摘 要 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是一項(xiàng)政策性強(qiáng)、涉及面廣、工作復(fù)雜度高的系統(tǒng)工程，是在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有效存在的條件下，在不變更農(nóng)村土地所有權(quán)性質(zhì)與農(nóng)業(yè)用途的基礎(chǔ)上，將具有物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權(quán)或者從該物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出來的某些權(quán)能等具體民事權(quán)利轉(zhuǎn)給他人。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)形式因地而論，一般有轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租、互換、入股、繼承等幾種形式?；趯ξ鞅鼻钒l(fā)達(dá)的甘肅省鎮(zhèn)原縣農(nóng)地流轉(zhuǎn)的實(shí)地調(diào)查和思考，指出鎮(zhèn)原縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中存在土地產(chǎn)權(quán)不明晰、市場機(jī)制不健全、社會(huì)保障不完善等重大問題，進(jìn)而提出建立和完善土地流轉(zhuǎn)機(jī)制、完善農(nóng)村社會(huì)保障制度、完善土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法規(guī)等有效推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的對策建議。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村土地；承包經(jīng)營權(quán)；流轉(zhuǎn)；甘肅省鎮(zhèn)原縣

中圖分類號：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2016.25.029

知網(wǎng)出版網(wǎng)址：http：//www.cnki.net/kcms/detail/50.1186.s.20161010.0946.007.html 網(wǎng)絡(luò)出版時(shí)間：2016-10-10 9：46：00

中國是農(nóng)業(yè)大國，土地是不可再生資源，特別是農(nóng)村土地面積有限，且呈逐年減少趨勢。歷年來，中央及地方政府高度強(qiáng)調(diào)“三農(nóng)”問題的解決對于實(shí)現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化具有非常重要的意義。黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于土地改革條文中明確地賦予了農(nóng)民以土地為主的財(cái)產(chǎn)權(quán)利[1]。2015年中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》，要求圍繞建設(shè)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的目標(biāo)，加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式[2]，這些舉措有利于有序推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化、確保億萬農(nóng)民邁入全面小康社會(huì)，同時(shí)也為建設(shè)農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場提供了良好的政策保障。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)包含兩方面內(nèi)容，即土地所有權(quán)的流轉(zhuǎn)和土地使用權(quán)的變動(dòng)，但依照土地管理相關(guān)法律規(guī)定，農(nóng)地流轉(zhuǎn)為不可逆轉(zhuǎn)的單向流轉(zhuǎn)，表現(xiàn)為國家征收土地。因而一般意義上的農(nóng)地流轉(zhuǎn)是指土地使用權(quán)在差異化經(jīng)營主體間的流動(dòng)和轉(zhuǎn)讓，實(shí)際是市場化的農(nóng)村土地使用權(quán)[3]。本文以西北欠發(fā)達(dá)的甘肅省鎮(zhèn)原縣為例來研究農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中的問題，探討影響農(nóng)地流轉(zhuǎn)的因素，提出健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的建議，促使土地資源利用效益最大化。

1鎮(zhèn)原縣農(nóng)地流轉(zhuǎn)的基本特征

1.1鎮(zhèn)原縣基本情況

鎮(zhèn)原縣位于黃土高原，地處甘肅省東部，慶陽市西南部，東臨西峰區(qū)、慶城縣，西靠寧夏，北接環(huán)縣，南臨平?jīng)鯷4]。平均海拔1500 m，其中最高海拔1767 m、最低海拔1011 m，高差達(dá)756 m。鎮(zhèn)原縣所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)19個(gè)，居委會(huì)7個(gè)，村委員會(huì)215個(gè)，村民小組1991個(gè)，總?cè)丝?3.13萬，農(nóng)業(yè)人口49.38萬，屬于典型的農(nóng)業(yè)縣。

1.2鎮(zhèn)原縣土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

經(jīng)2016年初調(diào)查，全縣土地流轉(zhuǎn)面積共1.81萬hm2，占承包耕地面積的12.17%，涉及農(nóng)戶4.9萬戶，占農(nóng)戶比率43%，其中，千畝流轉(zhuǎn)點(diǎn)共3個(gè)，農(nóng)民合作社555個(gè)，全縣農(nóng)地流轉(zhuǎn)所得收入占農(nóng)村經(jīng)濟(jì)總收入的26%。鎮(zhèn)原縣土地流轉(zhuǎn)速度呈逐年遞增態(tài)勢，圖1可直觀反映出2006—2014年的耕地流轉(zhuǎn)速度。

目前鎮(zhèn)原縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要形式為土地轉(zhuǎn)包。截至2016年3月底，鎮(zhèn)原縣土地流轉(zhuǎn)按流轉(zhuǎn)方式可以分為以下幾種形式：轉(zhuǎn)包8640 hm2，占47.75%；轉(zhuǎn)讓747 hm2，占4.09%；互換2153 hm2，占11.86%；出租5440 hm2，占30.07%；股份合作627 hm2，占3.44%，其他形式507 hm2，占2.79%。以土地流轉(zhuǎn)去向看：轉(zhuǎn)入農(nóng)戶的8860 hm2，占49.01%；轉(zhuǎn)入專業(yè)合作社的5060 hm2，占27.97%；轉(zhuǎn)入企業(yè)的2300 hm2，占11.79%；轉(zhuǎn)入其他主體的1893 hm2，占11.23%。

1.3鎮(zhèn)原縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)特點(diǎn)

1.3.1 流轉(zhuǎn)土地地形平坦，可利用率高

（1）流轉(zhuǎn)的多為地勢平坦的土地，面積大且土質(zhì)穩(wěn)定，出現(xiàn)氣候?yàn)?zāi)害時(shí)不易發(fā)生大量水土流失及農(nóng)作物大規(guī)模減產(chǎn)的情況；（2）流轉(zhuǎn)的土地交通便利，方便種植相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)作物，購買和運(yùn)輸農(nóng)作物生長所需的肥料等；（3）流轉(zhuǎn)的土地采光面積充分，農(nóng)作物生長良好。

1.3.2 流轉(zhuǎn)土地價(jià)格穩(wěn)定，權(quán)限時(shí)間長

鎮(zhèn)原縣主要種植小麥、玉米、大豆等作物，土地流轉(zhuǎn)以每年每667 m2年產(chǎn)250 kg小麥作為標(biāo)準(zhǔn)，等價(jià)為500元/667 m2。如果當(dāng)?shù)孛?67 m2年產(chǎn)超過250 kg，以實(shí)際產(chǎn)量折算成相應(yīng)的價(jià)格；當(dāng)?shù)孛?67 m2年產(chǎn)等于或者低于250 kg，均按照500元/667 m2計(jì)算，流轉(zhuǎn)土地價(jià)格較為穩(wěn)定。鎮(zhèn)原縣內(nèi)流轉(zhuǎn)的土地用途多為蘋果樹種植，蘋果樹每15 a為1個(gè)生長周期，將15 a作為流轉(zhuǎn)期限，流轉(zhuǎn)的期限較長。

1.3.3 流轉(zhuǎn)土地用途單一，產(chǎn)業(yè)種類少

鎮(zhèn)原縣土地流轉(zhuǎn)用途基本是蘋果樹種植，少量用于工業(yè)或者其他，流轉(zhuǎn)土地用途較為單一?？h內(nèi)目前從事杏子、黃花菜生產(chǎn)加工企業(yè)近40家及其他相關(guān)廠家120多家，皆屬于小型工廠。鎮(zhèn)原縣土地屬于旱區(qū)，因此需要培育可抗旱農(nóng)作物。該區(qū)土壤為堿性，需要選擇適宜在堿性土壤上生長的作物以達(dá)到豐產(chǎn)的效果。通過國家相關(guān)部門檢驗(yàn)和試驗(yàn)，總結(jié)出鎮(zhèn)原縣是較適合種植蘋果樹的地區(qū)。

1.3.4 經(jīng)濟(jì)效益增長緩慢，見效時(shí)間長

蘋果樹種植初期投資大，效益小。果樹栽種過程中存在以下困難：（1）資金壓力。果樹種植前五年時(shí)間無任何回報(bào)，每年需要投入資金進(jìn)行果樹維護(hù)工作，若資金來源不穩(wěn)定，很難維持五年時(shí)間。（2）技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)。蘋果樹易出現(xiàn)病變，若沒有成熟的技術(shù)支撐，容易出現(xiàn)果樹病蟲害問題。（3）市場風(fēng)險(xiǎn)。果樹產(chǎn)業(yè)日漸增多，市場膨脹，容易發(fā)生果實(shí)滯銷的風(fēng)險(xiǎn)。

2鎮(zhèn)原縣農(nóng)地流轉(zhuǎn)的模式與問題

2.1農(nóng)地流轉(zhuǎn)形式及其取得的初步成效

鎮(zhèn)原縣在土地流轉(zhuǎn)中形成了以下幾種典型的流轉(zhuǎn)形式，并取得良好的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益。

2.1.1 “能人”帶頭流轉(zhuǎn)

鎮(zhèn)原縣以興村富民為主要目標(biāo)，積極引導(dǎo)種養(yǎng)合作大戶、黨員模范戶等各類能人巧匠參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，帶頭成立土地流轉(zhuǎn)合作社和各類種養(yǎng)專業(yè)社。目前成立苗木種植經(jīng)營社、玉米種植經(jīng)營合作社及種植經(jīng)營專業(yè)合作社，具有良好的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益。

2.1.2 “家庭農(nóng)場”流轉(zhuǎn)

中央1號文件出臺后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級部門將建設(shè)新型家庭農(nóng)場作為促進(jìn)美麗新農(nóng)村建設(shè)的一項(xiàng)重要任務(wù)來執(zhí)行，鼓勵(lì)外出創(chuàng)業(yè)人口返鄉(xiāng)整理閑置地，轉(zhuǎn)包無勞力耕作的土地發(fā)展種養(yǎng)合一的家庭農(nóng)場。目前注冊成立了鴻運(yùn)家庭農(nóng)場和正陽家庭農(nóng)場，流轉(zhuǎn)土地共計(jì)126.7 hm2。

2.1.3 村集體經(jīng)濟(jì)流轉(zhuǎn)

鎮(zhèn)原縣針對長期未在家且自愿退還土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶、農(nóng)民長期無力耕種以及因異地搬遷導(dǎo)致耕作不便的土地，由村集體經(jīng)濟(jì)組織按照年限進(jìn)行有償承包，再將承包的耕地轉(zhuǎn)包給種養(yǎng)專業(yè)大戶以及有能力耕種的普通農(nóng)戶和企業(yè)。

2.2農(nóng)地流轉(zhuǎn)存在的問題

2.2.1 市場供需不平衡，商家農(nóng)戶顧慮多

農(nóng)村農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益低，加之鎮(zhèn)原縣耕地大多處于山坡丘陵地段，面積小而分散，無法進(jìn)行機(jī)械化作業(yè)，同時(shí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本居高不下，農(nóng)產(chǎn)品出售時(shí)較高的費(fèi)用致使投資成本增加，土地流轉(zhuǎn)面臨市場和經(jīng)濟(jì)環(huán)境的雙重壓力。目前，在土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民與商家信息不對稱，需流轉(zhuǎn)大片土地的商家找不到流轉(zhuǎn)農(nóng)戶，導(dǎo)致規(guī)模經(jīng)營受限[5]。

2.2.2 土地產(chǎn)權(quán)較模糊，流轉(zhuǎn)缺乏穩(wěn)定性

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)邊界不清晰表現(xiàn)在兩方面。（1）土地邊界沒有明顯標(biāo)志，未做準(zhǔn)確劃分，土地流轉(zhuǎn)過程中產(chǎn)權(quán)歸屬不清晰，承包方要考慮流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)，流轉(zhuǎn)土地缺乏穩(wěn)定性；（2）土地產(chǎn)權(quán)證上也未明顯標(biāo)志具體土地邊界，導(dǎo)致農(nóng)戶在耕種過程中容易發(fā)生邊界紛爭。

2.2.3 土地流轉(zhuǎn)環(huán)境差，流轉(zhuǎn)信息不對稱

目前，鎮(zhèn)原縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場環(huán)境不對稱。意愿轉(zhuǎn)讓土地的農(nóng)民不能及時(shí)找到合適的受讓者，而土地需求者又找不到合適的出讓方，土地流轉(zhuǎn)僅僅處于小范圍農(nóng)村及農(nóng)戶之間，未實(shí)現(xiàn)土地資源利用效益最大化。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介組織的缺失，使得原本可作為商業(yè)用途流轉(zhuǎn)的土地，變?yōu)槠胀ㄞr(nóng)地流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)規(guī)模和效益不理想。

2.2.4 流轉(zhuǎn)帶動(dòng)就業(yè)差，勞動(dòng)力剩余普遍

（1）土地流轉(zhuǎn)后，較多的農(nóng)民涌入城市，工作壓力加大，農(nóng)村地區(qū)留守老人、留守兒童增多，生活水平難以保證；（2）農(nóng)民被土地承包商辭退會(huì)產(chǎn)生較多矛盾，流轉(zhuǎn)后的土地若產(chǎn)生較大效益，農(nóng)戶易產(chǎn)生不平衡心理；（3）城市農(nóng)民壓力大，返家后成為剩余勞動(dòng)力。

3對策建議

3.1建立和完善土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，確保農(nóng)民放心流轉(zhuǎn)土地

（1）完善土地流轉(zhuǎn)的政策指引制度，齊頭并進(jìn)促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)[6]。（2）健全土地流轉(zhuǎn)的效應(yīng)機(jī)制。通過建立嘉獎(jiǎng)集約化經(jīng)營體制機(jī)制，激勵(lì)更多的農(nóng)村巧匠和專業(yè)種養(yǎng)大戶加入農(nóng)地流轉(zhuǎn)[7]。（3）完善流轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)機(jī)制，減少糾紛。

3.2加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)保障制度的完善，強(qiáng)化農(nóng)地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)

逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、大病救助等全覆蓋[8]；同時(shí)政府部門在政策和財(cái)政上對農(nóng)業(yè)予以傾斜扶持。盡可能提高對農(nóng)民教育和培訓(xùn)的投入水平，提高農(nóng)民素質(zhì)和就業(yè)能力，讓更多的農(nóng)村勞動(dòng)力投入到其他產(chǎn)業(yè)中去，活躍農(nóng)地市場，推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)。

3.3完善土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法規(guī)，保證農(nóng)地流轉(zhuǎn)工作有法可依

農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中需要牢牢堅(jiān)守依法、自愿、有償流轉(zhuǎn)的原則，鼓勵(lì)流轉(zhuǎn)形式的創(chuàng)新[9]。政府相關(guān)部門應(yīng)出臺關(guān)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的專項(xiàng)規(guī)制以及制定土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策來保障流轉(zhuǎn)土地的效益。同時(shí)應(yīng)設(shè)立流轉(zhuǎn)仲裁機(jī)構(gòu)，切實(shí)規(guī)范土地流轉(zhuǎn)雙方的行為。通過推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，促使農(nóng)業(yè)人口受益。

4結(jié)論

經(jīng)過對鎮(zhèn)原縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀、特征、模式的調(diào)查分析，認(rèn)識到目前全縣農(nóng)地流轉(zhuǎn)尚存在服務(wù)體系不健全、規(guī)范性不強(qiáng)、流轉(zhuǎn)示范區(qū)引領(lǐng)帶動(dòng)作用不明顯、對土地流轉(zhuǎn)內(nèi)涵認(rèn)識不到位、流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全等問題。建議采取以下措施促進(jìn)鎮(zhèn)原縣的農(nóng)地流轉(zhuǎn)：（1）在農(nóng)地流轉(zhuǎn)的過程中要繼承抓點(diǎn)示范的流轉(zhuǎn)經(jīng)驗(yàn)，培育鄉(xiāng)、村示范點(diǎn)；（2）增加對農(nóng)機(jī)專業(yè)合作社和社會(huì)化服務(wù)組織的扶持以提高規(guī)模經(jīng)營水平，解決勞動(dòng)力短缺的問題；（3）在信息發(fā)布、糾紛仲裁等服務(wù)體系建設(shè)，價(jià)格機(jī)制確立，流轉(zhuǎn)模式創(chuàng)新等關(guān)鍵環(huán)節(jié)上突破創(chuàng)新；（4）建立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，維護(hù)流轉(zhuǎn)雙方的合法權(quán)益[10]；（5）培育和發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，在接納工商資本進(jìn)入的同時(shí)，更要注重培育更多能人大戶，確保農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)收益；（6）健全土地流轉(zhuǎn)相關(guān)規(guī)定，制定完善的土地流轉(zhuǎn)法律文件，確認(rèn)和規(guī)范農(nóng)村社會(huì)保障的范圍和對象，為農(nóng)地流轉(zhuǎn)提供良好的實(shí)施環(huán)境；（7）加強(qiáng)政策宣傳力度，提高群眾對土地流轉(zhuǎn)政策的知曉率和流轉(zhuǎn)積極性，在促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)高效運(yùn)行的同時(shí)提高農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。

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（責(zé)任編輯：丁志祥）