楊麗（中共深圳市委黨校龍崗分?！V東　深圳　518172）

?

治理視域下的地方政府職能轉(zhuǎn)移研究
——以深圳龍崗區(qū)為例

楊麗
（中共深圳市委黨校龍崗分校廣東深圳518172）

【內(nèi)容摘要】推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)移是深化行政體制改革的重要方向。學(xué)界要對(duì)現(xiàn)代化國家治理體系中的政府職能有科學(xué)定位，從“管制型政府”走向“服務(wù)型政府”、從“承接”走向“合作”，將是現(xiàn)代政府自身建設(shè)以及創(chuàng)新社會(huì)治理模式的必由之路。本研究針對(duì)當(dāng)前學(xué)界對(duì)一級(jí)政府階段性職能轉(zhuǎn)移研究不足的現(xiàn)狀，以深圳市龍崗區(qū)2014年第一批轉(zhuǎn)移的政府職能為研究對(duì)象，討論地方政府在職能轉(zhuǎn)移過程中遭遇的現(xiàn)實(shí)困境和結(jié)構(gòu)性問題，并在分析深層次原因的基礎(chǔ)上提出相應(yīng)對(duì)策建議。

【關(guān)鍵詞】治理地方政府職能轉(zhuǎn)移深圳龍崗

*本文為中共深圳市委黨校創(chuàng)新思想庫課題（SXK1513）；中共深圳市委黨校龍崗分校校級(jí)課題。

一、現(xiàn)代化國家治理體系中的政府職能定位

（一）從“管制”走向“服務(wù)”

20世紀(jì)80年代以來，隨著世界政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展，建立在官僚制基礎(chǔ)之上的傳統(tǒng)管制型政府遇到了來自理論和實(shí)踐中的種種危機(jī)與挑戰(zhàn)，國際行政學(xué)界開始思考如何重塑政府的角色地位。在這場(chǎng)被稱為“新公共管理”的運(yùn)動(dòng)中，西方國家提出了創(chuàng)建“服務(wù)型政府”的目標(biāo)，以期通過“政府再造”改善公共物品的供給質(zhì)量，重新贏得公眾對(duì)政府的信心。學(xué)者張康之在對(duì)歷史上行政模式的劃分中指出，傳統(tǒng)行政重統(tǒng)治與管治，而服務(wù)行政重服務(wù)。即服務(wù)行政是“把服務(wù)作為一種基本理念和價(jià)值追求，政府定位于服務(wù)者的角色，把為社會(huì)、為公眾服務(wù)作為政府存在、運(yùn)行和發(fā)展的基本宗旨?！币虼耍?wù)型政府是一種旨在擯棄官僚制模式基礎(chǔ)上提出來的新型政府治理模式,是政府治理史上的根本性變革，它實(shí)現(xiàn)了政府從管制人到服務(wù)人的轉(zhuǎn)變。

各國政府行政改革的經(jīng)驗(yàn)表明，以公共服務(wù)為核心職能的政府是一種以社會(huì)和公眾的需求為導(dǎo)向，以服務(wù)的績(jī)效質(zhì)量為標(biāo)準(zhǔn)，以實(shí)現(xiàn)政府與公眾的良性互動(dòng)和共同治理為目標(biāo)的政府[1]。但要認(rèn)識(shí)到，雖然西方學(xué)者最早提出“服務(wù)行政”，關(guān)于“服務(wù)行政”的理論研究并未取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，同時(shí)西方國家提出服務(wù)型政府治理模式，實(shí)質(zhì)是在成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系和發(fā)達(dá)的各類非政府組織的背景下，要求減少政府干預(yù)，放松政府規(guī)制,引入市場(chǎng)機(jī)制，發(fā)揮市場(chǎng)力量和社會(huì)力量的治理作用。對(duì)我國而言，構(gòu)建服務(wù)行政模式一方面要吸納西方國家積極的治理經(jīng)驗(yàn)，另一方面應(yīng)以“公共性”的本質(zhì)屬性為價(jià)值導(dǎo)向，對(duì)我國政府職能及其與社會(huì)的關(guān)系進(jìn)行重新定位，要結(jié)合當(dāng)前政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)之間關(guān)系的發(fā)育程度，循序漸進(jìn)地調(diào)整實(shí)施?，F(xiàn)代化國家治理體系建構(gòu)，要求政府改變以往管制型政府對(duì)于新型社會(huì)治理力量的態(tài)度，不應(yīng)凌駕于其他社會(huì)治理主體之上，而是真正將其放在平等的位置上，把政府自身定位成一個(gè)服務(wù)者的角色，轉(zhuǎn)向提供治理的平臺(tái)建設(shè)和制度環(huán)境等方面，努力建構(gòu)起多元社會(huì)治理主體合作共治的格局。

因此，新時(shí)期我們要領(lǐng)會(huì)貫徹黨的十八屆五中全會(huì)提出的改革要求，“深化行政管理體制改革，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，持續(xù)推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)、提高政府效能，激發(fā)市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造力?！痹诮ㄔO(shè)服務(wù)型政府的主題下，以轉(zhuǎn)變政府職能和推行依法行政為重點(diǎn)，優(yōu)質(zhì)高效地為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。要實(shí)現(xiàn)從全能型政府到有限政府的轉(zhuǎn)變，管好政府的“手”，只是限定在公共服務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮作用，而不能直接干預(yù)市場(chǎng)領(lǐng)域和公民領(lǐng)域，政府只有在其應(yīng)屬的范圍內(nèi)才能發(fā)揮其應(yīng)有的功能。如果政府出現(xiàn)角色“越位”、“缺位”和“錯(cuò)位”，勢(shì)必?cái)_亂社會(huì)秩序，影響整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展與進(jìn)步。

（二）從“承接”走向“合作”

當(dāng)公共行政進(jìn)入服務(wù)行政時(shí)代、非政府組織蓬勃發(fā)展、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不斷完善之后，政府在公共服務(wù)領(lǐng)域便開始尋求與社會(huì)的合作。政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)主體的關(guān)系由以往只有命令與服從、管理與被管理的關(guān)系，變?yōu)楹献髋c互動(dòng)的關(guān)系、伙伴關(guān)系。

事實(shí)上，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公共事務(wù)的復(fù)雜性程度不斷提高，由政府統(tǒng)管公共事務(wù)的傳統(tǒng)治理模式越來越難以有效運(yùn)轉(zhuǎn)，引入市場(chǎng)機(jī)制，通過公私合作機(jī)制提供公共服務(wù)已成為世界各國行政改革中一股不可逆轉(zhuǎn)的潮流。特別是在新公共管理運(yùn)動(dòng)的影響下，政府管理更加強(qiáng)調(diào)效益和專業(yè)性，由此形成的公共服務(wù)市場(chǎng)化、供給方式多樣性都直接推動(dòng)了各級(jí)政府在公共服務(wù)領(lǐng)域?qū)で笈c市場(chǎng)主體、非政府組織的合作。

當(dāng)前，在我國行政體制改革和地方治理創(chuàng)新中，這種利用市場(chǎng)機(jī)制和非政府力量，拓展公共治理空間的合作治理機(jī)制，在實(shí)踐中保持著蓬勃發(fā)展之勢(shì)。很多城市在市政服務(wù)、環(huán)衛(wèi)保潔、污水處理、公共設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域，引入了BOT、PPP模式。在加強(qiáng)社會(huì)治理創(chuàng)新、形成“小政府、大社會(huì)”的治理格局背景下，轉(zhuǎn)變政府職能就是實(shí)行政府從社會(huì)中的部分撤退，將“不該管、管不了也管不好”的微觀領(lǐng)域管理職能轉(zhuǎn)移出去，由市場(chǎng)主體和社會(huì)組織承擔(dān)其轉(zhuǎn)移出去的部分公共服務(wù)職能。這種合作治理模式能夠在政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者關(guān)系的天平發(fā)生變化時(shí)，解決“政府失靈”、“市場(chǎng)失靈”、“志愿失靈”問題，從本質(zhì)上講，是政府用市場(chǎng)方式，依托專業(yè)力量，解決“解決不了”的社會(huì)問題。

因此，要從理論和實(shí)踐層面，積極探索公共事務(wù)合作治理的工具選擇和合作策略，深入研究政府、市場(chǎng)和非營利組織這三類主體各自的資源和運(yùn)作優(yōu)勢(shì)，有效選擇具體治理工具的適用領(lǐng)域。不同的治理工具有不同的動(dòng)力機(jī)制，要根據(jù)公共產(chǎn)品供給的不同類型，提供符合其實(shí)施機(jī)制、標(biāo)準(zhǔn)和運(yùn)作程序的制度安排，明晰政府履行的公共服務(wù)責(zé)任。

二、政府職能轉(zhuǎn)移的基層實(shí)踐

（一）推進(jìn)職能轉(zhuǎn)移的現(xiàn)狀

政府職能轉(zhuǎn)移是加快政府職能轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)“簡(jiǎn)政放權(quán)、優(yōu)化服務(wù)、提高政府效能”的重要措施。各級(jí)地方政府積極落實(shí)中央提出的深化行政管理體制改革精神，把轉(zhuǎn)變政府職能與優(yōu)化政府和社會(huì)之間的資源配置結(jié)合起來，研究探討社會(huì)組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的有效機(jī)制，浙江、廣東等地積極走在前列，在建立新型的政府和社會(huì)合作互動(dòng)關(guān)系方面，提供了有益經(jīng)驗(yàn)。學(xué)界對(duì)政府職能轉(zhuǎn)移也展開探討，既有研究大多從職能轉(zhuǎn)移的理論框架和合作路徑[2]、社會(huì)組織承接政府職能的本質(zhì)和特征[3]，以及從某一類組織承接政府職能的個(gè)案著手，包括科技類專業(yè)團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會(huì)等[4]，集中討論具體社會(huì)組織承接政府職能的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ郊案倪M(jìn)建議。這些研究或注重于理論范式的探討，或從承接主體的角度出發(fā)，鮮有對(duì)地方政府在某一時(shí)期內(nèi)轉(zhuǎn)移職能做整體研究，因此缺少對(duì)政府轉(zhuǎn)移職能的宏觀把握與微觀考察，也就難以發(fā)現(xiàn)當(dāng)前轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、政府層級(jí)間關(guān)系這一過程中的現(xiàn)實(shí)障礙。

深圳一直走在中國改革開放的前沿，將轉(zhuǎn)變政府職能作為改革攻堅(jiān)的突破口，以商事登記制度改革為代表，在提高政府行政效能、改革創(chuàng)新公共服務(wù)提供機(jī)制方面取得了初步成效。龍崗區(qū)作為深圳面積最大的行政區(qū)，近年來在服務(wù)型政府和公共管理社會(huì)化建設(shè)中穩(wěn)步推進(jìn)。2014年，龍崗在全國率先編制第一份完整意義的權(quán)責(zé)清單，覆蓋至區(qū)屬各部門、街道和各駐區(qū)單位，包括醫(yī)院、學(xué)校等公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，黨委部門、人大、政協(xié)以及社區(qū)也涵蓋其中，并先后出臺(tái)了政府向社會(huì)轉(zhuǎn)移職能目錄以及具備承接政府職能和購買服務(wù)資質(zhì)的社會(huì)組織目錄。可以說，這“三份清單”的出臺(tái)奠定了龍崗政府職能轉(zhuǎn)移的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，加速了政府職能轉(zhuǎn)變的步伐。為此，本文以龍崗區(qū)2014年第一批轉(zhuǎn)移的22項(xiàng)職能為研究對(duì)象，在深入訪談的基礎(chǔ)上，探討基層政府推進(jìn)職能轉(zhuǎn)移過程中的問題，并在分析深層次原因基礎(chǔ)上，提出相應(yīng)的政策建議。

（二）基層政府轉(zhuǎn)移職能的結(jié)構(gòu)類型

如圖1所示，龍崗區(qū)2014年第一批轉(zhuǎn)移的22項(xiàng)職能主要分三類：行業(yè)管理與服務(wù)類職能、社會(huì)事務(wù)管理與服務(wù)類職能以及專業(yè)技術(shù)管理與服務(wù)類職能。行業(yè)管理與服務(wù)類職能是指屬于行業(yè)自我管理、自我監(jiān)督方面的職能，職能內(nèi)容主要包括行規(guī)行約制定、行內(nèi)企業(yè)資質(zhì)認(rèn)定及等級(jí)評(píng)定、公信證明、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)評(píng)比、行業(yè)領(lǐng)域?qū)W術(shù)和科技成果評(píng)審等。社會(huì)服務(wù)類職能是指社會(huì)的公共服務(wù)，主要包括法律服務(wù)、宣傳培訓(xùn)、社區(qū)事務(wù)、公益服務(wù)等。專業(yè)技術(shù)管理與服務(wù)類職能是指專業(yè)技術(shù)職稱和執(zhí)業(yè)資格的評(píng)定。在轉(zhuǎn)移程度上，可將龍崗轉(zhuǎn)移的職能分為完全轉(zhuǎn)移和部分轉(zhuǎn)移。完全轉(zhuǎn)移是指轉(zhuǎn)移審批事項(xiàng)的全過程，部分轉(zhuǎn)移指將審批事項(xiàng)的部分環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織。承接政府轉(zhuǎn)移職能的社會(huì)主體主要是社會(huì)團(tuán)體（行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)等）、民辦非企業(yè)單位、基金會(huì)等社會(huì)組織及市場(chǎng)中介組織，即從龍崗區(qū)公布的兩批具備承接政府職能轉(zhuǎn)移和購買服務(wù)資質(zhì)的101家社會(huì)組織中選取。

（三）政府權(quán)責(zé)梳理與職能重構(gòu)

依據(jù)中央精神，政府機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變包括四項(xiàng)重點(diǎn)，即職能轉(zhuǎn)移、職能下放、職能整合、職能加強(qiáng)，其中職能轉(zhuǎn)移是第一項(xiàng)重點(diǎn)。因此，政府職能轉(zhuǎn)移是在梳理政府權(quán)責(zé)事項(xiàng)的基礎(chǔ)上，首先，判斷既有政府職能的必要性，對(duì)于已經(jīng)不適合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的職能，應(yīng)予以取消。其次，合理勘定政府和社會(huì)各自作用的職權(quán)邊界，明確向社會(huì)轉(zhuǎn)移職能的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于某些需要通過政府內(nèi)部轉(zhuǎn)移完成的職能，不應(yīng)納入政府職能向社會(huì)轉(zhuǎn)移的范疇。最后，將不宜由政府實(shí)施的、更加適合放在社會(huì)上實(shí)施的公共職能向社會(huì)導(dǎo)出，交由社會(huì)主體承擔(dān)。這種政府與社會(huì)主體合作的治理模式，將改變以往認(rèn)為政府是公共物品和服務(wù)的天然和唯一提供者理念，提供了多元化的公共物品和服務(wù)供給途徑，也將促使政府與市場(chǎng)、社會(huì)互相嵌入，在平等自愿基礎(chǔ)上建立合作關(guān)系，是在西方新公共管理浪潮之后，探索政府如何提供公共服務(wù)的新變革。這種將公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)移給社會(huì)主體承擔(dān)的做法，從政府自身改進(jìn)和優(yōu)化的角度，一方面這種合作可以實(shí)現(xiàn)政府對(duì)自身權(quán)責(zé)的再認(rèn)識(shí)，使其從全能政府逐漸向有限政府轉(zhuǎn)型和過渡；另一方面可以降低行政成本，提高政府效能，為公眾提供多元優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。就社會(huì)組織而言，積極與政府合作，承接其轉(zhuǎn)移的部分職能能夠減少行業(yè)內(nèi)的各種協(xié)調(diào)成本，發(fā)揮其效率高、社會(huì)信譽(yù)好等優(yōu)勢(shì)，有效承擔(dān)起因政府失靈而產(chǎn)生的“公益真空”，同時(shí)對(duì)政府行政構(gòu)成有效監(jiān)督與制約。

表1龍崗區(qū)轉(zhuǎn)移職能類型分析

因此，在政府轉(zhuǎn)移職能問題上，政府主要是調(diào)整與社會(huì)的關(guān)系，一方面把那些本來不應(yīng)由政府管理、政府管理不了也管理不好的職能分離出去，將其轉(zhuǎn)移給相關(guān)的社會(huì)組織承擔(dān)，政府由直接管理轉(zhuǎn)化為宏觀調(diào)控。另一方面，在本屬于政府職權(quán)范圍之內(nèi)，政府主動(dòng)尋求與社會(huì)協(xié)作，實(shí)現(xiàn)部分政府職能的轉(zhuǎn)移。2014年龍崗區(qū)第一批轉(zhuǎn)出的三類政府職能在這兩方面都有體現(xiàn)，且大部分職能做到了完全轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織承擔(dān)。

三、職能轉(zhuǎn)移過程中遭遇的結(jié)構(gòu)性問題

龍崗區(qū)政府職能轉(zhuǎn)移工作已實(shí)現(xiàn)一年破冰、二年推進(jìn)的改革目標(biāo)，盡管在節(jié)約政府行政成本，促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展，提升公共服務(wù)效能等方面取得了一定成效，但在實(shí)際推進(jìn)過程中仍存在若干亟需解決的問題。

（一）改革意識(shí)不強(qiáng)，職能轉(zhuǎn)移阻力較大

龍崗全區(qū)53家單位共梳理出權(quán)責(zé)事項(xiàng)6413項(xiàng)，根據(jù)公布的《龍崗區(qū)政府向社會(huì)轉(zhuǎn)移職能目錄（第一批）》，僅7家單位報(bào)送22項(xiàng)轉(zhuǎn)移職能事項(xiàng)，占已梳理權(quán)責(zé)事項(xiàng)總數(shù)的0.34%。在實(shí)際推進(jìn)過程中，僅有13項(xiàng)政府職能成功轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織（如圖1）。這反映出基層政府各職能部門主動(dòng)參與此項(xiàng)改革的意愿不強(qiáng)，推進(jìn)阻力較大。一些政府部門存在“不想轉(zhuǎn)”、“不愿轉(zhuǎn)”、“不會(huì)轉(zhuǎn)”的思想，對(duì)社會(huì)組織不信任，個(gè)別職能部門不愿放權(quán)，更不愿意放棄附著在權(quán)力上的利益。有些部門“主動(dòng)轉(zhuǎn)”很大程度上是因?yàn)榕c社會(huì)組織在歷史淵源、組織機(jī)構(gòu)、人員流動(dòng)方面有緊密關(guān)系，甚至本身就掛靠在政府職能部門。

（二）統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)機(jī)制不完善，改革預(yù)期尚未實(shí)現(xiàn)

推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)移的改革初衷是職能轉(zhuǎn)出部門要適時(shí)調(diào)整工作重心，優(yōu)化配置有限的人員編制和經(jīng)費(fèi)，達(dá)到提高政府行政效能、節(jié)約財(cái)政成本的目的。但據(jù)調(diào)研了解，在全區(qū)第一批已轉(zhuǎn)出的13家單位中，僅有少數(shù)幾家行政單位真正觸及職能轉(zhuǎn)出后如何處理機(jī)構(gòu)取消、減少編制等實(shí)現(xiàn)其職能與機(jī)構(gòu)編制相匹配的深層次問題。由于各種原因，區(qū)編辦、區(qū)財(cái)政局等單位并未對(duì)職能轉(zhuǎn)出單位的機(jī)構(gòu)編制及經(jīng)費(fèi)事項(xiàng)做出相應(yīng)調(diào)整，財(cái)政供養(yǎng)人員并未減少，財(cái)政成本也未節(jié)約。

（三）社會(huì)組織發(fā)育不良，競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制難以形成

據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前深圳市一級(jí)有資質(zhì)承接公共服務(wù)職能的社會(huì)組織有246家，區(qū)一級(jí)有資質(zhì)承接公共服務(wù)職能的社會(huì)組織只有58家，且取得資質(zhì)的社會(huì)組織大多以公益慈善類、教育類、文化體育類為主，專業(yè)類、行業(yè)類社會(huì)組織偏少，導(dǎo)致某些特定的行業(yè)領(lǐng)域沒有可以承接的社會(huì)組織。同時(shí)，第三方部門在負(fù)責(zé)具體實(shí)施招投標(biāo)過程中發(fā)現(xiàn)，具備承接政府職能資質(zhì)的社會(huì)組織往往存在“一家獨(dú)大”現(xiàn)象，使得職能部門選擇非常有限，招投標(biāo)平臺(tái)形同虛設(shè)，職能轉(zhuǎn)移方式大多為行政委托，優(yōu)勝劣汰的公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制難以形成。

（四）政策供給不足，監(jiān)管評(píng)估機(jī)制不健全

當(dāng)前有關(guān)政府職能轉(zhuǎn)移的規(guī)范性文件較少，分別對(duì)省、市直各單位的職能轉(zhuǎn)移進(jìn)行了總體部署，但對(duì)轉(zhuǎn)移前、轉(zhuǎn)移中、轉(zhuǎn)移后的一些問題沒有詳細(xì)設(shè)計(jì)。各職能部門也沒有就推進(jìn)此項(xiàng)工作在各自職能范圍內(nèi)進(jìn)一步細(xì)化，而基層政府職能部門的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)又十分匱乏。因此，現(xiàn)有的法規(guī)制度供給不足，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能達(dá)到指導(dǎo)、規(guī)范政府職能轉(zhuǎn)移的要求。同時(shí)，對(duì)社會(huì)組織完成公共服務(wù)的質(zhì)量、效果以及資金使用等情況缺乏有效的績(jī)效評(píng)估，責(zé)任追究和監(jiān)管機(jī)制尚未建立，各部門之間尚未形成監(jiān)管合力。

四、推動(dòng)地方政府職能轉(zhuǎn)移的對(duì)策思考

基層政府在轉(zhuǎn)移職能過程中，要緊緊圍繞建設(shè)“小政府、大社會(huì)、活市場(chǎng)”的總體目標(biāo)，以職能轉(zhuǎn)變作為政府改革的核心，加快培育和發(fā)展社會(huì)組織，穩(wěn)妥有序地推進(jìn)政府職能向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移。推進(jìn)中要堅(jiān)持政府主導(dǎo)、有章可循、先易后難、循序漸進(jìn)，實(shí)現(xiàn)在落實(shí)層面的措施張力、政策空間，與部署層面的綱領(lǐng)性文件、改革方案要求無折扣對(duì)應(yīng)，保證政府職能轉(zhuǎn)移的含金量。

（一）轉(zhuǎn)變治理理念，實(shí)質(zhì)性推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)移

基層政府各職能部門要不斷深化“簡(jiǎn)政、放權(quán)”的改革思路，改變過去一元化的管理模式。政府轉(zhuǎn)移職能不應(yīng)僅成為精簡(jiǎn)職能的“小政府”，還要成為“積極的小政府”；不僅要將越位代管的職能歸還給社會(huì)，還應(yīng)主動(dòng)尋求社會(huì)協(xié)作，實(shí)現(xiàn)共治。社會(huì)組織作為社會(huì)治理的主體之一，需要有相應(yīng)的法律地位，需要政府給社會(huì)組織讓渡空間，在社會(huì)組織能夠發(fā)揮更好職能的領(lǐng)域要積極謀劃，采取相應(yīng)措施加快政府職能轉(zhuǎn)移的步伐。

（二）調(diào)整優(yōu)化職能，實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)移的改革初衷

政府職能轉(zhuǎn)移工作是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及到人、財(cái)、物的相應(yīng)調(diào)整，需要多部門的協(xié)調(diào)配合，因此要建立“責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一，事權(quán)財(cái)權(quán)相配套”的體制，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制管理，確保財(cái)政供養(yǎng)人員只減不增。這要求創(chuàng)新機(jī)構(gòu)編制管理，提高行政效能，減少機(jī)構(gòu)人員編制需求，核減職能減少、工作任務(wù)不飽和單位的人員編制。建立健全機(jī)構(gòu)編制與組織、人社和財(cái)政等部門之間信息共享機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對(duì)全區(qū)各級(jí)行政事業(yè)編制、實(shí)有人員變化情況的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和管理。在加大政府職能轉(zhuǎn)移力度的同時(shí)，相應(yīng)減少或收回相應(yīng)的事業(yè)編制。積極改進(jìn)政府公共服務(wù)方式，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與公共服務(wù)提供，構(gòu)建政府與社會(huì)組織合作的新型伙伴關(guān)系。

（三）培育規(guī)范社會(huì)組織，提高社會(huì)組織承接能力

當(dāng)前社會(huì)組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的能力比較弱，其首要原因在于社會(huì)組織缺乏獨(dú)立性，適應(yīng)社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要開展工作的活力不足，因此要推進(jìn)社會(huì)組織與政府部門徹底脫鉤，實(shí)行政府行政職能和社會(huì)組織自我管理分離。完善社會(huì)組織法人治理結(jié)構(gòu)，建立其內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制，健全社會(huì)組織從業(yè)人員的行為準(zhǔn)則和職業(yè)道德規(guī)范。按照“專業(yè)高質(zhì)”原則，不斷提高社會(huì)組織專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化服務(wù)水平，向社會(huì)提供高質(zhì)量、多元化的社會(huì)服務(wù)產(chǎn)品。政府還應(yīng)倡導(dǎo)社會(huì)組織間的橫向聯(lián)合，推動(dòng)區(qū)內(nèi)同類型、同性質(zhì)、同行業(yè)、同領(lǐng)域的社會(huì)組織建立溝通協(xié)作平臺(tái)，發(fā)揮樞紐型社會(huì)組織服務(wù)引導(dǎo)、資源配置的核心作用，倡導(dǎo)社會(huì)組織與企業(yè)合作，提升撬動(dòng)市場(chǎng)資源的能力。

（四）完善法律供給，實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)移的有效監(jiān)管和評(píng)估

從明確政府與社會(huì)的界限、明晰政府與社會(huì)組織之間的職責(zé)范圍、理順政府與社會(huì)之間的關(guān)系三個(gè)維度，進(jìn)一步清理、修訂和完善法律法規(guī)中涉及政府與社會(huì)組織承擔(dān)職能的有關(guān)規(guī)定。將屬于社會(huì)組織承擔(dān)的職責(zé)和社會(huì)組織自律能夠解決的事項(xiàng)，通過法律法規(guī)的形式予以明確。對(duì)于可能涉及職能的有關(guān)規(guī)定，建議先進(jìn)行合法性審查，并對(duì)于已經(jīng)實(shí)施的政策和規(guī)章中涉及職能的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行清理、修改，為政府向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移水平評(píng)價(jià)職責(zé)提供合法性支持。設(shè)立相應(yīng)的社會(huì)公共服務(wù)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)包括政府職能轉(zhuǎn)移在內(nèi)的社會(huì)公共服務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一動(dòng)態(tài)監(jiān)管。對(duì)承接政府職能的社會(huì)組織做到轉(zhuǎn)移前有資質(zhì)審查，轉(zhuǎn)移過程中有跟蹤監(jiān)管，在承接完成后有科學(xué)的項(xiàng)目效益評(píng)估。構(gòu)建社會(huì)公共服務(wù)評(píng)價(jià)體系，并制定社會(huì)公共服務(wù)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，公開評(píng)價(jià)程序，發(fā)布評(píng)價(jià)結(jié)果。

參考文獻(xiàn)：

［1］吳江，提高政府行政能力，構(gòu)建服務(wù)型政府，國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)［J］.2005（1）：23- 27.

［2］楊欣，政府·社會(huì)·市場(chǎng)——論中國政府職能轉(zhuǎn)移的框架［J］.經(jīng)濟(jì)體制改革.2008（1）：30- 34.

［3］徐頑強(qiáng)，張紅方.社會(huì)中介組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的路徑［J］.湖北大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2012（1）：71- 76.

［4］曹鳳剛，哈爾濱市社會(huì)組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的對(duì)策研究［J］.決策咨詢，2014（2）：78- 80.

中圖分類號(hào)：D625

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1007- 9106（2016）06- 0036- 05

*作者簡(jiǎn)介：楊麗（1983—），女，中共深圳市委黨校龍崗分校講師，博士，研究方向?yàn)樯鐣?huì)治理。