白少燕，牛淑賢

（1.山東協(xié)和學(xué)院，山東 濟(jì)南 250109；2.山東財經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，山東 濟(jì)南 250014）

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新型城鎮(zhèn)化背景下城鄉(xiāng)結(jié)合部基層黨建工作研究

白少燕1，牛淑賢2

（1.山東協(xié)和學(xué)院，山東 濟(jì)南 250109；2.山東財經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，山東 濟(jì)南 250014）

［摘要］城鄉(xiāng)結(jié)合部位于城市與農(nóng)村之間，呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)兩種特色。城鄉(xiāng)結(jié)合部基層黨建工作呈現(xiàn)出多樣性與復(fù)雜性、過渡性與兼容性、動態(tài)性與發(fā)展性等特點(diǎn)，工作中存在黨組織歸屬不明晰、黨員建設(shè)不到位等問題。加強(qiáng)城鄉(xiāng)結(jié)合部基層黨建工作，就要創(chuàng)新基層黨組織設(shè)置，擴(kuò)大黨組織覆蓋面，做好后勤保障等。

［關(guān)鍵詞］新型城鎮(zhèn)化；城鄉(xiāng)結(jié)合部；基層黨建

黨的十八大報告指出，黨的基層組織是團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)群眾貫徹黨的理論和路線方針政策、落實(shí)黨的任務(wù)的戰(zhàn)斗堡壘。城鄉(xiāng)結(jié)合部是各地城市建成區(qū)外圍與農(nóng)業(yè)地區(qū)之間的結(jié)合地帶。在此區(qū)域內(nèi)，工業(yè)及第三產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)，農(nóng)業(yè)和外來人口仍占很大比例，生活方式兼有城市與農(nóng)村兩種特點(diǎn)，但與一般意義上的城市郊區(qū)與農(nóng)村又有所不同。這些都決定了城鄉(xiāng)結(jié)合部基層黨建工作的復(fù)雜性、艱巨性，對城鄉(xiāng)結(jié)合部基層黨建工作提出了新的要求。

一、城鄉(xiāng)結(jié)合部基層黨建工作呈現(xiàn)的特點(diǎn)

（一）城鄉(xiāng)結(jié)合部的基本內(nèi)涵

進(jìn)入21世紀(jì)以來，隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐的加快，城市化進(jìn)程不斷推進(jìn)，城市規(guī)模隨之?dāng)U大，邊緣地帶廣大農(nóng)村地區(qū)的土地被征用，農(nóng)民沒有了土地，去從事一些非農(nóng)職業(yè)，逐漸地被城市化。這種城市擴(kuò)大化與農(nóng)村城市化催生了城鄉(xiāng)結(jié)合部的產(chǎn)生。

城鄉(xiāng)結(jié)合部是城市地域結(jié)構(gòu)的一個重要組成部分，是農(nóng)村環(huán)境向城市環(huán)境轉(zhuǎn)換的過渡地帶，是一個城市功能和農(nóng)村功能互為滲透、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展特殊而又十分活躍的地區(qū)。［1］

城鄉(xiāng)結(jié)合部位于城市和農(nóng)村之間，在生活方式、思想觀念以及自然景觀方面都處在一個逐漸過渡以及適應(yīng)的時期，而隨著城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，城鄉(xiāng)結(jié)合部也呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)兩種特色，城市與農(nóng)村的界限已不像以前那么明確，處在不斷的發(fā)展變化之中。

（二）城鄉(xiāng)結(jié)合部基層黨建工作的特點(diǎn)

城鄉(xiāng)結(jié)合部基層黨建工作是隨著新型城鎮(zhèn)化建設(shè)不斷推進(jìn)出現(xiàn)的黨建新領(lǐng)域，因此其黨建工作必須適應(yīng)社會結(jié)構(gòu)以及時代的特點(diǎn)；由于城鄉(xiāng)結(jié)合部的特殊性，決定了其黨建工作既具有農(nóng)村黨建的特點(diǎn)，又具有城市社區(qū)黨建的特點(diǎn)，同時還有自身不同于兩者的特殊特點(diǎn)。只有全面客觀地認(rèn)識城鄉(xiāng)結(jié)合部基層黨建的特點(diǎn)，才更有利于開展黨建工作。

1.城鄉(xiāng)結(jié)合部黨建工作呈現(xiàn)過渡性與兼容性。既有農(nóng)村黨建工作向城鄉(xiāng)黨建工作過渡的性質(zhì)，又有兼容農(nóng)村黨建與城市黨建的性質(zhì)。在城鄉(xiāng)結(jié)合部靠近城市的地區(qū)，黨建工作接近于城市社區(qū)黨建，是屬于城市街道管理；而靠近農(nóng)村的地區(qū)，黨建工作有的屬于農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，帶有農(nóng)村黨建特色，有的則是鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道共管，界限很不明確。城鄉(xiāng)結(jié)合部基層黨建工作既承擔(dān)農(nóng)村基層黨組織發(fā)展經(jīng)濟(jì)、服務(wù)群眾的功能，又承擔(dān)城市社區(qū)黨建組織維護(hù)社區(qū)穩(wěn)定的功能，功能上也具有兼容性。

2.城鄉(xiāng)結(jié)合部黨建工作的多樣性與復(fù)雜性。城鄉(xiāng)結(jié)合部自身的特殊性決定了城鄉(xiāng)結(jié)合部黨建工作目前還沒有一個統(tǒng)一固定的模式，各地根據(jù)自身實(shí)際情況探索適應(yīng)本地實(shí)際情況的黨建工作模式，因此在組織設(shè)置、日常工作管理等方面呈現(xiàn)出一個多樣化的模式。另一方面，城鄉(xiāng)結(jié)合部黨建工作在工作任務(wù)、工作范疇、工作性質(zhì)等方面與城市社區(qū)黨建和農(nóng)村黨建相比都要相對復(fù)雜一些。城鄉(xiāng)結(jié)合部區(qū)域內(nèi)既有原住民，還有外來務(wù)工人員以及由中心城區(qū)遷出的市民，形成了各種各樣的社會組織以及社會群體，人員成分比較復(fù)雜，流動性強(qiáng)，身份地位、經(jīng)濟(jì)收入、價值觀念、文化層次等方面都存在差異，而這些人都是黨組織工作的對象，要將這些人都吸納在一個組織體系內(nèi)，存在很大難度。同時，城鄉(xiāng)結(jié)合部的各種利益關(guān)系、社會關(guān)系因?yàn)槌煞值膹?fù)雜也變得相對復(fù)雜，在城鎮(zhèn)化過程中，征地拆遷如果處置不當(dāng)，很容易出現(xiàn)利益糾紛、群體上訪甚至有可能還會演變成群體性事件，這就對城鄉(xiāng)結(jié)合部基層黨組織提出了新的更高的要求，必須更加注重提高黨組織的利益協(xié)調(diào)、整合能力以及社會治理能力。

3.城鄉(xiāng)結(jié)合部黨建工作的不平衡性。城鄉(xiāng)結(jié)合部內(nèi)緣區(qū)靠近城市，以建成區(qū)為主，可以得到城市內(nèi)部建成區(qū)豐富黨建資源的幫助，在工作理念、工作體制以及運(yùn)行機(jī)制上可以與城市社區(qū)黨建組織實(shí)現(xiàn)聯(lián)誼，有利于其黨建水平的提高；而城鄉(xiāng)結(jié)合部外緣區(qū)靠近農(nóng)村，黨建工作處在由農(nóng)村向社區(qū)轉(zhuǎn)變的過程當(dāng)中，還存在著發(fā)展理念滯后、黨建資源稀缺等問題，因而其整體黨建水平不高，這就造成城鄉(xiāng)結(jié)合部基層黨建工作不同地區(qū)發(fā)展不平衡。

4.城鄉(xiāng)結(jié)合部黨建工作的動態(tài)性與發(fā)展性。隨著城市化進(jìn)程的不斷加快，城鄉(xiāng)結(jié)合部一直處在不斷變化發(fā)展當(dāng)中，一方面，不斷會有靠近城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)村轉(zhuǎn)化為城鄉(xiāng)結(jié)合部；另一方面，現(xiàn)有的城鄉(xiāng)結(jié)合部會持續(xù)演化為城市的一部分。伴隨著城鄉(xiāng)結(jié)合部社會體制的轉(zhuǎn)換以及隨之出現(xiàn)的社會狀況，黨的基層組織建設(shè)也面臨著從傳統(tǒng)的黨建領(lǐng)域向新興黨建領(lǐng)域的調(diào)整，在工作目標(biāo)、任務(wù)、體制以及開展方式上都要做出相應(yīng)的變化，城鄉(xiāng)結(jié)合部“黨建工作格局實(shí)質(zhì)上是由農(nóng)村黨建向新經(jīng)濟(jì)組織、新社會組織和城市社區(qū)等領(lǐng)域轉(zhuǎn)換?！保?］因此，在新型城鎮(zhèn)化過程中，與城市黨建、農(nóng)村黨建相比，城鄉(xiāng)結(jié)合部基層黨建受到的影響最大，呈現(xiàn)出動態(tài)、變化的特點(diǎn)。

二、城鄉(xiāng)結(jié)合部基層黨建工作存在的問題

（一）黨組織歸屬不明晰

由于城鄉(xiāng)結(jié)合部跨城鄉(xiāng)的這種二元特征，造成它的基層黨組織也是腳踏“兩只船”，農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)管著它，城市社區(qū)街道也管著它，相關(guān)的管委會也可以管它，形成了一種多向管理、交織管理的局面。管理權(quán)限混亂，權(quán)責(zé)不明晰，甚至出現(xiàn)了有些城鄉(xiāng)結(jié)合部的基層黨組織“農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)不愿意管，城市社區(qū)也不愿意管”的尷尬局面。這樣就造成了城鄉(xiāng)結(jié)合部的基層黨組織管理陷入一種無人、無心、無力監(jiān)管的空白地帶，基層黨組織的作用得不到有效發(fā)揮。

（二）黨員隊(duì)伍建設(shè)不到位

一方面，農(nóng)村黨員干部在舊村改造、農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)變的過程中，擔(dān)心自己原來擔(dān)任村干部時的利益可能會受損，因此在工作過程中積極性嚴(yán)重不足，只是固守老攤子，難以創(chuàng)新開展城鄉(xiāng)結(jié)合部黨建工作。有些黨員干部則認(rèn)為城鄉(xiāng)結(jié)合部跨越城鄉(xiāng)，監(jiān)管難以到位，因此工作中只注重形式、走過場，難以保證質(zhì)量。城鄉(xiāng)結(jié)合部基層黨建由于其特殊性，難免遇到一些新情況、新問題，有時可能會出現(xiàn)一些新的矛盾，黨員干部在處理過程中由于經(jīng)驗(yàn)不足，解決起來困難重重。另一方面，城鄉(xiāng)結(jié)合部大量的外來人口中有很多黨員，而城鄉(xiāng)結(jié)合部自身有些黨員去城市務(wù)工，形成了很多流動黨員，這些流動黨員沒有具體的確定的管理組織，黨員教育也就無從談起。在城鎮(zhèn)化、舊村改造、拆遷的過程中，周圍人際關(guān)系不斷更新且更加復(fù)雜，再加上城鄉(xiāng)結(jié)合部的黨員把精力主要放在拆遷征地補(bǔ)償上，對日常的黨員教育管理根本無暇顧及。在從農(nóng)村黨建向城市社區(qū)黨建轉(zhuǎn)變的過程中，黨組織的教育管理方法相對來說比較落后，還是傳統(tǒng)的開會念講話稿，對于多媒體及網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)用很不熟悉，黨員教育管理不能及時更新，也跟不上時代的發(fā)展。

（三）城鄉(xiāng)結(jié)合部黨組織面臨新的形勢與任務(wù)，工作壓力大

首先是整合資源，黨組織設(shè)置更新跟不上。城鄉(xiāng)結(jié)合部聚集了大量的外來人口，它們無法很好地融入當(dāng)?shù)鼐用竦纳钊σ约吧缃蝗?，沒有歸屬感因而不愿意接受城鄉(xiāng)結(jié)合部黨組織的管理，目前還沒有探索出一種有效的管理手段。而城鄉(xiāng)結(jié)合部中除了外來人口，還包括由城市移居來的市民以及在城鄉(xiāng)結(jié)合部駐扎的機(jī)關(guān)單位、國有企業(yè)、非公企業(yè)中的人員，這些人員利益存在多樣化、差異化的特點(diǎn)，黨組織把這些人整合凝聚起來存在很大難度。同時城鄉(xiāng)結(jié)合部由于流動人口頻繁，拆遷利益不平衡，很容易引發(fā)社會矛盾，這就對城鄉(xiāng)結(jié)合部黨組織提出了更多的要求，在化解矛盾的同時還得協(xié)調(diào)好各方利益關(guān)系。這些問題很容易造成對城鄉(xiāng)結(jié)合部新生的黨組織認(rèn)同的缺失，如果黨組織在處理問題的過程中方法不恰當(dāng)，群眾對黨組織的信任度、依賴度就會下降，群眾的凝聚力很難在短時期內(nèi)提升上來。

（四）城鄉(xiāng)結(jié)合部黨建工作的后勤保障跟不上

由于城鄉(xiāng)結(jié)合部動態(tài)發(fā)展的特點(diǎn)，基層黨組織分分合合，基層黨組織的制度建設(shè)難以在一個時期內(nèi)建立健全。同時，由農(nóng)村黨建向城市社區(qū)黨建轉(zhuǎn)變之后，城鄉(xiāng)結(jié)合部黨建工作的經(jīng)費(fèi)主要靠上級撥付，資金保障難以到位。城鄉(xiāng)結(jié)合部大部分年輕人都去城市打工或者自主創(chuàng)業(yè)，城鄉(xiāng)結(jié)合部黨員隊(duì)伍老齡化嚴(yán)重，創(chuàng)新嚴(yán)重不足。在舊村改造過程中，原有的黨支部辦公場所被拆除，導(dǎo)致城鄉(xiāng)結(jié)合部黨組織活動時沒有一個固定的場所，開會、學(xué)習(xí)只能露天解決。

三、新型城鎮(zhèn)化背景下加強(qiáng)城鄉(xiāng)結(jié)合部基層黨建工作的措施

（一）創(chuàng)新城鄉(xiāng)結(jié)合部基層黨組織設(shè)置，擴(kuò)大黨組織覆蓋面

城鄉(xiāng)結(jié)合部是拆遷重點(diǎn)區(qū)域，因此可以根據(jù)拆遷安置的進(jìn)程來設(shè)置黨組織，在已經(jīng)完成拆遷并安置完成的區(qū)域，基層黨組織設(shè)置應(yīng)按照城市社區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)來設(shè)置；在正在拆遷的區(qū)域，為了維護(hù)穩(wěn)定，以原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨組織為主，同時還應(yīng)探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨組織向城市社區(qū)黨組織過渡過程中的村企聯(lián)合黨建、村級黨組織聯(lián)合的新型黨組織模式；在尚未拆遷的區(qū)域，原有的村級黨組織設(shè)置應(yīng)該保留，但黨組織的運(yùn)行模式、作用發(fā)揮應(yīng)該有所調(diào)整。在這些拆遷安置區(qū)域，黨組織應(yīng)該切實(shí)服務(wù)群眾，在拆遷前做好規(guī)劃設(shè)計，積極穩(wěn)妥地推動征地拆遷，防止因?yàn)椴疬w補(bǔ)償?shù)葐栴}出現(xiàn)社會矛盾；一旦出現(xiàn)矛盾，要深入群眾做耐心細(xì)致的工作，并配合公安、計生、教育等各部門，切實(shí)解決群眾在拆遷過程中遇到的難題。同時，城鄉(xiāng)結(jié)合部黨組織的設(shè)置要做到全覆蓋，不留一片空白區(qū)域。要在城鄉(xiāng)結(jié)合部的合并小區(qū)、新建小區(qū)、非公企業(yè)等組織中及時建立黨組織，不具備建立黨組織條件的，派駐黨建指導(dǎo)員組織區(qū)域內(nèi)黨員有效開展工作，切實(shí)發(fā)揮服務(wù)群眾的功能。

（二）加強(qiáng)城鄉(xiāng)結(jié)合部黨員教育管理工作，形成制度化建設(shè)

一是結(jié)合城鄉(xiāng)結(jié)合部發(fā)展實(shí)際，選拔工作能力強(qiáng)、服務(wù)意識強(qiáng)、協(xié)調(diào)能力強(qiáng)、群眾威信高的公職人員來擔(dān)任黨組織書記。選拔過程中，可以優(yōu)先考慮熟悉當(dāng)?shù)攸h組織建設(shè)情況的同志，有利于開展工作。二是針對城鄉(xiāng)結(jié)合部人員構(gòu)成復(fù)雜、流動黨員比較多的實(shí)際，做好流動黨員統(tǒng)計整理，理清轄區(qū)內(nèi)黨員信息，建立全方位覆蓋的黨員信息管理系統(tǒng)。要加強(qiáng)流動黨員與黨組織的聯(lián)系，對于有工作單位依托的流動黨員，幫助他們落實(shí)黨員關(guān)系，由單位黨組織對其進(jìn)行教育管理；無工作單位依托的流動黨員，由所在社區(qū)落實(shí)黨關(guān)系并進(jìn)行教育管理。三是運(yùn)用多媒體、網(wǎng)絡(luò)、手機(jī)等信息化手段來對黨員進(jìn)行教育管理，開通黨員QQ、微信、微博以及手機(jī)短信平臺，及時接收上級教育培訓(xùn)信息，加強(qiáng)黨員教育管理網(wǎng)站建設(shè)。

（三）發(fā)揮城鄉(xiāng)結(jié)合部基層黨組織整合功能，有效整合黨內(nèi)外資源

城鄉(xiāng)結(jié)合部居民構(gòu)成多元化，流動性強(qiáng)，需要基層黨組織發(fā)揮核心作用，有效整合黨內(nèi)外各種資源，切實(shí)保障群眾利益不受損。首先要保障群眾拆遷安置前后的利益不能受到損害，又要保障各方利益，協(xié)調(diào)好原住地居民既得利益與外來人口的應(yīng)得利益，理清鄉(xiāng)村利益、城市利益、城鄉(xiāng)結(jié)合部利益，保障各方利益不受損。其次，城鄉(xiāng)結(jié)合部基層黨組織要發(fā)揮主導(dǎo)作用，引導(dǎo)城鄉(xiāng)結(jié)合部群眾形成對現(xiàn)有居住地的文化共識，發(fā)揮其主人翁精神，提高其參與意識。第三，城鄉(xiāng)結(jié)合部黨組織要整合公安、計生、工商、社會保障等資源，建立運(yùn)轉(zhuǎn)流暢的工作機(jī)制，妥善解決城鄉(xiāng)結(jié)合部居民在土地征用、房屋拆遷等過程中的矛盾，切實(shí)解決居民在就業(yè)、醫(yī)療、衛(wèi)生等各方面的困難，取得群眾對黨組織的信任與依賴。

（四）加強(qiáng)城鄉(xiāng)結(jié)合部基層黨組織保障建設(shè)，建立健全黨建綜合保障體系

首先，要加快城鄉(xiāng)結(jié)合部的制度建設(shè)，在對合并村居、新建居民區(qū)以及流動黨員加強(qiáng)管理的基礎(chǔ)上完成對城鄉(xiāng)結(jié)合部新建基層黨組織的組織建設(shè)，盡快建立一套完整的組織規(guī)章制度，并落實(shí)相應(yīng)的黨建與黨務(wù)工作。其次，加強(qiáng)對城鄉(xiāng)結(jié)合部黨組織建設(shè)的資金支持?？梢詮拇寤蛏鐓^(qū)集體經(jīng)濟(jì)收入中提取一部分用于黨建工作，也可以號召具有黨員身份的企業(yè)家以適當(dāng)?shù)男问教峁┮恍┵Y助，作為城鄉(xiāng)結(jié)合部黨建工作專項(xiàng)基金，并加強(qiáng)管理，為城鄉(xiāng)結(jié)合部黨建工作做好資金保障。第三，城鄉(xiāng)結(jié)合部基層黨組織要加強(qiáng)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨組織、城市社區(qū)黨組織的聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)有效平穩(wěn)的過渡，并且與轄區(qū)內(nèi)的機(jī)關(guān)黨建、企業(yè)黨建、社會黨組黨建實(shí)現(xiàn)銜接，構(gòu)建一種城鄉(xiāng)結(jié)合部黨組織主導(dǎo)下的黨建格局。

參考文獻(xiàn)：

［1］朱春紅，許敬紅.可持續(xù)發(fā)展與城郊土地利用規(guī)劃：以大連市甘井子為例［J］.城市規(guī)劃，1999，（2）．

［2］鮑雪松，馬桂萍.城鄉(xiāng)結(jié)合部基層黨建的特點(diǎn)及創(chuàng)新［J］.求實(shí)，2008，（8）．

（責(zé)任編輯：王友才）

［基金項(xiàng)目］本文系山東協(xié)和學(xué)院人文社科研究計劃項(xiàng)目“城鄉(xiāng)一體化背景下農(nóng)村黨建工作問題研究——以濟(jì)南市天橋區(qū)大橋鎮(zhèn)為例”（項(xiàng)目編號：XHXY201538）的階段性研究成果。

［中圖分類號］D267

［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］A

［文章編號］2095—7416（2016）03—0092—03

收稿日期：2016-04-24

作者簡介：白少燕（1983-），女，山東肥城人，山東協(xié)和學(xué)院講師。牛淑賢（1971-），女，山東菏澤人，山東財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院副教授。