政策從建國之初便逐漸成形，故而來華留學(xué)教育中留學(xué)生培養(yǎng)的政治目的始終處于上位，雖然外在政策試圖進行調(diào)整但由于無法處理與核心價值的關(guān)系而難以為繼。內(nèi)在政策所維護的核心價值包括培養(yǎng)潛在政治資源、提高國家文化軟實力、拓展經(jīng)濟資源等，但從長遠看，既有利益的維護和教育質(zhì)量的提高必須建立在來華留學(xué)教育具有強大國際影響力的基礎(chǔ)上，而這種影響力又是依靠世界公認的高質(zhì)量教育實現(xiàn)的。片面追求來華留學(xué)教育的政治功能，無疑是本末倒置。改變來華留學(xué)政策路徑依賴的現(xiàn)狀，當(dāng)務(wù)之急在于通過協(xié)調(diào)外在政策與內(nèi)在政策之間的關(guān)系，從而找到藉由政策調(diào)整核心價值的切入點。對來華留學(xué)教育的調(diào)整和變遷絕不是放棄其核心價值中的政治功能，而是應(yīng)該堅持政策體系本身和來華留學(xué)教育的本源精神——“更高效率地提高高等教育質(zhì)量，以期更好地實現(xiàn)國家利益和國民利益”——為適應(yīng)環(huán)境的變化和社會的需要而進行有針對性的調(diào)整。

現(xiàn)階段較為合理的方式是將來華留學(xué)政策體系分為兩個部分：一方面，重視培養(yǎng)質(zhì)量，對于來自基礎(chǔ)教育水平較高的國家和專供國內(nèi)優(yōu)勢專業(yè)的來華留學(xué)生，采取與中國普通高等教育實行等同管理的方式，不再對其進行特殊的管理、服務(wù)，以期提高我國高等教育的國際聲望和影響力，促進高等教育領(lǐng)域的高端交流。另一方面，重視政治功能，對于來自基礎(chǔ)教育水平較低和從事漢語言相關(guān)專業(yè)學(xué)習(xí)的來華留學(xué)生，降低招生門檻和培養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)，并單獨設(shè)立支持發(fā)展水平較低國家的留學(xué)生項目，培養(yǎng)其國內(nèi)發(fā)展急需的人才，履行大國責(zé)任，增強中華文化的國際影響力。

[1]高等學(xué)校接受外國留學(xué)生管理規(guī)定[EB/OL].http://www.gov.cn/fwxx/content_2267063.htm.

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譚敏達/美國賓夕法尼亞州立大學(xué)教育學(xué)院博士生

馮永剛）