張躍

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城市儲備土地供應(yīng)方式的創(chuàng)新

張躍

摘要：土地儲備制度是加強土地調(diào)控，規(guī)范土地市場運行，促進土地節(jié)約集約利用，提高建設(shè)用地保障能力的重要保障，對于促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展有著極其重要的作用。目前，我國城市土地儲備制度已經(jīng)步入一個發(fā)展的關(guān)鍵的時期，為了健康可持續(xù)地推進土地儲備事業(yè)的發(fā)展，實現(xiàn)城市土地儲備制度的目標，最大限度的發(fā)揮制度的功能和作用，解決城市發(fā)展土地儲備需要，有必要針對實踐中存在的各種問題通過政策的不斷引導(dǎo)加以解決。本文在總結(jié)我國土地儲備制度的基礎(chǔ)上，對土地儲備制度實踐中存在的問題進行了研究，并嘗試提出相應(yīng)的解決辦法，以期能為我國各城市進行土地儲備與城市規(guī)劃發(fā)展提供一定的參考。

關(guān)鍵詞：城市儲備土地供應(yīng)創(chuàng)新

土地儲備制度是實施城市規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，保證國有土地資產(chǎn)的保值、增值，促進社會經(jīng)濟發(fā)展等方面發(fā)揮的重要作用的制度保障。然而，由于土地儲備制度在我國建立和實施的時間較短，實踐中還存在一些問題與不足，需要在實施的過程中不斷加以改進完善，因此，需要對我國城市土地儲備制度中存在的問題與土地供應(yīng)方式創(chuàng)新等方面進行一些分析與研究。

一、我國城市土地儲備制度現(xiàn)狀

自2007年底以來，我國開始全面實施經(jīng)營性土地使用權(quán)招拍掛出讓制度，使土地供應(yīng)方式得到了進一步統(tǒng)一和規(guī)范，土地市場信息也日益完善和透明。招標、拍賣、掛牌出讓土地使用權(quán)的方式雖有不同，但它們出讓的標的物都是儲備土地的使用權(quán)；在具體的運作上，在以拍賣、掛牌方式出讓土地使用權(quán)的過程中，一般規(guī)定拍賣或掛牌的底價，應(yīng)價最高者最后獲得土地使用權(quán)；在以投標方式出讓土地使用權(quán)的過程中，一般只是重點評定投標方所開出的土地使用權(quán)價格，開價最高者最后獲得土地使用權(quán)，因此招拍掛成交的基本原則都是價高者得。

采用招拍掛方式供應(yīng)土地相對于實施土地儲備制度以前以協(xié)議出讓為主的方式而言是一個很大的進步，它有利于規(guī)范土地市場行為、顯化土地資價值，確保土地使用權(quán)交易的公開、公平和公正，減少國有土地資產(chǎn)流失。然而，以土地使用權(quán)設(shè)定標的，以土地使用權(quán)價格高低作為出讓依據(jù)的儲備土地供應(yīng)方式，會產(chǎn)生一個直接的后果——出讓價格遠遠高于收購和前期開發(fā)的成本，土地使用權(quán)的價格不斷上升土地招拍掛過程中“地王”的不斷涌現(xiàn)以及“面粉比面包貴”的現(xiàn)象，使市場參與者開始質(zhì)疑土地招拍掛模式和“價高者得”政策的合理性。因此，這種儲備土地出讓方式因其自身的制度缺陷，帶來了一系列的負面效應(yīng)。

儲備土地的招拍掛供應(yīng)方式之所以出現(xiàn)這樣的負面效應(yīng)，與招標、拍賣和掛牌這幾種市場交易行為本身片面追求出讓價格指標的規(guī)則設(shè)計有關(guān)。要改變城市儲備土地供應(yīng)的這些負面效應(yīng)，顯然必須對土地的供應(yīng)方式進行改革和創(chuàng)新。

二、變土地使用權(quán)招拍掛與建設(shè)項目招標相結(jié)合

現(xiàn)行城市儲備土地供應(yīng)招拍掛方式的標的物是儲備土地的使用權(quán)，此時該擬供土地的開發(fā)用途、建筑容積率，建筑密度等使用條件和開發(fā)建設(shè)時限都已經(jīng)有政府城市政府管理局或相關(guān)部門給予來確定，并作為土地供應(yīng)的附加條件。也就是說，此時的土地使用權(quán)實質(zhì)上已經(jīng)變成了建設(shè)項目的開發(fā)權(quán)，用地單位通過招拍掛方式購買的名義上市土地使用權(quán)，實際上是以該土地儲備的使用權(quán)為基礎(chǔ)的建設(shè)項目開發(fā)權(quán)。而土地使用權(quán)只是作為建設(shè)項目的基本前提而存在。

土地使用權(quán)作為一種價值單一的財產(chǎn)權(quán)，可以采取招標、拍賣和掛牌的交易方式供應(yīng)；而建設(shè)項目是由技術(shù)因素與價值因素多個要素構(gòu)成，不適合采取單一準則的拍賣和掛牌方式交易，采取招標的方式更加適合。變儲備土地使用權(quán)的出讓為以儲備土地為基礎(chǔ)的建設(shè)項目的出讓，意味著土地使用權(quán)價格不再是唯一的成交指標，只是作為建設(shè)項目招標評標指標中的一個限定因素，就會加大用地單位對技術(shù)因素的重視，從而達到削弱和改善儲備土地招拍掛供應(yīng)方式導(dǎo)致地價高漲所帶來的上述負面效應(yīng)。因此，創(chuàng)新城市儲備土地的供應(yīng)方式，將土地使用權(quán)的招拍掛轉(zhuǎn)變?yōu)橐栽搩渫恋厥褂脵?quán)為基礎(chǔ)的建設(shè)項目的招標，是完全可能的。這種轉(zhuǎn)變將會改變政府的形象，進一步完善我國的城市土地儲備制度。以儲備土地為基礎(chǔ)的建設(shè)項目的招標，標的是建設(shè)項目，擬出讓的土地使用權(quán)是項目建設(shè)的物質(zhì)實現(xiàn)條件。招標的項目由兩部分組成，其一為商務(wù)標，為針對土地使用權(quán)價格所設(shè)的標；其二為技術(shù)標，為針對項目規(guī)劃設(shè)計方案和建設(shè)管理措施所設(shè)的標。從內(nèi)涵上講，建設(shè)項目招標方式中的商務(wù)標就相當于現(xiàn)行的土地使用權(quán)招拍掛出讓的內(nèi)容，但以儲備土地為基礎(chǔ)的建設(shè)項目招標方式增加了技術(shù)標，其內(nèi)容更為豐富。

三、土地使用權(quán)招拍掛與建設(shè)項目招標相結(jié)合的可能方式

以儲備土地為基礎(chǔ)的建設(shè)項目招標方式基本普遍適用于目前的任何一種城市儲備土地使用權(quán)的供應(yīng)，根據(jù)情況的不同，可以設(shè)定不同的評標模型的參數(shù)值。對于普通商品住宅用途土地使用權(quán)的出讓，可以根據(jù)土儲中心進行拆遷、收儲土地，以及財政收入的目標設(shè)定所出讓土地招拍掛的底價及最高價格。如果出讓地價過分偏高，將導(dǎo)致房價抬升，最終影響到購房者的利益，這違背了改善城市居民住房條件這一城市土地儲備制度建立和實施的初衷。因此，在住宅用地供應(yīng)時，住宅項目招標中商務(wù)標中的最高價的設(shè)定應(yīng)當合理，不應(yīng)過高。另外，因為住宅用地與居民生活的關(guān)系密切，在技術(shù)標中，外觀、環(huán)保和節(jié)能等因素應(yīng)當予以重視，這些評價指標在技術(shù)標中所占比例也應(yīng)當相應(yīng)設(shè)定的較大一些。招拍掛過程中，如果土地使用權(quán)價格達到之前所設(shè)定的最高價格線，即完成土地使用權(quán)的商務(wù)標。之后轉(zhuǎn)變?yōu)榭疾旖ㄔO(shè)項目本身的技術(shù)因素技術(shù)標，可以考慮在普通商品房開發(fā)中配建保障性住房，所配套建設(shè)保障性住房數(shù)量最多者得，配建保障性住房特別是改善城市低收入居民的居住條件，是重要的民生問題，在普通商品房項目建設(shè)中配套保障性住房建設(shè)，對于改善城鎮(zhèn)居民的民生、促進社會和諧穩(wěn)定具有重要意義。這樣可以利用有限的土地資源，更多的解決城市中低收入家庭住房問題。對于土地補償形式與內(nèi)容不盡合理，對土地征地補償?shù)男问竭^于單一問題，在目前的土地儲備制度下，對農(nóng)民一般采取一次性補償一定數(shù)量的費用的方式進行安置，雖然短期內(nèi)看起來對失地農(nóng)民的生存不會產(chǎn)生影響，但是從長遠來看，由于沒有在農(nóng)民的生存與發(fā)展的角度上思考，會造成某些勞動技能相對較差的農(nóng)民會出現(xiàn)因為失地致貧的情況出現(xiàn)，從而產(chǎn)生新的社會問題。因此對于城中村、棚戶區(qū)改造及城鄉(xiāng)結(jié)合部土地儲備，可以將當?shù)剞r(nóng)民進行就地就業(yè)安置納入招標范圍，比如可以通過并入物業(yè)管理，提供社區(qū)內(nèi)公共服務(wù)等方式。另外可以考慮將房地產(chǎn)周邊非商業(yè)配套設(shè)施進行評比，比如公園、健身、綠地等公共休閑娛樂設(shè)施，以及配套的衛(wèi)生醫(yī)療機構(gòu)、幼兒園等教育機構(gòu)配套作為技術(shù)標評分內(nèi)容。另外將土地使用權(quán)的招拍掛轉(zhuǎn)變?yōu)橐詢渫恋貫榛A(chǔ)的建設(shè)項目的招標，尤其是對于其中關(guān)系到城市市民生活質(zhì)量與社會福利水平的普通商品住宅項目的招標，還需要建立配套的利潤監(jiān)督機制。

對于工業(yè)用途儲備土地的供應(yīng)，也應(yīng)采用招標的方式。此時，不僅商務(wù)標中最高價要結(jié)合工業(yè)項目的產(chǎn)出水平和國家與地方的產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策合理設(shè)定，而且還要結(jié)合工業(yè)項目自身生產(chǎn)流程對總圖布置的要求、以及工業(yè)項目經(jīng)營管理的特征設(shè)定技術(shù)標。同時，商務(wù)標與技術(shù)標的權(quán)比要合理。對于商業(yè)等經(jīng)營性用途土地使用權(quán)的供應(yīng)，城市政府可以放手讓市場來調(diào)節(jié)出讓價格。因此，土地儲備機構(gòu)在商業(yè)性建設(shè)項目招標時，可以將商務(wù)標中的最高價設(shè)定得相對大一些，甚至可以設(shè)定為無窮大即不設(shè)最高價。在技術(shù)標中，則應(yīng)當重點考慮環(huán)境保護、交通組織、城市景觀等指標。而且在一定的情況下，也可以將技術(shù)標的權(quán)重設(shè)定為零，即只考慮商務(wù)標的內(nèi)容。當技術(shù)標在總評定中所占的比例為零時，就轉(zhuǎn)化為目前所實行的以儲備土地使用權(quán)為標的、只評定投標者開價的土地使用權(quán)招標出讓方式，不同處只在于現(xiàn)行的招標出讓方式中不設(shè)定最高開價，相當于“商務(wù)標”的最高價的設(shè)定是無窮大的。

四、結(jié)論

本文在總結(jié)我國土地儲備制度的基礎(chǔ)上，對土地儲備制度實踐中存在的問題進行了研究，并嘗試提出相應(yīng)的解決辦法，以期能為我國各城市進行土地儲備與城市規(guī)劃發(fā)展提供一定的參考。但由于土地具有地域性強，而且城市發(fā)展各方面情況存在差異，因此在實踐中應(yīng)結(jié)合實際，因地制宜，尋求適合本地的辦法，最大限度的發(fā)揮城市土地儲備制度的功能。但由于土地具有地域性強，而且城市發(fā)展各方面情況存在差異，因此在實踐中應(yīng)結(jié)合實際，因地制宜，尋求適合本地的辦法，最大限度的發(fā)揮城市土地儲備制度的功能。

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