呂　浩

(云南省人民政府投資項目評審中心，云南 昆明　650041)

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開展規(guī)劃能評工作從源頭上促進節(jié)能減排

呂浩

(云南省人民政府投資項目評審中心，云南 昆明650041)

摘要：規(guī)劃具有戰(zhàn)略引領作用，正在整個國家級區(qū)域的經濟和社會事業(yè)發(fā)展中起到越來越關鍵的作用。對規(guī)劃實施節(jié)能評估和審查，能夠從宏觀和較高的角度使規(guī)劃與國家的能源政策相一致，進而確保國家能源安全和節(jié)能減排要求的落實，屬于戰(zhàn)略性的節(jié)能評估，具有項目評估不能替代的作用，是未來從源頭上促進節(jié)能減排的重大舉措。

關鍵詞：規(guī)劃能評；節(jié)能減排；能源安全；綠色增長

能源是經濟社會可持續(xù)發(fā)展的物質基礎和保障。目前我國已成為世界第一大能源消費國，但能源利用效率遠低于國際平均水平。合理、高效地利用能源資源，提高我國能源可持續(xù)的自給能力，減輕社會經濟對能源的依賴水平已經成為當前我國經濟發(fā)展和社會建設過程中需要面對的重要課題。節(jié)能是我國經濟和社會發(fā)展中的一項長遠戰(zhàn)略方針，也是當前一項極為緊迫的任務。節(jié)能評估可以促進科學合理地利用能源，從源頭上杜絕能源浪費，提高能源的利用效率。節(jié)能評估不僅要對單個項目進行能評，還要對發(fā)展規(guī)劃進行能評；不僅對工業(yè)規(guī)劃進行能評，還要對區(qū)域和城市規(guī)劃進行能評。規(guī)劃的節(jié)能評估和審查(簡稱規(guī)劃能評)是按照節(jié)能評估的要求審查和判斷該規(guī)劃對當?shù)啬茉聪目偭俊⒛茉聪M增量、能效指標的影響、節(jié)能減排任務和目標的完成影響，可以合理、高效地利用能源資源并從源頭上對節(jié)能減排起到積極的推動作用。

1規(guī)劃能評工作概述

規(guī)劃能評是指將能源、資源、環(huán)境因素置于重大宏觀經濟決策鏈的前端，通過對能源、資源、環(huán)境承載能力的分析，對各類重大開發(fā)、生產力布局、資源配置等提出更為合理的戰(zhàn)略安排，從而達到在開發(fā)建設活動之前提出防止低能效、高耗能項目上馬，防止危害國家和區(qū)域能源安全、影響節(jié)能減排目標實現(xiàn)的目的。即按照國家的政策法規(guī)，對有關規(guī)劃的資源、環(huán)境的可承載能力進行科學評價，分析規(guī)劃中對能源、資源的需求，根據(jù)能源、資源對規(guī)劃實施過程中的實際支撐能力、能耗總量、能源強度、溫室氣體排放指標等涉及到的能源因素提出相應措施和對策。通過規(guī)劃能評，能夠有效設定整個區(qū)域的資源容量，限定區(qū)域內的能耗總量，提出區(qū)域節(jié)能目標和能耗指標。

《節(jié)能法》第二十九條和三十條規(guī)定：“國務院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府推進能源資源優(yōu)化開發(fā)利用和合理配置，推進有利于節(jié)能的行業(yè)結構調整，優(yōu)化用能結構和企業(yè)布局”，“國務院管理節(jié)能工作的部門會同國務院有關部門制定電力、鋼鐵、有色金屬、建材、石油加工、化工、煤炭等主要耗能行業(yè)的節(jié)能技術政策，推動企業(yè)節(jié)能技術改造” 。根據(jù)該項規(guī)定，已經出現(xiàn)了規(guī)劃能評的雛形，我國于2009年首次開展了規(guī)劃的節(jié)能評估工作。實踐經驗表明：規(guī)劃能評是從宏觀層面控制快速工業(yè)化、城市化過程中能耗不斷加大、能源使用不夠合理、能源效率不高等風險的根本手段。其關鍵在于：不僅要對單個項目進行能評，還要對區(qū)域發(fā)展和相關產業(yè)的發(fā)展規(guī)劃進行能評；不僅對工業(yè)規(guī)劃進行能評，還要對區(qū)域和城市規(guī)劃進行能評。

從2015年云南省發(fā)展改革委主持開展的云南省首個規(guī)劃的節(jié)能評估項目——《云南省十三五電力規(guī)劃的節(jié)能評估》情況看，評估報告提出了包括宏觀和具體的評估指標體系，對于規(guī)劃前和規(guī)劃后能源利用效率的各項指標進行了預測和比較，分別開展了電源規(guī)劃、電力輸送規(guī)劃、電力規(guī)劃的節(jié)能評估和社會效益分析，在與國際、國內的相關指標數(shù)據(jù)的比較中，對規(guī)劃的先進性和能效的提升空間開展了分析和論證，探討了規(guī)劃實施以后的能效提升效果和社會效益的變化情況，結合國家和云南省對于能源利用的、重大的趨勢性政策給出了相應的意見和建議，確保了規(guī)劃對云南省節(jié)能減排工作能夠起到積極和應有的作用。從該評估報告的情況看，由于開展了規(guī)劃的節(jié)能評估，從而使該規(guī)劃對于能源的合理利用、高效利用、積極發(fā)展可再生能源以及未來清潔能源占比的進一步擴大成為該電力規(guī)劃的亮點和突出點，也體現(xiàn)了規(guī)劃類能評的應有作用。

目前，我國在總體及各類規(guī)劃中很少開展節(jié)能規(guī)劃設計，也未能將規(guī)劃能評要求列入規(guī)劃指標中，各級節(jié)能審查機關大部分亦尚未開展規(guī)劃能評的相關工作。因此，如何克服項目節(jié)能評估的局限性，發(fā)揮能評在宏觀決策中的作用，加強規(guī)劃能評的理論創(chuàng)新研究和實踐已成為當前亟需推進的重要工作。

2開展規(guī)劃能評工作的必要性

由于規(guī)劃具有綜合性、系統(tǒng)性、時間性、強制性、指導性等特點，因此，各級政府和有關部門越來越重視規(guī)劃的戰(zhàn)略引領作用，其對社會、資源、環(huán)境的影響已經遠遠地超過了通常固定資產投資項目的影響?？茖W合理地規(guī)劃是經濟安全、可靠、經濟運行的前提。正確、合理地規(guī)劃實施后，可以最大限度地節(jié)約國家基建投資，促進國民經濟各行業(yè)的健康發(fā)展，提高行業(yè)的經濟和社會效益。以產業(yè)規(guī)劃為例，區(qū)域經濟社會如何發(fā)展，最核心的不是廠房、道路、綠地、景觀等系統(tǒng)的工程建設，而是如何從當?shù)刭Y源能源稟賦及經濟發(fā)展基礎條件出發(fā)，設計主導產業(yè)、優(yōu)勢產業(yè)、特色產業(yè)，研究產業(yè)鏈條，并從空間和時間兩個方面對區(qū)域產業(yè)發(fā)展做出科學、合理、可操作性強的產業(yè)發(fā)展規(guī)劃。這些工作一旦確立，接下來將會是具體的項目逐步落地實施的問題。由此可以看出：如果能在規(guī)劃階段就開展節(jié)能評估，按照節(jié)能評估的要求來審查和判斷規(guī)劃對當?shù)啬茉聪目偭?、能源消費增量、能效指標的影響、節(jié)能減排任務和目標的完成影響，就可以合理、高效地利用能源資源并從源頭上對節(jié)能減排起到積極的推動作用。

在2008年修訂的《節(jié)能法》中，我國即規(guī)定國家實行固定資產投資項目節(jié)能評估和審查制度，將能評作為法律制度確立下來。2010年，國家發(fā)展改革委6號令頒布了《固定資產投資項目節(jié)能評估和審查暫行辦法》，項目的能評進入了法制化的軌道。實踐表明：能評制度在控制能耗不合理增長、提高新建項目能源利用效率等方面發(fā)揮著重要作用。

在我國實施近20年的建設項目節(jié)能評價制度已成為能源管理必不可缺少的手段。但從制度體系上看，我們原來只重視對建設項目開展節(jié)能評價，但建設項目只處于整個決策鏈(戰(zhàn)略、政策、規(guī)劃、計劃、項目)的末端，不能影響最初的決策和生產力的布局，不能指導規(guī)劃的發(fā)展方向。由此看來，單純對建設項目進行節(jié)能評價已無法解決開發(fā)建設活動中產生的間接影響、累計影響和誘導影響，難以全面考慮技術、能源利用等方面的替代方案和減緩措施，難以在宏觀決策中發(fā)揮作用，已不能全面保護環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展的需要。

通過對國內外發(fā)展歷史看，因實施政府的區(qū)域開發(fā)、產業(yè)發(fā)展和自然資源開發(fā)利用的政策和規(guī)劃而造成因為能源的不合理利用而導致的能源安全問題和環(huán)境污染問題相對于具體的建設項目來說影響更加巨大和持久，范圍更加廣泛，而且影響發(fā)生后更加難以治理或處置。因此，開展規(guī)劃能評十分必要而且緊迫。

3開展規(guī)劃能評工作的意義

(1)規(guī)劃能評是規(guī)劃的重要組成部分，是節(jié)能減排和綜合決策的落腳點，是在規(guī)劃制定之后、項目實施之前對有關規(guī)劃的能源消耗總量、能源消費增量、能效指標等進行科學評價。這是一項重大的戰(zhàn)略舉措，可以從全局、從發(fā)展的源頭減少和控制污染、保護生態(tài)環(huán)境。

(2)整體層面。通過規(guī)劃能評，可以進一步優(yōu)化產業(yè)結構，促進能源和資源要素在產業(yè)間合理流動，以及產業(yè)內部的優(yōu)化配置，避免能源和資源要素從第三產業(yè)向第二產業(yè)返向流動，促進能源和資源要素由第一和第二產業(yè)流向第三產業(yè)，尤其是消費領域。

(3)部門和行業(yè)層面。通過規(guī)劃能評，可以提升能源生產效率和能源清潔利用水平；促進農業(yè)規(guī)模化經營和生態(tài)農業(yè)發(fā)展，促進工業(yè)部門強化重點行業(yè)的過剩產能控制和節(jié)能減排，促進工業(yè)結構調整和綠色轉型，推動傳統(tǒng)制造業(yè)的綠色改造和技術創(chuàng)新；促進消費部門采取措施激勵綠色采購、綠色交通、綠色建筑和綠色能源的消費需求；提升行業(yè)的資源環(huán)境效率。

(4)地方層面。在高要素投入、高要素生產率地區(qū)，如廣東、山東、江蘇、浙江等，通過規(guī)劃能評，可以進一步促進能源和資源的集約和節(jié)約利用，有效控制能源和資源消耗及污染物排放總量。在低要素投入、高要素生產率地區(qū)，如北京、上海、天津、重慶等，通過規(guī)劃能評，可以促進有效能源和資源向綠色、高效領域率先形成綠色的生產和消費模式。

(5)在國家實施的節(jié)約與開發(fā)并舉、把節(jié)約放在首位的能源發(fā)展戰(zhàn)略中，節(jié)能評估是從源頭杜絕能源的浪費、節(jié)約能源“治本”的做法。規(guī)劃能評對合理利用能源、提高能源利用效率，從源頭上杜絕能源的浪費以及促進產業(yè)結構調整和產業(yè)升級，提高整個區(qū)域乃至全國的能源利用效率，從源頭上和需求側控制能源消費的不合理增長，杜絕能源浪費，保障國家能源安全具有重要的現(xiàn)實意義。

(6)開展規(guī)劃能評工作，對今后建立和完善節(jié)能評估和審查制度具有十分重要的意義。

4開展規(guī)劃能評工作的建議

為了順利推進規(guī)劃的節(jié)能評估，參照環(huán)境影響評價發(fā)展的歷史經驗，我們結合自身情況、客觀實際與歷史經驗，特提出以下建議：

(1)應借鑒規(guī)劃環(huán)評發(fā)展經驗，首先將能評提高到與環(huán)評一樣的法律地位。盡管國家多次提到“要嚴格落實能評和環(huán)評制度”，但目前能評還沒有獲得與環(huán)評相當?shù)姆傻匚?，這也是造成能評執(zhí)行力不夠等深層次矛盾的癥結所在。

國家制訂了專門的《環(huán)評法》，既規(guī)定了項目環(huán)評的要求，也規(guī)范了規(guī)劃環(huán)評的行為。國務院還根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》，于2009年8月17日發(fā)布了《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》，加強了對規(guī)劃的環(huán)境影響評價工作，提高了規(guī)劃的科學性，從源頭上預防了環(huán)境污染和生態(tài)破壞，促進了經濟、社會和環(huán)境的全面協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展。因此，筆者認為：對于規(guī)劃能評工作，建議以地方法規(guī)形式開始試行。

(2)應當在管理機制上理順。建議遵循責權統(tǒng)一的原則，像環(huán)評那樣，由一個部門統(tǒng)一負責能評。如果需要多個部門共同開展能評，則必須明確牽頭部門和協(xié)作部門以及它們各自的職責分工。在體制理順之后，要盡快出臺統(tǒng)一的能評管理辦法。

(3)建議建立規(guī)劃能評工作的政策、細則，增強與其他產業(yè)政策和法律法規(guī)的銜接，建立規(guī)劃能評的工作方法體系。由于目前國家及地方實施的節(jié)能評估辦法對規(guī)劃能評暫無明確、具體的規(guī)定，因此，規(guī)劃能評尚未納入節(jié)能評估整體工作范圍之內。目前我省僅在個別行業(yè)開展了規(guī)劃能評的試點工作，但作為規(guī)劃能評工作的重要一環(huán)，早日發(fā)布規(guī)劃能評工作細則、規(guī)范規(guī)劃能評的方法和內容已成為一個迫在眉睫的問題。

(4)加快節(jié)能標準體系建設。我國節(jié)能標準的制定嚴重滯后于節(jié)能工作的發(fā)展需要，因此，筆者建議：盡快組織制(修)訂重點行業(yè)產品能耗限額、產品能效等強制性標準體系，完善建筑節(jié)能標準和設計規(guī)范，提高行業(yè)準入門檻，為規(guī)劃能評的開展提供必要的基礎條件。

(5)實行規(guī)劃和項目能評全過程管理，做好規(guī)劃能評的后評價和項目能評的過程監(jiān)管及竣工驗收。筆者建議：參照環(huán)評制度，有關部門應盡快合作建立包括前期審查、過程監(jiān)管、竣工驗收和違規(guī)處罰在內的全過程能評管理機制，將能評落到實處。

(6)建議加快節(jié)能數(shù)據(jù)庫信息化的建設。由節(jié)能評估主管部門組織建設節(jié)能數(shù)據(jù)庫，其內容包括相關指標數(shù)據(jù)，如歷年各行業(yè)能效碳效相關指標的平均值、各主要產品單耗指標值平均值、先進值等，以便于對項目的能效水平進行評價。

5結語

將規(guī)劃評價的思想引入到節(jié)能管理體系，即出現(xiàn)了規(guī)劃能評的概念。規(guī)劃能評既是規(guī)劃評價的組成部分，又是規(guī)劃節(jié)能管理的重要一環(huán)。目前規(guī)劃能評無論在政策、方法上，還是在實際應用中都有待于開展、進一步發(fā)展及完善。節(jié)能評估工作實際效果的提高，迫切需要開展規(guī)劃能評的研究?？傮w來看，規(guī)劃能評由于其較規(guī)劃環(huán)評更易于量化，因而也較規(guī)劃環(huán)評更具有可操作性。如果能夠在做好規(guī)劃能評的同時，簡化或者取消一般項目的項目能評，既可以實現(xiàn)能評應有的效果，也能切實減輕企業(yè)的負擔，促進經濟、社會的協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展。

相信在不久的將來，隨著規(guī)劃的節(jié)能評估工作進一步推廣和應用，必將會對節(jié)能評估和審查制度注入新的活力。正如規(guī)劃環(huán)境影響評價制度的建立和實施對于推進產業(yè)合理布局和城市規(guī)劃的優(yōu)化、預防資源過度開發(fā)和生態(tài)破壞發(fā)揮了不可替代的積極作用一樣，我們可以借鑒規(guī)劃環(huán)評的經驗和做法，盡快制定和出臺規(guī)劃能評的制度和辦法，推動規(guī)劃能評工作的發(fā)展，發(fā)揮規(guī)劃能評在節(jié)能減排工作中的龍頭地位。從宏觀層面對規(guī)劃實施能評，全局的角度保證經濟和社會的可持續(xù)發(fā)展，促進節(jié)能減排目標的實現(xiàn)。

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呂浩(1969-)，男，云南昆明人，高級工程師，學士，從事能源、水利、生物多樣性、社會穩(wěn)定風險評估工作.

(責任編輯：李燕輝)

作者簡介:

收稿日期:2015-12-12

文章編號:1001-2184(2016)01-0071-03

文獻標識碼:B

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