王曉蕓（上海市徐匯區(qū)行政學院　上海　200030）

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提升街鎮(zhèn)網(wǎng)格化綜合管理法治水平的幾點思考

王曉蕓
（上海市徐匯區(qū)行政學院上海200030）

【內(nèi)容摘要】街鎮(zhèn)網(wǎng)格化綜合管理中心是城市基層網(wǎng)格化管理的樞紐，承上啟下，其運作情況直接關(guān)系到城市網(wǎng)格化管理的效能。當前一些城市開展街鎮(zhèn)網(wǎng)格中心實體化運作，并取得了系列成就，但在實踐中也面臨管理主體法治素養(yǎng)有待提高、相關(guān)法律政策有待完善、行政執(zhí)法資源需整合、頑癥處置的有效性需提升、執(zhí)法的權(quán)威性有待強化、管理大數(shù)據(jù)需有效利用等問題，本文在重點分析此類法治化問題的基礎(chǔ)上提出了相關(guān)建議。

【關(guān)鍵詞】街鎮(zhèn)網(wǎng)格化法治

*本文為2015年上海市委黨校系統(tǒng)一般課題項目“街鎮(zhèn)城市網(wǎng)格化綜合管理中心運作的問題研究”（編號：SHDX2015- 66B）。

一、街鎮(zhèn)網(wǎng)格化綜合管理的效用

為加強城市綜合管理，整合公共服務(wù)管理資源，提高城市管理水平，2015年一些城市相關(guān)區(qū)縣及街鎮(zhèn)積極落實《關(guān)于深化拓展網(wǎng)格化管理提升城市綜合管理效能的實施意見》，構(gòu)建“4+X”（“4”即“12345”市民服務(wù)熱線、網(wǎng)格化管理、聯(lián)勤聯(lián)動、應(yīng)急處置，“X”即社區(qū)綜合服務(wù)）區(qū)級和街鎮(zhèn)層面的網(wǎng)格化綜合管理信息新平臺，實現(xiàn)了及時發(fā)現(xiàn)社區(qū)需求、專業(yè)派單、倒逼改進管理服務(wù)流程，并逐步向社會治理、民生服務(wù)領(lǐng)域拓展，為創(chuàng)新社會治理體系發(fā)揮作用。

1.強化責任意識

街鎮(zhèn)網(wǎng)格化平臺建設(shè)強化了網(wǎng)格管理團隊和街鎮(zhèn)職能部門的管理服務(wù)責任意識。各街鎮(zhèn)統(tǒng)籌區(qū)域特點、人口數(shù)量、管理幅度、內(nèi)容、資源等因素，科學設(shè)置管理網(wǎng)格，梳理任務(wù)清單，整合網(wǎng)格管理執(zhí)法力量，把“人、地、物、事”放入格中，把處置痕跡曬在網(wǎng)上，把老百姓的事做在實處。城市問題由“被動發(fā)現(xiàn)”向“主動發(fā)現(xiàn)、主動管理”轉(zhuǎn)變，每一個管理網(wǎng)格不僅成為發(fā)現(xiàn)問題、處置問題的管理單元，而且成為盡其所能提供公共服務(wù)的基本單元。

2.暢通互動渠道

街鎮(zhèn)網(wǎng)格管理平臺以信息化為支撐，將街面網(wǎng)格管理的觸角延伸到居民區(qū)（園區(qū)、軌交）工作站，形成了城市管理、社區(qū)綜合服務(wù)等多領(lǐng)域的事項任務(wù)清單，基本實現(xiàn)全覆蓋的網(wǎng)格管理體系。網(wǎng)格管理平臺及時反饋居民所看、所需、所建議的內(nèi)容，反饋網(wǎng)格管理者能解決的、已經(jīng)解決的以及未解決的服務(wù)管理內(nèi)容、原因等，實行管理者與居民之間的有效互動，使一些小問題、易處理問題在最短的時間內(nèi)實現(xiàn)街道、居民區(qū)內(nèi)的“自循環(huán)”，而一時難以解決的老大難問題，由于得到及時回應(yīng)、溝通，也使群眾的怨氣消解不少，融洽了社區(qū)關(guān)系。

3.規(guī)范業(yè)務(wù)流程

街鎮(zhèn)網(wǎng)格化管理平臺有效整合數(shù)據(jù)采集、受理監(jiān)督、指揮處置、綜合評價、綜合展示、應(yīng)用維護、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)管理、數(shù)據(jù)交換等子系統(tǒng)，構(gòu)建了涵蓋街鎮(zhèn)層面綜合管理各領(lǐng)域、各層級的綜合性信息數(shù)據(jù)平臺。橫向整合“12345”市民服務(wù)熱線、聯(lián)動聯(lián)勤系統(tǒng)、視頻監(jiān)控系統(tǒng)、以及地理、人口、設(shè)施設(shè)備、建筑、其他公共服務(wù)等信息庫資源；縱向整合網(wǎng)格化綜合管理信息系統(tǒng)街鎮(zhèn)平臺和居民區(qū)工作站終端，強化了區(qū)、街鎮(zhèn)網(wǎng)格中心以及政府相關(guān)服務(wù)管理系統(tǒng)的互聯(lián)互通。其中網(wǎng)格化管理的地理信息系統(tǒng)快速準確定位、任務(wù)清單的分類、處置流程受理以及對相關(guān)職能部門的限時處置和限時反饋等信息化技術(shù)進一步規(guī)范了網(wǎng)格化管理的業(yè)務(wù)流程，使處置問題由隨意性向規(guī)范化、專業(yè)化轉(zhuǎn)變，確保了居民訴求的問題做到“易事快處置，難事有回應(yīng)”。

4.提高條塊協(xié)同

街鎮(zhèn)建立由街鎮(zhèn)網(wǎng)格化管理中心牽頭，與城市綜合管理密切相關(guān)的職能部門派出機構(gòu)、執(zhí)法單位聯(lián)動的執(zhí)法工作機制，將原先分散的“條塊”資源有機整合起來，解決了基層執(zhí)法縫隙過大、人員配備不足等痼疾，在街鎮(zhèn)整合執(zhí)法力量，提高協(xié)同能力。

5.轉(zhuǎn)變政府職能

政府通過網(wǎng)格化管理加大以問題為導向的城市管理自我監(jiān)督力度，以發(fā)現(xiàn)和解決問題為核心的依法履職力度，提升社會治理和服務(wù)的能力，加快向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變?；鶎痈刹亢凸ぷ魅藛T則通過經(jīng)常性的巡查走訪、與群眾面對面的交流溝通，消除隔閡，拉近距離，而問題的及時解決也提升了政府的公信力。

二、街鎮(zhèn)網(wǎng)格化綜合管理的法治問題

法治建設(shè)是網(wǎng)格化管理的有效性保障。街鎮(zhèn)網(wǎng)格化綜合管理盡管取得了一些成就，但也存在諸如管理主體法治素養(yǎng)有待提高、相關(guān)法律政策有待完善、行政執(zhí)法資源需整合、頑癥處置的有效性需提升、執(zhí)法的權(quán)威性有待強化管理大數(shù)據(jù)需有效利用等法治化問題。我們必須針對實際問題“補短板”，樹立法治思維，運用法治方式，著重于街鎮(zhèn)網(wǎng)格化管理工作的內(nèi)容深化和方式完善，提升網(wǎng)格管理的法治化水平。

（一）管理主體的法治素養(yǎng)有待提高

街鎮(zhèn)網(wǎng)格綜合管理平臺作為社區(qū)管理服務(wù)事項的協(xié)調(diào)平臺，承擔了網(wǎng)格事項的發(fā)現(xiàn)、協(xié)調(diào)、任務(wù)派遣、工作反饋等職能，其管理內(nèi)容涉及面廣，管理難度大，十分需要一批思想、業(yè)務(wù)素質(zhì)高，專業(yè)能力強的工作隊伍來支撐。管理主體的發(fā)現(xiàn)問題、處置問題的程序、過程是否合法，以及處理問題的細致、耐心程度等，直接關(guān)系到管理的法治水平。但街鎮(zhèn)網(wǎng)格員主要由各類協(xié)管等組成，年齡偏大（以40、50人員為主，現(xiàn)在近50、60），由于原本分屬不同隊伍，同工不同酬，隊伍流動性大，穩(wěn)定率低。管理人員數(shù)量有限，思想素質(zhì)、工作態(tài)度、專業(yè)能力參差不齊，尤其是法治素養(yǎng)與崗位職責要求、與城市管理的專業(yè)需求有差距。

（二）相關(guān)法律政策有待完善

相關(guān)法律法規(guī)和政策制度與網(wǎng)格化管理的需要不能及時配套，帶來管理困境。一些屬于“商定、指定”的案件，往往因網(wǎng)格管理授權(quán)不充分、職責范圍和處置流程不夠細化、執(zhí)法時間長等，帶來執(zhí)法難、協(xié)調(diào)難等管理困境，甚至存在推諉和不作為現(xiàn)象。如對于“群租”的執(zhí)法，租戶不開門，可否強行執(zhí)法？居民區(qū)私自安裝地鎖搶占車位、“僵尸車”（遺棄機動車）等問題，因現(xiàn)行法律法規(guī)未作出明確處理意見和處置程序，實際處置難度較大。

（三）行政執(zhí)法資源需整合

街鎮(zhèn)網(wǎng)格化綜合管理的目的重在通過事權(quán)、資源下移，有效整合行政執(zhí)法資源，“馬上”為居民解決實際問題。但實際情況是，街鎮(zhèn)牽頭聯(lián)勤聯(lián)動的次數(shù)明顯增加，執(zhí)法事項下移、管理矛盾下移、執(zhí)法責任下移，有時涉及多部門的事項，需聯(lián)合執(zhí)法，而職能整合的有效性往往不夠。究其原因是聯(lián)合執(zhí)法的責任主體和職責均不明確，多部門深層次的資源整合以及整體效能難以實現(xiàn)實質(zhì)性突破。由街道牽頭搭平臺的協(xié)調(diào)工作方式，則變成街道組織力量執(zhí)法，法律法規(guī)授權(quán)的執(zhí)法部門卻變成了配合部門和考核部門，對本無執(zhí)法權(quán)限的街道執(zhí)法成效進行考核，結(jié)果往往導致一些問題因踢皮球得不到及時處置。因此需要對涉及城市管理的綜合執(zhí)法體制加以改革，明確各執(zhí)法機構(gòu)職能，有效整合行政執(zhí)法資源，構(gòu)建執(zhí)法部門的條線考核與屬地管理考核的雙向考核機制。

（四）頑癥處置的有效性需提升

諸如“跨門營業(yè)”、“群租”、“菜場尾巴”等城市管理頑癥，從網(wǎng)格化管理執(zhí)行情況來看，雖能在短時間內(nèi)取得一定成效，市容市貌有一定改觀，但由于無證無牌經(jīng)營者多、流動設(shè)攤的動態(tài)性強，執(zhí)法的處罰力度小，違法成本低，達不到威懾效果，以至存在回潮率高、反復(fù)投訴等問題。

（五）管理的權(quán)威性有待強化

一是街鎮(zhèn)網(wǎng)格中心協(xié)調(diào)的權(quán)威性不夠。如對于轄區(qū)內(nèi)的“七所八所”，街鎮(zhèn)雖具有指導、協(xié)調(diào)和監(jiān)督權(quán)，但指揮協(xié)調(diào)這些部門有難度。對一些涉及職能交叉、邊界模糊、規(guī)定不明的城市管理頑癥、對一些缺乏責任主體的聯(lián)合執(zhí)法，職能機構(gòu)依然存在“出工不出力”的現(xiàn)象。

二是網(wǎng)格化管理考核的權(quán)威性不夠。對街道來說，如何加強對相關(guān)職能部門存在的執(zhí)法不規(guī)范、執(zhí)法不力等問題進行監(jiān)督問責，如何對職能部門人員的考核進一步細化內(nèi)容、量化標準，通過網(wǎng)格管理的數(shù)據(jù)有效行使街鎮(zhèn)的建議權(quán)，這些問題還有待探索。

（六）管理大數(shù)據(jù)需有效利用

網(wǎng)格化平臺在發(fā)揮城市管理作用的同時，也生成了一些大數(shù)據(jù)，如居民的訴求、城市管理頑癥的類型、發(fā)生區(qū)域、問題特點以及各職能部門處置問題的效率等等，這需要政府運用互聯(lián)網(wǎng)思維對大數(shù)據(jù)分類、歸納分析，并加以有效利用，提高城市管理效率。

三、提升街鎮(zhèn)網(wǎng)格化綜合管理法治水平的幾點建議

（一）提高管理主體和對象的法治素養(yǎng)

一是提高管理主體的法治素養(yǎng)。在政府財力許可的情況下，逐步解決整合后各支網(wǎng)格員隊伍和執(zhí)法人員收入分配水平整體偏低的問題，使收入能夠體現(xiàn)他們“5+2”、“白加黑”戶外執(zhí)勤的特點，這也是提高他們工作責任心和實效性的重要保障。建立長效的隊伍培訓進修機制，制定年度培訓實施方案，定期分類分批開展培訓，通過上崗培訓、在崗輪訓、專項學習、提任培訓等制度，加強工作人員政治思想、工作作風、業(yè)務(wù)知識、法律法規(guī)知識、執(zhí)法能力和職業(yè)道德等方面的培訓，不斷深化對網(wǎng)格化管理機制在創(chuàng)新社會治理中的意義、作用、功能的理解，強化依法辦事的理念。此外，加強城管等執(zhí)法力量常態(tài)化交流管理，確保街鎮(zhèn)城管執(zhí)法中隊依法執(zhí)法、公正執(zhí)法、廉潔執(zhí)法、文明執(zhí)法。

二是提高管理對象的法治素養(yǎng)。街鎮(zhèn)網(wǎng)格化綜合管理的法治化水平還在很大程度上取決于諸如社區(qū)居民、企業(yè)法人、攤主等管理對象的法治素養(yǎng)。街鎮(zhèn)可以嘗試組織居民小區(qū)在業(yè)主公約中加入禁止群租、私裝地鎖、違章搭建等條文，在行業(yè)守則中加入門責自負、文明經(jīng)商等條文，通過自治公約的宣傳，營造執(zhí)法、信法、守法、用法的社會氛圍，強化規(guī)則意識、倡導契約精神，引導居民、各社會組織、各單位自覺抵制違法行為，組織志愿者勸說，引導業(yè)主自律并依法依規(guī)自我管理。

（二）理清責任和權(quán)力清單

細化落實網(wǎng)格化管理責任，梳理各職能部門的責任清單和涉及執(zhí)法內(nèi)容的權(quán)力清單，包含職權(quán)編碼、職權(quán)名稱、執(zhí)法依據(jù)、處罰依據(jù)，將之公布于政務(wù)平臺，增加城市綜合管理的透明度。

如一些區(qū)縣在《XX區(qū)城市管理綜合執(zhí)法體制改革工作方案》中，提出要根據(jù)《XX市城市管理行政執(zhí)法條例》、《XX市城市管理相對集中行政處罰權(quán)暫行辦法》等，梳理提出本區(qū)城市管理綜合執(zhí)法清單，明確綜合執(zhí)法的依據(jù)、事項、內(nèi)容等。并提出了要明確城管執(zhí)法局和街鎮(zhèn)在行政執(zhí)法、相關(guān)行政復(fù)議和訴訟具體事務(wù)辦理方面的職責界限。

如聯(lián)合公安機關(guān)保障執(zhí)法效果。如XX市XX區(qū)在區(qū)級層面，由公安分局一名副局長兼任區(qū)城管執(zhí)法局副局長；治安支隊、交警支隊分別派遣一名工作聯(lián)絡(luò)員常駐區(qū)城管執(zhí)法局，負責及時調(diào)配警力參與日常執(zhí)法和聯(lián)合整治行動。

（三）梳理法規(guī)政策

網(wǎng)格化綜合管理中往往遇到一些管理頑癥，現(xiàn)行法律法規(guī)尚未作出明確處理意見和處置程序，實際處置難度較大。針對此類情況應(yīng)做好相關(guān)法律法規(guī)的梳理工作，找到相關(guān)依據(jù)，規(guī)范處置流程。如“違章搭建”一直是管理頑癥，2014年上海市通過對現(xiàn)有法律法規(guī)的重新解釋和應(yīng)用，依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》認定為違法建設(shè)行為，拆違實施部門在責令當事人停止建設(shè)、限期自行拆除無效后，可以依法采取強制拆除，破解了2012年《行政強制法》實施以來給拆除違法搭建造成的困難。

針對群租、無證經(jīng)營、跨門營業(yè)、違章搭建、居民區(qū)私裝地鎖、“僵尸車”等管理頑癥，制定規(guī)范標準的處置流程，明確管理職責，提高快速發(fā)現(xiàn)、處置和基層執(zhí)法的能力，提升頑癥治理的效能。如探索制定《關(guān)于處置“僵尸車”的操作規(guī)范》，從“提出要求”、“查找車主”、“不同車輛的處置”等三個方面對“僵尸車”的處置加以規(guī)范，并針對“有主車輛的處置”、“疑似遺棄機動車的認領(lǐng)公告發(fā)布、拖移、爭議處置、收歸國有”等具體環(huán)節(jié)，根據(jù)相關(guān)法律依據(jù)明確其處置流程。制定《私自安裝地鎖的處置工作規(guī)范》，在梳理《中華人民共和國物權(quán)法》、《物業(yè)管理條例》、《上海市住宅物業(yè)管理規(guī)定》、《違法建筑查處拆除一般程序操作手冊》等規(guī)范性引用文件或相關(guān)法律法規(guī)基礎(chǔ)上，進一步規(guī)范“案件發(fā)現(xiàn)”、“小區(qū)自治”、“強制拆除”、“案件辦結(jié)”等處置環(huán)節(jié)。諸如此類的流程再造、規(guī)范處置環(huán)節(jié)等系列舉措，有助于規(guī)范街鎮(zhèn)層面的網(wǎng)格化管理行為，提高執(zhí)法效能。

（四）實現(xiàn)多元主體協(xié)同共治

拓寬社會化參與渠道，在建立職業(yè)認定、崗位設(shè)置、政府購買服務(wù)、工作評估等制度基礎(chǔ)上，根據(jù)“一崗多責、一專多能”原則，整合網(wǎng)格員、基層黨員、社區(qū)志愿者等，建設(shè)網(wǎng)格員工作梯隊，實現(xiàn)網(wǎng)格化管理主體由單一向多元轉(zhuǎn)變。依托居民區(qū)（園區(qū)、軌交等）工作站，構(gòu)建公安片警、居委會、物業(yè)企業(yè)、業(yè)委會、援助律師、志愿者等參與的“小聯(lián)勤”機制，引導區(qū)域單位、社會組織、群眾團體、社區(qū)居民以網(wǎng)格為陣地落實門責制度、居規(guī)民約、志愿服務(wù)制度等，開展自我監(jiān)督、建言獻策、文明創(chuàng)建等社區(qū)共治活動，實現(xiàn)源頭治理。如有的小區(qū)對于居民區(qū)內(nèi)存在的“私裝地鎖”、“群租”等現(xiàn)象，依靠“小聯(lián)勤”隊伍發(fā)現(xiàn)后上報網(wǎng)格化平臺，物業(yè)、居委會等進行前期勸說，勸說無效的，由社區(qū)民警進行法制教育，要求居民進行自行拆除。居民自治或多元主體協(xié)同共治使一些問題通過先期處置得到解決，避免一些矛盾的升級、衍生。

（五）建立健全評價指標體系

一是建立健全效率、效果、效益等評價指標體系。用效率指標衡量網(wǎng)格員和各職能部門的工作量，根據(jù)問題發(fā)現(xiàn)率、流程準確率、問題處置率、疑難問題協(xié)調(diào)率、突發(fā)事件反應(yīng)率、紀律作風良好率等“X”業(yè)務(wù)辦理效率考核標準，激發(fā)管理主體主動發(fā)現(xiàn)、處置問題的責任意識。用效果指標衡量網(wǎng)格化管理產(chǎn)生的結(jié)果，包括監(jiān)管（市場秩序和市容秩序）、公共服務(wù)、公眾滿意率（“12345”的萬人報案率、結(jié)案率、綜合管理滿意度以及公眾參與便利度）等。用效益指標衡量網(wǎng)格化管理產(chǎn)生的社會、經(jīng)濟、環(huán)境等效益。在此基礎(chǔ)上建立區(qū)級督察組，實行半月或一月一次不定點地對網(wǎng)格化管理效能進行督察。

二是健全考核機制。由相關(guān)區(qū)縣績效辦牽頭，監(jiān)察辦、區(qū)委督察室、公務(wù)員管理局聯(lián)合制定具體的量化考核標準，擴大街鎮(zhèn)對職能部門派出機構(gòu)負責人的話語權(quán)，增加街鎮(zhèn)對“七所八所”年度考核分值的權(quán)重，結(jié)合任務(wù)清單派發(fā)、處置情況、綜合管理滿意度，用客觀數(shù)據(jù)考察派出機構(gòu)負責人的工作態(tài)度、工作效能、整改情況等。對已下沉到街鎮(zhèn)，但人事權(quán)仍在區(qū)職能部門的執(zhí)法人員，建立有利于個人發(fā)展和績效優(yōu)化的獎懲機制，將考核的內(nèi)容集中在群眾關(guān)注的城市管理頑癥上，突出日?？己?、辦案的數(shù)量和質(zhì)量；建立每年10%執(zhí)法力量間的交流機制，激勵個人發(fā)展、團隊協(xié)同。

（六）運用“互聯(lián)網(wǎng)+”大數(shù)據(jù)

網(wǎng)格化與網(wǎng)絡(luò)化是相伴相生的，只有借助信息平臺實現(xiàn)網(wǎng)格化平臺與區(qū)、街鎮(zhèn)各專業(yè)管理部門、政務(wù)外網(wǎng)及部門局域網(wǎng)之間的鏈接，對各類信息進行整合、共享、溝通，才能有效運用網(wǎng)格化管理大數(shù)據(jù)。

一是利用區(qū)、街鎮(zhèn)網(wǎng)格中心的信息平臺收集、分析、整合功能，建立關(guān)于頑癥管理的案例庫。記錄突發(fā)的、新的涉及居民切身利益的帶有社會普遍性的城市管理頑癥或問題，及時組織專業(yè)法律工作者、行業(yè)主管部門和基層一線工作者召開研討會，在法律法規(guī)尚來不及完善的情況下，通過文件或案例的形式，借助流程再造，梳理頑癥管理的工作步驟和程序，規(guī)范管理行為，提高城市服務(wù)管理效能。如對于“僵尸車”、“私裝地鎖”、“亂設(shè)攤”等城市管理頑癥，組織一線工作人員、專家學者、律師等進行研討，并針對具體難題設(shè)計相應(yīng)的操作規(guī)范。二是建立城市服務(wù)數(shù)據(jù)庫。利用街鎮(zhèn)網(wǎng)格中心信息平臺的信息收集功能，及時分析、整合轄區(qū)內(nèi)居民的服務(wù)需求信息，建立公共服務(wù)供給的決策數(shù)據(jù)庫，真正將“寓管理于服務(wù)”落到實處。

中圖分類號：D669.3

文獻標識碼：A

文章編號：1007- 9106（2016）06- 0041- 04

*作者簡介：王曉蕓，上海市徐匯區(qū)行政學院副教授，研究方向為政治學。