■文/秦天寶　段帷帷

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多元共治助推環(huán)境治理體系現(xiàn)代化

Diversified-governance boosts modernization of environmental governance system

■文/秦天寶1段帷帷2

2016年3月17日，《中國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》頒布，我國環(huán)境治理工作也迎來了新的發(fā)展契機，而《綱要》中明確的“形成政府、企業(yè)、公眾共治的環(huán)境治理體系”要求體現(xiàn)了我國環(huán)境治理體系由政府單維管制模式向社會多主體共治模式發(fā)展的趨勢，為我國新時期建設(shè)現(xiàn)代化的環(huán)境治理體系提供了現(xiàn)實路徑。

一、新時期我國環(huán)境治理體系面臨轉(zhuǎn)型升級

隨著我國經(jīng)濟發(fā)展進入“新常態(tài)”、“綠色化”促成“五位一體”經(jīng)濟發(fā)展新格局以及綠色發(fā)展理念的提出，我國生態(tài)文明建設(shè)進入了一個新的歷史時期。在此背景下，我國當(dāng)前政府單維管制的環(huán)境治理體系也在時代發(fā)展要求下面臨著轉(zhuǎn)型升級。

（一）國家政策的頂層設(shè)計

黨的十八大提出“改革生態(tài)環(huán)境管理體制”，確認(rèn)了今后我國生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域包括自然資源治理領(lǐng)域的監(jiān)督管理體制應(yīng)當(dāng)根據(jù)時代的發(fā)展需要而進行變革；黨的十八屆三中全會發(fā)布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出的“創(chuàng)新社會治理體制”，強調(diào)了社會力量在國家和社會事務(wù)中的地位和作用，我國開始由“社會管理”階段向“社會治理”階段發(fā)展，這也意味著各類社會組織也將在國家公共事務(wù)包括環(huán)境治理中獲得更多參與機會；國務(wù)院印發(fā)《2015年推進簡政放權(quán)放管結(jié)合轉(zhuǎn)變政府職能工作方案》，要求按照簡政放權(quán)、依法監(jiān)管、公正透明、權(quán)責(zé)一致、社會共治原則，轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念并創(chuàng)新監(jiān)管方式。而最近頒布的《中國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》更是明確提出了“形成政府、企業(yè)、公眾共治的環(huán)境治理體系”的要求，進一步為我國環(huán)境治理體系向多元共治模式發(fā)展提供了政策依據(jù)。

（二）環(huán)境法治發(fā)展要求

隨著我國環(huán)境法治的發(fā)展，公眾參與環(huán)境治理也獲得了更為堅實的保障。新《環(huán)境保護法》首次明確了公眾參與原則，并且以專章的形式規(guī)定了信息公開和公眾參與的內(nèi)容。在此之前我國頒布的《環(huán)境信息公開辦法（試行）》、《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》等法律文件也從信息公開的角度對公眾參與原則進行了規(guī)定。在2015年9月實施的《環(huán)境保護公眾參與辦法》更是全面具體地對公眾參與環(huán)境治理的途徑、程序、保障進行了規(guī)定，并且明確了政府在其中的協(xié)助和指導(dǎo)責(zé)任，我國環(huán)境法治也開始從程序權(quán)益角度保障公眾的環(huán)境權(quán)益。由此可見，公眾參與環(huán)境治理不僅在國家政策層面有著堅實的政策支撐，而且也是新時期我國環(huán)境法治發(fā)展的必然要求。

（三）現(xiàn)有環(huán)境治理體系面臨諸多困境

在目前以政府為主導(dǎo)的管制型環(huán)境治理體系中，它強調(diào)政府通過行政管制手段對相關(guān)主體的環(huán)境行為進行嚴(yán)格規(guī)制。在此種環(huán)境治理模式下，包括企業(yè)、公眾等主體在環(huán)境治理體系中一直處于被動地位難以在該體系中發(fā)揮應(yīng)有作用，并且容易產(chǎn)生一定的抵觸情緒，影響環(huán)境治理相關(guān)政策和制度的實施效果。此外，由于政府作為環(huán)境治理的唯一主體，它不僅要履行宏觀層面的環(huán)境管理職責(zé)，如決策制定、制度建設(shè)、信息公開等，而且還要承擔(dān)微觀層面的環(huán)境治理工作，造成原本就缺乏充分治理資源和條件的相關(guān)環(huán)境監(jiān)管部門難以完成環(huán)境治理任務(wù)，進而影響了環(huán)境治理效果。

二、多元共治是建設(shè)現(xiàn)代化環(huán)境治理體系的必然選擇

黨的十八屆三中全會發(fā)布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的發(fā)展目標(biāo)，環(huán)境治理多元共治體系的多重優(yōu)勢決定了它將是我國建設(shè)現(xiàn)代化環(huán)境治理體系的必然選擇。

（一）現(xiàn)代化的體系架構(gòu)

環(huán)境治理多元共治體系作為現(xiàn)代化治理體系，它的價值主要體現(xiàn)在三個方面：第一，它是服務(wù)型組織體系，以保護生態(tài)系統(tǒng)這一公共服務(wù)為目的；第二，它是以問題為導(dǎo)向，是解決風(fēng)險時代背景下各種復(fù)雜環(huán)境風(fēng)險問題的組織體系；第三，它是以現(xiàn)代技術(shù)和手段為基礎(chǔ)的，能充分利用當(dāng)下先進治理理念和手段實現(xiàn)環(huán)境治理效果的最優(yōu)化。

（二）良好的治理效果

環(huán)境治理多元共治體系以治理主體為中心，實現(xiàn)各環(huán)境治理主體價值的最大發(fā)揮。該體系是在兼顧社會各方環(huán)境治理訴求的基礎(chǔ)上，尋求環(huán)境治理的最大公共利益，并且在此過程中強調(diào)發(fā)揮各方合力的重要性。在該體系中，政府的環(huán)境治理權(quán)力被下放給公眾和其他主體，公眾和企業(yè)的環(huán)境治理主體性獲得強化，參與環(huán)境治理的積極性也大為增加。政府的治理壓力在很大程度上予以減緩，更有利發(fā)揮在宏觀環(huán)境管理層面的積極作用。此外，該體系更具強調(diào)政府、企業(yè)、公眾的有效互動，并且在此基礎(chǔ)上采用包括行政指導(dǎo)和經(jīng)濟激勵的手段增強各主體間的交流與協(xié)作，在此過程中各主體的利益獲得了有效的協(xié)調(diào)，實現(xiàn)了利益的最大化，進而提升了環(huán)境治理效果。

（三）完善的保障機制

環(huán)境治理多元共治體系在主體權(quán)責(zé)、具體運行和權(quán)益救濟等環(huán)境治理的多個環(huán)境形成了一套統(tǒng)一協(xié)調(diào)的制度體系，實現(xiàn)了國家“用嚴(yán)格的制度體系保護生態(tài)環(huán)境”的要求。同時，完善的制度體系不僅是各參與主體在該體系中尋求自身準(zhǔn)確價值定位的有效依據(jù)，而且也是各主體在該體系中環(huán)境權(quán)益的堅實保障。此外，在該體系實現(xiàn)利益協(xié)調(diào)的同時，環(huán)境治理多元共治體系從行政管制、行政指導(dǎo)、經(jīng)濟刺激和合作參與四個方面形成了保障機制，不僅利用現(xiàn)代化治理手段激發(fā)了各治理主體的積極性和主動性，而且為各主體在環(huán)境治理中的利益救濟提供了有效保障。

三、構(gòu)建環(huán)境治理多元共治體系的具體路徑

在“十三五”規(guī)劃明確提出構(gòu)建“政府、企業(yè)、公眾共治的環(huán)境治理體系”要求以后，我國環(huán)境治理工作也迎來了新的發(fā)展機遇和契機，在此背景下應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變當(dāng)前政府單維管制的環(huán)境治理理念和體系，從主體價值定位和治理手段兩個主要方面對環(huán)境治理多元共治體系展開具體構(gòu)建。

（一）明確環(huán)境治理主體的價值定位

一方面，確立政府的主導(dǎo)性定位。環(huán)境治理多元共治的一個主要標(biāo)志就是各主體共享環(huán)境治理的裁量權(quán)，它能夠增強政府完成公共任務(wù)的能力，也能夠增加要完成任務(wù)的靈活性。然而，在各主體的治理職權(quán)、治理能力、治理資源各不相同的前提下共享裁量權(quán)也容易產(chǎn)生行政權(quán)威降低，決策難度增加以及問責(zé)制度難以落實的困境。而作為擁有優(yōu)越的環(huán)境治理職權(quán)和資源的政府，不僅可以在宏觀層面展開環(huán)境決策、環(huán)境制度制定等工作，而且也可以運用多種手段協(xié)調(diào)引導(dǎo)其他主體的環(huán)境治理行為。所以，雖然“十三五”規(guī)劃明確了構(gòu)建政府、企業(yè)、公眾共治的環(huán)境治理體系目標(biāo)，但是在多元共治體系下政府仍然應(yīng)當(dāng)是環(huán)境治理工作的主導(dǎo)者。

另一方面，明確企業(yè)、公眾的環(huán)境治理主體性和參與性定位。企業(yè)在多元共治體系中，不僅環(huán)境治理的主體性應(yīng)當(dāng)獲得明確，而且企業(yè)也應(yīng)在履行環(huán)境治理的責(zé)任主體職責(zé)同時，獲得來自公眾和政府的支持與協(xié)助，進而提升參與環(huán)境治理工作的積極性。而公眾作為環(huán)境治理主體，不僅要依據(jù)相關(guān)法律行使參與環(huán)境治理工作的權(quán)利，而且也可以結(jié)合自身的技術(shù)和知識優(yōu)勢，為企業(yè)生產(chǎn)提供有益的建議和幫助，進而實現(xiàn)公眾與企業(yè)之間的良性互動。

（二）綜合運用多種治理手段

與行政強制作為主要手段的政府單維管制型環(huán)境治理體系不同，環(huán)境治理多元共治體系的順暢運行需要綜合利用多種治理手段才能實現(xiàn)各主體利益的最大化和治理效果的最優(yōu)化。在今后環(huán)境治理多元共治體系運行中，應(yīng)當(dāng)堅持行政強制手段的基礎(chǔ)性地位，綜合運用行政強制、經(jīng)濟激勵等手段對各主體環(huán)境治理行為進行協(xié)調(diào)和引導(dǎo)，促成環(huán)境治理的合力。此外，為全面貫徹公眾參與原則，多元共治體系也應(yīng)當(dāng)對公眾環(huán)境權(quán)益救濟提供多元化的渠道，如協(xié)調(diào)保障環(huán)境公益與環(huán)境私益，通過構(gòu)建非訴調(diào)解機制降低公眾的環(huán)境權(quán)益救濟成本等。

作者單位：1.武漢大學(xué)環(huán)境法研究所所長，教授、博導(dǎo) 2.武漢大學(xué)環(huán)境法研究所博士生