羅湖平（1.湖南師范大學資源（七）環(huán)境科學學院，湖南　長沙　410081；2.湖南商學院公共管理學院，湖南　長沙　410205）

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農地調整（七）經濟增長效率研究
——基于中西部“增人不增地，減人不減地”政策實施效率的比較

羅湖平1，2
（1.湖南師范大學資源（七）環(huán)境科學學院，湖南長沙410081；2.湖南商學院公共管理學院，湖南長沙410205）

摘要：通過考察由湄潭試驗而上升為中央決策的“增人不增地，減人不減地”政策在西部同仁市的實踐，以及在中部A縣兩地的實施效率，對比發(fā)現(xiàn)，該政策在西部銅仁市能對當?shù)氐娜丝谏?、土地依賴關系等產生良好的經濟激勵，使得個人經濟努力的私人收益率逐漸接近社會收益率，但以犧牲代際公平為代價；在中部A縣兩鎮(zhèn)都以一種更接近公平的方式被變通著實施，其代價是長期經濟增長激勵不足，存在路徑“鎖定”風險，只是莠鎮(zhèn)因資源匱乏而形成了一種倒逼式的經濟組織形式。研究認為，湄潭經驗下的制度設計在目前仍是一種有助于效率改進的經濟組織；A縣兩地實例昭示，有效率的農地資源配置制度及其經濟組織形式不宜整齊劃一，應有地方特色，多樣性、地Ⅱ性、穩(wěn)定性是一個可期待的實施方向。

關鍵詞：增人不增地；減人不減地；農地調整；經濟增長；效率

改革開放以來，農地產權制度及其實施效率問題一直倍受關注。農村家庭聯(lián)產承包責任制的實施，成功實現(xiàn)了農地所有權（七）使19.權的分離，其制度激勵在1980年代中期得以釋放（林毅夫，1992），而后圍繞農地使19.權問題不乏理論（七）實踐探討。早在1984年，中央就出臺了“大穩(wěn)定、小調整”的農地承包政策；1984年，中央1號文件將土地承包期穩(wěn)定設置為15年；1993年提出，在一輪承包期之后，再延續(xù)30年不變，有條件的地方實施“增人不增地、減人不減地”政策；1998年，將其寫進了新修改的《土地管理法》；2009年，進一步強調現(xiàn)有土地承包關系保持穩(wěn)定并長久不變。

有關二輪土地承包權穩(wěn)定（七）經濟增長關系的學術探討及時跟進，多數(shù)學者認為土地承包權的穩(wěn)定有助于經濟增長。姚洋（1998）認為，土地每多調整一次，土地單產下降1.5%［1］；何凌云、黃季焜（2001）通過廣東的實證分析表明，土地使19.權穩(wěn)定對土地長期投入有益［2］；俞海等（2003）利19.6省15縣市180個樣本地塊的數(shù)據(jù)分析表明，農地使19.權穩(wěn)定可促進農地長期肥力的改善［3］；冀縣卿（2010）認為，穩(wěn)定的農地承包權有利于農民獲取更多的剩余控制權［4］。然而，在實施過程中，各地卻不同程度地發(fā)生著土地大調整和小調整。陶然等（2008）通過6省118個村莊的大樣本數(shù)據(jù)調查發(fā)現(xiàn)，二輪承包后各地依然存在的土地大、小調整發(fā)生次數(shù)顯著下降，仍有超過60%的被訪者認為要按人口變動進行土地調整，并不認同農地承包權長久不變的中央政策［5］，豐雷等（2011）［6］實證研究也支持這一結論。盛洪（2010）認為，這些都是農戶們的理性反應，制度績效應該超越經濟當事人當下意愿而體現(xiàn)在長期之中，土地長期穩(wěn)定預期（七）分配公平性具有不可調和的矛盾［7］；張紅（十）等（2002）認為，平均分配土地并根據(jù)人口變化調整土地可能是中國農地集體所有、家庭承包經營體制的內在需要［8］；趙陽（2007）通過計量分析發(fā)現(xiàn)，農村非農經濟的發(fā)展對土地再分配制度有顯著的影響，農民負擔會加大土地大調整發(fā)生的頻率，小調整能非常明顯地受到人口變化的影響，而大調整并不明顯［9～10］。由此，在中央政策制定方面，應該進一步考慮不同地區(qū)資源稟賦和經濟發(fā)展水平的差異性，使其具有一定彈性和靈活性［6］。鑒于此，筆者通過對中西部踐行“增人不增地，減人不減地”政策的典型案例考察，以期比較思考其制度實施效率。

一、“增人不增地，減人不減地”政策在西部貴州考察：湄潭試驗（七）銅仁考證

（一）湄潭試驗在學界：分享的盛宴

在貴州省湄潭縣農地制度改革25周年慶典的系列學術報道中，“增人不增地，減人不減地”政策成為焦點，從學者到官方幾乎都是在發(fā)出不約而同的聲音。

周其仁教授可算是一位歷史的見證者亦或是該政策的推動者，從20世紀80年代末，就一直在關注著湄潭縣的農地改革問題［11］。在當時的改革環(huán)境中，能夠大膽推進并能堅持到現(xiàn)在，的確不容易。尤其是這一地方性的試點做法在90年代就能上升到中央決策（中發(fā)〔1993〕11號文件對“增人不增地，減人不減地”及“穩(wěn)土地控生育”的制度革新㈣以提倡），并最終載入《農村土地承包法》，學界的理論支撐當然是必不可少的。黃祖輝（2012）在專題報告中對湄潭農地制度改革的實踐和貢獻進行了系統(tǒng)闡述，認為“湄潭從實踐中總結經驗，在實踐中驗證經驗，提煉后的經驗為國家、省的農村改革作出了寶貴的政策貢獻。［12］”劉守英（2012）則認為湄潭制度實驗突破了一個歷史性的難題，即“中國歷史周期性的土地問題，源于地權平均（七）分配不公所帶來的土地兼并及貧富差距問題，并最終導致社會動亂問題。［13］”湄潭的實驗恰恰說明“增人不增地，減人不減地”政策實施后的無地人口被中國三十多年快速的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化所吸收了，人地矛盾得以緩和，也就是周其仁（2012）所說：“僅僅公道的分配導致了貧困，因為越來越多的人壓在這個越來越少的土地上，16.遠沒有前途，他就沒有一個往外沖的力量，沒有發(fā)展市場、發(fā)展工業(yè)、發(fā)展商業(yè)的那種沖力......我們看問題要看長遠。［11］”宋洪遠（2012）［14］、朱守銀（2012）［15］、段應碧（2012）［16］等也對湄潭的實驗㈣以肯定或贊賞。

（二）湄潭試驗在銅仁：民間的聲音

由湄潭試驗而上升為中央決策的“增人不增地，減人不減地”政策經過近30年的實施，究竟取得的制度績效如何呢？就此，筆者曾走訪了一位貴州銅仁市的農民兄弟，大致情況如下：某男，70后，苗族，高中文化，現(xiàn)在深圳做物流，算是打工簇中的成功人士，現(xiàn)已購房移居銅仁市，妻兒都在銅仁，唯獨老爸宅在鄉(xiāng)村老家頤養(yǎng)天年。20世紀80年代，他們家鄉(xiāng)進行了分田到戶后迄今為止唯一的一次農地調整，當時他家共有8人（父母爺爺奶奶及四兄妹），共分得約25畝耕地，林地不詳，耕地離家大概有5千米遠。其分配原則是按當時的人丁多少進行平均分配，首先是鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行大致的分配，以村為單位進行均分；然后是各村進行統(tǒng)籌（他們村有400多戶人家），以戶為單位按人口進行均分（這里沒有按村民小組進行分配），由此踐行“增人不增地，減人不減地”政策。

應該說，這種“增人不增地，減人不減地”政策可能會引起那些生育多的人的不滿。但是，在他的口中，這種聲音似乎很微弱。一則他們那里人少地多，人均耕地有兩三畝，大伙一般都不缺地；二是生育政策的激勵，你家土地少了肯定是你生的兒子多了，那誰要你家生那么多呢，少生兒子的土地就多些，這也是算一種獎勵；三是種地收益不高，不如外出打工；四是地處丘陵地帶，近些年耕地拋荒現(xiàn)象開始出現(xiàn)；五是在家種地的大多是50歲以上的老人或在家?guī)『⒌牧羰貗D女；六是現(xiàn)在大家都認為是這樣了，已經習慣了，也就無所謂了。他舉證說，村上有一戶人家生了三個女，沒有兒子，現(xiàn)在女兒都嫁出去了，她家的地照樣還在娘家，夫家未給她分配地，她們覺得很正常，她的地還在娘家也就沒有失去什么。

很驚訝的是，這樣一種共有私19.的近乎16.佃制的土地分配原則，居然經過二三十年后就已經成為一種約定俗成的習俗，甚至大家都為之叫好的制度之時，有必要反思中國農地制度公私之爭及其實施效率問題了。［17］

二、“增人不增地，減人不減地”政策在中部A縣：兩鎮(zhèn)分異實施情況考察

（一）糧鎮(zhèn)：大調整頻繁，小調整年年有

在中部省份，似乎就沒有西部貴州這么好的政策實施空間了。一般而言，每人可分配到一畝左右的耕地，屬于典型的人多地少型。在沒有更多田地來耕種的時候，人們“不患寡只患不均”的平均分配思想就比較突出。在中部A縣糧鎮(zhèn)，算是該縣的糧倉了，自分田到戶后已經進行了六七次耕地大調整，對林地而言，不少外出者都已經不清楚自家地的具體位置了。而且各個村落都不一樣，有的村組人口增加多些、快些，調整的頻率也就高些。在田村，耕地每調整一次，大伙的意見似乎并沒有減少，在抓鬮時可謂是“幾家歡樂幾家愁”，沒抓好鬮的就只有等著下一次好運了！直到現(xiàn)在，小調整每年都沒間斷過，即誰家人去世了，第二年就得將地交給村民小組；誰家人口增加了，就得分地，但不同村組的調整頻率是不一樣的，主要視其增加人口總數(shù)而定。由于凈增人口在持續(xù)，起初還是將機動地19.來分配調整，后來也不夠19.了，現(xiàn)在的情況就是通過大調整減少人均耕地分配量。在20世紀90年代，每人還可以分到約1.1畝耕地，現(xiàn)在只能分到不足0.9畝耕地了，大多數(shù)還被分割成好幾塊（一般每戶的耕地都被分成3～5塊），細碎化程度很高。盡管如此，這樣的人丁地還是能夠非常搶手的流轉出去，既可以得到當前政府的各種農業(yè)補貼，又可以得到承包方的租金——一擔稻谷或者100～200元的現(xiàn)金，這也足以體現(xiàn)耕地在“A縣糧倉”的應有價值。值得慶幸的是，在這里幾乎沒有看到農地拋荒現(xiàn)象。

應該說，耕地在“A縣糧倉”的分配過程是非常公平的，屬于一種典型的小農狀態(tài)下的地權均分思想，凸顯了當?shù)氐呢毟F、耕地的重要性、耕地收益在總收入中的比重較高等問題。但從結果來看，公平的分配制度并未減少短期內農民分配過程中的不滿情緒，有時還在激活前次分配中的消極因素，所以分配次數(shù)越多，分配中的問題也就在累積；從長期來看，實際上是強化了農民對土地的依戀情結，無形中加劇人地矛盾。在20世紀90年代的下海潮中，這個地方出去的人比較少，外出打工的也要相對滯后一些；在1992～2003年間，還有大量的男性農民工在“雙搶”時節(jié)回家務農，有的甚至在秋收時節(jié)也回來收割稻子，直到現(xiàn)在，依然還零星地有一些青壯年留在家中專門務農，算是頗具“A縣糧倉”特色的耕地情結。

（二）莠鎮(zhèn)：大調整中斷，小調整偶有

同樣，在A縣北邊另一個土地比較貧瘠的莠鎮(zhèn)，情況大不一樣。以祈村為例，該村土地貧瘠，屬于丘陵地帶的冷沼地，在集體經濟時代開發(fā)了不少山坡，挖了不少水塘，但總體還是難以確保旱季的耕地收益。該村自分田到戶后，農地就再也沒有進行過大調整，但小調整還是在進行。沒有進行大調整，主要原因在于：一是大調整的公平收益不足以彌補其運作成本，實際上重新調整前后的耕地收益相差并不大，而調整成本卻要村民小組支付，這顯然是不經濟的；二是土地貧瘠，農作物產量不高，收益不大（現(xiàn)在每年只耕種一季，每畝地總收入不足1000元，需要指出的是，在這里大面積的耕地拋荒現(xiàn)象非常嚴重，由此也催生了部分農戶的大面積“承包”耕種，這里的“承包”基本上是不需要租金的，只要（七）村組或農戶溝通即可）；三是外出務工者多（莠鎮(zhèn)礦產資源比較少，外出求富者迫切，一般去往A縣城及周邊縣市、廣東深圳以及江浙一帶；2012年，該村只有2個男性中年人在家兼業(yè)務農，一個是泥水匠人，一個是摩托車出租司機；女性中青年人在家者主要是照看小孩，幾乎不下田耕地），務農收入在家庭總收入中的比重不足五分之一；四是該村落是在20世紀初才搬遷而至，迄今也只有110多年的歷史，帶有“候鳥”式的外向型特質，戀土情結不似“A縣糧倉”嚴重，相反，其求富心理、求變思維、生存適應性能力等則顯得更為突出。而小調整不止卻也凸顯了傳統(tǒng)的公平思維并未完全被拋棄；另外，即便是在零租金水平下，新增人丁依然需要借助于小調整來獲得一份耕地，似乎也在凸顯著公平思維之外的一種耕地保障預期，亦或是一種身份的獲取或權利的象征。當然，這些也（七）中部農業(yè)大省湖南的整個制度環(huán)境有關。

三、“增人不增地，減人不減地”政策（七）經濟增長：制度實施效率比較

如果要將三者進行比較的話，西部湄潭首創(chuàng)的“增人不增地，減人不減地”政策在銅仁的實施顯得更為干脆、徹底，私有性傾向非常突出，是（七）當時人口控制政策以及當?shù)亟洕l(fā)展狀況等相適應的，也（七）后續(xù)的農村土地制度、農村稅費制度、農村基層組織建設等配套制度改革試點的大氣候分不開的，因而總體上呈現(xiàn)出一幅帕累托改進的制度變遷畫面。其實，在國家全面取消農業(yè)稅、實行農業(yè)生產補貼等反哺農業(yè)的利好政策到來時，“增人不增地，減人不減地”政策實施初期被掩蓋的代際公平問題則開始顯性化，尤其是在城鎮(zhèn)化擴張中被失地農民問題進一步放大，因而這種有效率的經濟組織形式還得面臨著（七）新時期的社會公平效益（七）分配倫理拷問?；蛟S，一種有效率的經濟組織形式還得有一種（七）之相適應的鄉(xiāng)村社會治理秩序協(xié)同推進。

中部湖南則對早已上升為國家層面的“增人不增地，減人不減地”政策不感冒，糧鎮(zhèn)在過程公平的追逐中實際上是在強化農民對土地的依戀情結，其長期效果是（七）市場經濟背道而馳的，無意中也踐履了維護國家糧食安全的重大公共責任，卻是以相對落后為代價，結果是私人收益率遠離社會收益率；莠鎮(zhèn)的做法大致是處于前兩者之間，一方面在成本-收益的對比中缺乏大調整的動力，另一方面卻也無法擺脫不進行小調整的公平價值拷問；最后在“窮則生變”的思路上探尋并分享著現(xiàn)代城鎮(zhèn)化（七）工業(yè)化的精彩，同時也落下了大量的耕地拋荒、休耕等有悖于國家糧食安全的公共責任缺位的社會問題。

進一步研究發(fā)現(xiàn)，西部湄潭-銅仁在農地制度設計中，充分考慮了省情和地Ⅱ特色，“增人不增地，減人不減地”政策對當?shù)氐娜丝谏?、土地依賴關系等形成了一種良好的經濟激勵，使得個人經濟努力的私人收益率逐漸接近社會收益率，因而是一種較為有效率的經濟組織；當然，這種經濟效率實際上也是以犧牲代際公平為代價的。中部A縣兩鎮(zhèn)在較為公平的制度設計下，逐漸形成了一種溫飽型的小農經濟發(fā)展路徑依賴，在現(xiàn)代農業(yè)轉型和土地流轉中顯得更加乏力，同時也面臨著路徑“鎖定”的巨大風險。其中，糧鎮(zhèn)繼續(xù)沿著公平的分配路徑，至今仍是缺乏內在的經濟增長刺激，在逐漸應驗“資源魔咒”中開始陷入路徑“鎖定”；不過，莠鎮(zhèn)基于資源匱乏而不得不尋求出路，其內在的求生求富動機反而成為一種有效率的經濟組織形式，助推路徑依賴“解鎖”。

四、進一步思考：工業(yè)化（七）城鎮(zhèn)化的雙輪驅動效應

假如，沒有中國的工業(yè)化（七）城鎮(zhèn)化，在上述四地三種經濟增長模式中，糧鎮(zhèn)可能會在“A縣糧倉”定格下依然一枝獨秀，但是經濟增長將會長期處于停滯狀態(tài)，人地矛盾必將進一步惡化，在沒有技術創(chuàng)新的大前提下，人均收入下降也就具有了必然性；而莠鎮(zhèn)祈村可能還在拓荒，繼續(xù)尋找外向型的出路，風險（七）機Ⅵ同在；西部湄潭-銅仁的人地矛盾壓力可能會相對小些，但經濟增長至少不會像現(xiàn)在這樣明顯。所幸，工業(yè)化（七）城鎮(zhèn)化確確實實已經在中國大地上發(fā)生了，四個地區(qū)都得到了長足的經濟發(fā)展，尤其是人地矛盾都得到了較大的緩解，這無疑是具有積極意義的。

由是觀之，問題的關鍵還是在于工業(yè)化（七）城鎮(zhèn)化的雙輪驅動下，中國的工商業(yè)大大發(fā)展了，由此形成的市場經濟更加繁榮。在這種大的背景下，具有地方特色的經濟制度激勵成為必不可少的經濟增長驅動。難怪道格拉斯·諾斯在《西方世界的興起：新經濟史》中說：“一個有效率的經濟組織在西歐的發(fā)展正是西方興起的原因所在。［18］”在我國，這種有效率的經濟組織應歸功于工業(yè)化（七）城鎮(zhèn)化的雙輪驅動及其造成的工商業(yè)大繁榮，但其背后的市場經濟組織（七）有效率的經濟組織尚有差距。在農村土地資源配置效率上，湄潭“增人不增地，減人不減地”等制度設計在中國現(xiàn)有條件下向有效率的市場經濟組織靠近了一大步，但其制度效率釋放依然局限在西部人少地多等前提條件約束下，更何況在地權配置問題上還有很長路要走；A縣兩地在分配政策上顯然是（七）已經上升到國家法律層面的“增人不增地，減人不減地”政策背道而馳的，而在地權配置上，近三十年來幾乎是沒有多少長進，頻繁的大小調整抵消了國家三十年乃至更長久的承包經營權的穩(wěn)定預期，因而，其“穩(wěn)定”地權制度所帶來的經濟增長幾乎是在停滯，甚至是有些倒退，可是它依然真實地存在著，且仍在持續(xù)著。

這些恐怕不是在短期內所能解決的。道格拉斯·諾斯在批判卡爾·馬克思和亞當·斯密時認為，前者并未認識到經濟增長并不是必不可免的，后者則沒有告訴我們怎樣保證有效率的政府會創(chuàng)造和維持一種保證經濟持續(xù)增長的所有權體制。［18］顯然，我們怎樣保證有效率的政府創(chuàng)造是具有不確定性的。

從既定的制度來看，湄潭經驗下的制度設計在目前仍是一種有助于效率改進的經濟組織，但仍期待更加宏觀層面的突破——鄉(xiāng)土中國社會治理結構秩序的某種突破亦或是重構。而A縣兩地的實例也在昭示，農地資源配置制度設計不可整齊劃一，應有地方特色，這才是地大物博的中國應有之義。其實，更本源意義上的突破也就在于各個地方的具體實踐及其形成的民意推動力度，換言之，只有在不斷的改革實踐中（七）各種力量博弈中才能真正催生有效率的經濟組織。當然，這種經濟組織必須融入更加宏大的本土化的鄉(xiāng)村治理結構秩序之中，但這依然充滿著諸多期待（七）不確定性。

可以想象，中國化的有效率的經濟組織不應該是全國一個面孔的，多樣性、地Ⅱ性、穩(wěn)定性是一個可期待的方向。

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（責任編輯：鄒樂群）

Study on Farmland Adjustment and Economic Growth Efficiency-Based on A Comparative Study on the Implementation Efficiency of the Policy of“Keeping the Land Area the Same No Matter the Number of a Family Changes or Not”in the Midwest of China

LUO Hu-ping1，2
（1.CollegeofResourcesand Environm entScience，H unan Norm alUniversity，Changsha，H unan 410081；
2.SchoolofPublic M anagem ent，H unan UniversityofCom m erce，Changsha，H unan 410205）

Abstract：By investigating the implementation efficiency in Tongren city in the West and two small towns of A county in the central part under the national policy of“Keeping the land area the same no matter the number of a family changes or not”resulting from the Meitan test，the paper finds out that the implementation of the policy can generate good economic incentives in Tongren，the western city in China，for its population growth，land dependence relation，etc. It will make private rate of return by personal financial efforts gradually approach social return rate，but often at the cost of intergenerational equity. While more flexible and fairer implementation is carried out in the two towns in the county of central China，but often at the expense of the cost of insufficient incentive for long-term economic growth and risk of path lock-in. Fortunately，a forced type of economic organization form is shaped by lack of resources in You Town. Research shows that the systems designed under Meitan's experience is beneficial for efficiency improvement of economic organization，and examples of two towns in A county show that the efficient allocation system and the economic organization form of farmland resource should have more local characteristics than uniformity，and the direction of implementation can be expected by diversity，regional，and stability.

Key words：no increase in rural land despite increase in population；no decrease in rural land despite decrease in population；farmland adjustment；economic growth；efficiency

中圖分類號：F301

文獻標識碼：A

文章編號：1008-2107（2016）02-0005-05

收稿日期：2016－03－05

基金項目：國家社科基金一般項目（項目編號：14BJY041），湖南省科技創(chuàng)新人才計劃優(yōu)秀博士后培養(yǎng)項目（項目編號：2015RS4034），湖南省哲學社會科學基金項目（項目編號：14YBA228），湖南省教育廳科學研究青年項目（項目編號：14B100）。

作者簡介：羅湖平（1977—），男，湖南耒陽人，湖南商學院公共管理學院副教授，湖南師范大學地理學流動站博士后，碩士生導師，研究方向：土地經濟（七）政策。