張　樂,童　星

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重大“鄰避”設(shè)施決策社會穩(wěn)定風險評估的現(xiàn)實困境與政策建議
——來自S省的調(diào)研與分析

張樂,童星

摘要：重大鄰避設(shè)施的公共產(chǎn)品屬性決定著其社會穩(wěn)定風險評估更具特殊性，也意味著該類決策的穩(wěn)評將會面臨更為復(fù)雜的困難局面。這些困境表現(xiàn)在鄰避設(shè)施決策穩(wěn)評的管理體制、運行機制、法制建設(shè)以及理論指導(dǎo)等多個方面。要有效擺脫困境，就應(yīng)從體制上理順維穩(wěn)辦與其他評估責任主體的關(guān)系，建立異地評估與備案審查制度；在技術(shù)層面努力提高公眾參與的廣泛性和代表性，在風險溝通的形式、內(nèi)容和權(quán)重方面做出改善，保障公眾充分的知情權(quán)和平等的參與權(quán)；在法制層面從根本上明確穩(wěn)評的法律地位，理順與其他風險評價法律依據(jù)的關(guān)系；從學理上闡明公眾鄰避情結(jié)的路徑依賴，加強對公共信任脆弱性的研究，構(gòu)建風險感知-風險溝通-公共信任的理論分析框架，提升鄰避設(shè)施項目風險評價的理論指導(dǎo)水平。

關(guān)鍵詞：鄰避設(shè)施；社會穩(wěn)定；風險評估

引言

“鄰避”(NIMBY：Not In My Back Yard，“不要在我家后院”)設(shè)施意指一種產(chǎn)生效益為全社會所共享，但負外部效果卻由附近的民眾來承擔的設(shè)施?！班彵堋毙袆泳褪钱斶@些公共設(shè)施的影響達到一定程度或人們認知程度提升，從而造成當?shù)孛癖姷目咕苄膽B(tài)與反對行動。*童星、張海波：《中國應(yīng)急管理：理論、實踐、政策》，北京：社會科學文獻出版社，2012年，第480頁。隨著中國城市化進程的加速，各類城市發(fā)展所需的公共設(shè)施，如垃圾處理廠、污水處理中心、火葬場、核電站都成為鄰避設(shè)施而遭到居民的激烈抵制。這引起了政府的高度關(guān)注，學界對此的研究也日漸豐富。

國外對鄰避現(xiàn)象研究較早，研究者主要對鄰避行動的類型、基本屬性及成因進行過詳細的分析。*R. Hall, Great Planning Disasters, Berkeley: University of California Press, 1980; R. W. Lake, “Planners Alchemy Transforming Nimby to Yimby，” Journal of the American Planning Association，Vol.59, 1993，pp.87-93; G. E. McAvoy, Controlling Technology： Citizen Rationality and the NIMBY Syndrome, Washington: Georgetown University Press, 1999; Barry Shanoff, “Not In My Backyard: The Sequel,” Waste Age, Aug. 2000.港臺的研究者則從環(huán)境抗爭、公民參與和沖突管理的視角擴展了鄰避概念的適用范圍和應(yīng)用領(lǐng)域。*李永展：《鄰避癥候群之解析》，《都市與計劃》1997年第1期； 陳俊宏：《鄰避(NIMBY)癥候群、專家政治與民主審議》，《東吳政治學報》1999年第10期；湯金平，陳金哲：《新公共管理與鄰避政治：以嘉義縣市跨域合作為例》，《政治科學論叢》2005年第23期；范玫芳：《科技、民主與公民身份：安坑灰渣掩埋場設(shè)置爭議之個案研究》，《臺灣政治學刊》2008年第1期。中國大陸的學者擅長探討鄰避行動的社會生成機制，以中國式鄰避沖突的特殊性為切入點，指出解決鄰避沖突需要從優(yōu)化公共政策制定、建立設(shè)施設(shè)址的利益激勵機制和信息公開交流機制、加強城市功能區(qū)規(guī)劃等幾個方面進行管理創(chuàng)新。*何艷玲：《“中國式”鄰避沖突：基于事件的分析》，《開放時代》2009年第12期；陶鵬、童星：《鄰避型群體性事件及其治理》，《南京社會科學》2010年第8期；陳寶勝：《公共政策過程中的鄰避沖突及其治理》，《學?！?012年第5期；王佃利、徐晴晴：《鄰避沖突的屬性分析與治理之道——基于鄰避研究綜述的分析》，《中國行政管理》2012年第12期；趙小燕：《鄰避沖突參與動機及其治理:基于三種人性假設(shè)的視角》，《武漢大學學報》2014年2期；李小敏、胡象明：《鄰避現(xiàn)象原因新析:風險認知與公眾信任的視角》，《中國行政管理》2015年第3期。但針對鄰避設(shè)施決策的社會穩(wěn)定風險評估(以下簡稱“穩(wěn)評”)的深入研究還比較少。目前，穩(wěn)評的研究多是從穩(wěn)評的學理界定、價值與作用的分析入手，*劉樹枝：《重大事項社會穩(wěn)定風險評估機制的實踐探索與研究》，《公安學刊》2010年第1期； 童星：《公共政策的社會穩(wěn)定風險評估》，《學習與實踐》2010年第9期；楊芳勇：《論社會燃燒理論在“重大事項”上的應(yīng)用——重大事項社會穩(wěn)定風險評估的理論基礎(chǔ)與方法模型》，《中共浙江省委黨校學報》2012年第4期；朱德米：《社會穩(wěn)定風險評估的社會理論圖景》，《南京社會科學》2014年第2期；彭宗超等：《社會生態(tài)系統(tǒng)治理視角下的中國社會穩(wěn)定風險評估的理論框架與指標體系新探》，《公共管理評論》2014年第1期； 胡象明、王鋒：《一個新的社會穩(wěn)定風險評估分析框架:風險感知的視角》，《中國行政管理》2014年第2期。主張在構(gòu)建評估機制、評估流程、評估指標和風險等級確定等方面下功夫，*楊雄：《關(guān)于建立健全重大決策社會穩(wěn)定風險評估機制的思考》，《毛澤東鄧小平理論研究》2013年第2期； 張玉磊、徐貴權(quán)：《重大事項社會穩(wěn)定風險評估制度研究——“淮安模式”的經(jīng)驗與啟示》，《中國人民公安大學學報》2013年第3期；孫德超：《重大事項社會穩(wěn)定風險評估指標體系的構(gòu)建及運行》，《哈爾濱工業(yè)大學學報》2013年第6期。并將上述成果應(yīng)用到房屋拆遷、水利工程建設(shè)、高速公路修建、核電站等工程項目的穩(wěn)評案例分析上。*顧大松：《論我國房屋征收的社會穩(wěn)定風險評估機制的功能定位及其架構(gòu)——一個風險規(guī)制的行政法學視角》，《江蘇行政學院學報》2012年第4期；張長征等：《重大水利工程項目的社會穩(wěn)定風險評估》，北京：清華大學出版社，2013年；胡象明等：《大型工程的社會穩(wěn)定風險管理》，北京：新華出版社，2013年；朱正威等：《社會穩(wěn)定風險評估公眾參與意愿影響因素研究》，《西安交通大學學報》(社會科學版)2014年第2期。整體而言，國內(nèi)外的研究廓清了基本的理論問題，加深了人們對鄰避沖突事件的理解，為開展鄰避設(shè)施決策的穩(wěn)評提供了借鑒。但專門圍繞鄰避設(shè)施決策的穩(wěn)評，通過經(jīng)驗研究的方式展現(xiàn)評估機制在理論和實踐兩方面存在問題的研究還比較少。因此，有必要加強這方面的研究，以拓展鄰避風險治理的研究視野。

作為政策導(dǎo)向型研究，本文的目標并非構(gòu)建理論而是為在源頭解開鄰避“死結(jié)”尋找行之有效的辦法。為此，調(diào)研選取了S省的四個地市進行，調(diào)查和訪談對象主要是鄰避設(shè)施項目審批機關(guān)(如省市的發(fā)改委工作人員、環(huán)境保護機關(guān)工作人員、國土資源局工作人員、地市的城市投資建設(shè)集團工作人員等)、鄰避設(shè)施項目穩(wěn)評機構(gòu)(如地市的“維穩(wěn)辦”工作人員、具有資質(zhì)的環(huán)評和穩(wěn)評機構(gòu)等)、鄰避設(shè)施項目周邊居民和企事業(yè)單位代表等。資料的收集方法主要使用座談會和深度訪談的方式進行，先通過焦點組訪談法獲取與會人員對研究問題的基本認知和大致的意見，然后再從中選取部分了解情況的人員進行多次深度訪談，以獲得他們對開展穩(wěn)評時所面臨的問題及其內(nèi)在原因的詳細說明，為對策建議提供真實可靠的現(xiàn)實依據(jù)。

一、“鄰避”設(shè)施決策穩(wěn)評所面臨的主要困境

(一)體制之困

1.你評他也評：行政條塊分割的積弊。為了更好地推動穩(wěn)評政策落地，中央將建立穩(wěn)評制度納入到政府績效考核體系之中，重大決策的穩(wěn)評成了剛性要求。在中央“兩辦”的督促下，包括國家發(fā)改委在內(nèi)的多部委紛紛出臺了部門內(nèi)的穩(wěn)評辦法。相應(yīng)的，地方政府也跟風式地加以效仿。與以往很多政策的推進一樣，中央在要求地方必須遵照執(zhí)行的同時又給予地方靈活變通的權(quán)限，允許地方按照轄區(qū)和所屬部門分別制定自己的穩(wěn)評辦法。結(jié)果，地方黨委政府制定了全面的重大決策穩(wěn)評辦法，其職能部門也在各自權(quán)限內(nèi)制定了穩(wěn)評辦法。這就不可避免地帶來行政管轄權(quán)力的條塊分割，為評估制造了體制性困境。在W市的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，市委市政府要落實“十二五”規(guī)劃中的民生項目，準備擴建搬遷城市污水處理廠，按照要求該決策需要進行穩(wěn)評?？墒牵袡?quán)對該污水處理項目開展穩(wěn)評的機構(gòu)卻不止一家。

“中央和省里的穩(wěn)評文件都規(guī)定誰決策誰評估，東部濱海新城的污水廠擴建搬遷是市委市府‘十二五’規(guī)劃的重點民生工程。市委市府的決策理應(yīng)他們作為評估主體，可市委和市政府的辦公室都代表不了，只能找個職能部門來主導(dǎo)評估?！?W市維穩(wěn)辦負責人C)

“我市規(guī)定，污水處理廠歸水務(wù)集團管，具體由水務(wù)集團投資公司工程部作為主體開展穩(wěn)評工作。項目的環(huán)境影響評價由我們環(huán)保局負責審批。但是，我們環(huán)保局負責的項目的環(huán)境影響評價里面已經(jīng)有了公眾參與的環(huán)節(jié)，穩(wěn)評和環(huán)評怎么銜接也是難題，先做誰后做誰文件上沒有明確說明??！”(W市環(huán)保局負責人S)

“水務(wù)集團牽頭做這個污水處理項目的穩(wěn)評，我們土地規(guī)劃部門沒有意見，但根據(jù)國土資源部的要求，涉及土地劃撥和使用的項目咱們土地規(guī)劃部門也要進行穩(wěn)評，中央和省市的文件都沒有說面對同一個項目幾個部門都要進行穩(wěn)評，工作重復(fù)了怎么辦？”(W市國土資源局負責人J)

“在我們鎮(zhèn)選址擴建污水處理廠，咱們沒有什么意見，但要求鎮(zhèn)政府配合開展穩(wěn)評，同時要我們承擔穩(wěn)評結(jié)果的連帶責任這不妥當。我們沒有主動提出要在這里建污水處理廠，上級的決策又不能違背，市里的幾個局都來評估，本來有些老百姓就不大滿意征地補償，現(xiàn)在反復(fù)來評估，村民也嫌煩了?！?W市經(jīng)區(qū)WQ鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長)*以上訪談內(nèi)容均引自W市濱海新城污水廠擴建搬遷協(xié)調(diào)會，2014年7月6日。

可見，現(xiàn)有的穩(wěn)評制度設(shè)計把一個鄰避設(shè)施項目的決策審批權(quán)分別劃歸給發(fā)改委、國土資源行政主管部門、環(huán)境保護行政主管部門等多個行政機關(guān)，試圖建立一個相對完整的風險規(guī)避體系來確保項目立項、規(guī)劃、建設(shè)和運行等各個環(huán)節(jié)的安全性。但是，這些行政審批的每一環(huán)節(jié)都被要求與“穩(wěn)評掛鉤”，對自己的行政行為承擔維穩(wěn)責任。豈不知，各行政主管部門都對社會穩(wěn)定負責，就意味著“無人真正承擔責任”，反而分散了責任，出了事故就互相推諉。尤其是在鄰避項目決策涉及多個部門需要牽頭和協(xié)調(diào)的時候，由于各部門互不隸屬，且誰也不希望壓縮自己的行政職權(quán)，更不想將評估審批職權(quán)讓渡給他人，從而加劇了權(quán)力條塊分割帶來的穩(wěn)評管理體制的混亂狀況。

2.倡導(dǎo)者還是監(jiān)督者：維穩(wěn)辦的職責不清。在談到鄰避設(shè)施決策的穩(wěn)評應(yīng)該由誰來主導(dǎo)、責任由誰來承擔的問題時，地方政府各職能部門對于平級的維穩(wěn)辦的意見比較大。原則上，維穩(wěn)辦負有整合有關(guān)部門的信息資源，及時掌握本地社會穩(wěn)定的全貌，對可能影響穩(wěn)定的情報信息及時進行分析研判，提出調(diào)處意見和建議等職責。因此，關(guān)涉本地社會穩(wěn)定的重大決策由維穩(wěn)辦來主導(dǎo)穩(wěn)評無疑既合適也合理?？墒聦嵣?，維穩(wěn)辦對于推進穩(wěn)評工作雖然非常積極，卻很少親自實施評估，只是要求各職能部門的穩(wěn)評報告都要上報或抄送維穩(wěn)辦存檔。維穩(wěn)辦對評估結(jié)論和評估建議擁有很大的發(fā)言權(quán)，但又不承擔評估失誤后的責任和處分。如此種種，被其他主導(dǎo)或者牽頭鄰避設(shè)施決策的職能部門所詬病，稱其“光說不練、坐享其成”。另外，維穩(wěn)辦的隸屬關(guān)系也影響其在重大決策穩(wěn)評中的作用發(fā)揮。本次調(diào)研中，4個地市的維穩(wěn)辦隸屬關(guān)系就各不相同：有的是市委直接領(lǐng)導(dǎo)，有的是市政府的直屬部門，還有的設(shè)在市政法委，更有的設(shè)在市公安局，這種種不同的體制歸屬顯然會影響其在參與穩(wěn)評過程的話語權(quán)和實際功能的發(fā)揮。

(二)機制之困

1.全民之需不必評估：認知的困境。鄰避設(shè)施不同于一般的化工項目。像垃圾處理場、城市污水凈化設(shè)施、大型變電站或民用天然氣儲備站等，都是確保城市運作和居民生活必不可少的設(shè)施。沒有了它們，城市的大部分功能會陷入癱瘓，這是絕大多數(shù)城市的管理者和決策者的共識。在訪談中，無論是地方發(fā)改委還是環(huán)保局工作人員都認為，這些誰也離不了的城市設(shè)施不必大張旗鼓地搞決策的穩(wěn)評。

“我市日產(chǎn)垃圾3000～3500噸，沒有垃圾處理場能行嗎？現(xiàn)在我市既有的2個垃圾填埋場的容量早就達到極限了，等這個處理廠三期工程都建成，既可以增加垃圾處理能力，又能發(fā)電給居民用，還可以進行廢舊物品回收利用，何樂而不為?！?J市城管局設(shè)施建設(shè)管理處負責人L的訪談，2014年8月1日。

“這個處理廠將是我國第一個完整的按規(guī)范設(shè)計、按規(guī)范施工的垃圾填埋場封場工程，綠化部分完成營養(yǎng)土回填，栽植花卉植物78000平方米,草坪播種75000平方米，垃圾堆變公園，居民怎么能不接受呢？你要是問他們愿不愿意，指定沒啥問題?！?J市生活廢棄物處理中心負責人M的訪談，2014年8月2日。

“我看現(xiàn)在推進的這個項目的穩(wěn)評會帶來麻煩。你想啊，垃圾處理項目本來是個好事，利國利民嘛，你非要再去問居民同意不同意立項建設(shè)，居民開始沒有覺得有什么不妥，你老去問他們好不好，他們就警覺了，沒有事也會鬧出事情來?！?J市CQ區(qū)馬山鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府工作人員Q的訪談，2014年8月3日。

從調(diào)研訪談記錄可知，負責鄰避項目決策審批的政府部門認為垃圾處理場是城市居民所必須的公共物品，是“善”的設(shè)施，居民都會從中受益。政府部門甚至斷言居民沒有理由反對，覺得政府做出此類項目實施的決策理所當然不應(yīng)遭遇阻撓?；谏鲜稣J識，某些職能部門對上級要求必須開展鄰避設(shè)施決策的穩(wěn)評決定感到困惑，乃至有一定程度的抵制?！昂檬虏挥迷u”的論調(diào)忽略了所謂的“居民”并非一個休戚與共的群體這一事實。在鄰避設(shè)施附近生活的居民與遠離設(shè)施的居民對鄰避設(shè)施的態(tài)度截然不同，全民所需并不代表著少數(shù)人的權(quán)益不需要維護。以公共利益代言人自居的政府部門在認識上的偏差，將會影響穩(wěn)評政策的落實與參與機制的建設(shè)。

2.自我評估：穩(wěn)評實施與監(jiān)督的困境。在國內(nèi)，鄰避設(shè)施項目大多數(shù)是由政府力推，是可以通過投資建設(shè)拉動本地GDP增長的法寶，也是被認為可以集中體現(xiàn)政績的工程。地方政府通常對重大鄰避設(shè)施項目的決策非常積極，而對其風險評估所帶來的負面結(jié)果卻非常忌諱。為了避免某些重大投資建設(shè)項目因穩(wěn)評不過關(guān)而下馬，地方政府總是想盡辦法來“控制”項目決策的風險評估。

“這個高鐵項目是國務(wù)院批復(fù)省里重點確定實施的，建成后可以改變我省東部沿海幾個經(jīng)濟狀況較好的地級市一直沒有高速鐵路聯(lián)通的歷史，打造東部城市一小時生活圈，對東部經(jīng)濟社會發(fā)展和旅游產(chǎn)業(yè)升級都具有巨大的帶動作用?！?Y市發(fā)改委工作人員H的訪談，2014年8月15日。

“QR鐵路南延線路已經(jīng)納入《半島城市群城際軌道交通網(wǎng)規(guī)劃(調(diào)整)》之中，并經(jīng)省政府常務(wù)會議審議通過。我省城際軌道交通網(wǎng)規(guī)劃(調(diào)整)的請示已報送國家發(fā)改委，國家發(fā)改委委托中咨公司進行了評估，已經(jīng)出具了規(guī)劃咨詢評估報告；規(guī)劃的穩(wěn)評報告也已報至國家發(fā)改委?！?S省高速集團駐Y市辦事處負責人K的訪談，2014年8月17日。

在進一步的深度訪談中，地方發(fā)改委的工作人員坦言，組織實施城際鐵路規(guī)劃項目的穩(wěn)評機構(gòu)是省發(fā)改委指定的，整個穩(wěn)評過程都由他們來主導(dǎo)。決策申報部門負責提出評估動議，同時也由政府負責召集專家學者和基層代表參與評估。這樣的評估看似主體多元，其實是選擇性的、表面化的，存在著與會代表附和政府決策的可能性。更何況實施穩(wěn)評的第三方機構(gòu)不是通過公開招標的方式遴選出的獨立評估方，其評估的結(jié)論與質(zhì)量難免受到政府的影響。另外，參與組織項目穩(wěn)評公眾意見征詢活動的工作人員也承認，公眾在穩(wěn)評中的角色被界定為意見的收集對象而不是評估參與者?？梢姡F(xiàn)有的穩(wěn)評依然屬于政府主導(dǎo)的自我評估。這種自我評估還表現(xiàn)在信息公開與社會監(jiān)督上。目前，沒有任何一級地方政府主動公開任何一項重大決策或者重大投資項目的穩(wěn)評報告全本或者簡本供公眾查詢，當然更談不上輿論監(jiān)督。即便有人向政府申請信息公開，政府也會以重大決策的穩(wěn)評“涉密”為由，拒絕普通公眾查看穩(wěn)評報告中關(guān)于風險等級和對項目的審批結(jié)論。*當筆者希望訪談對象提供詳細的評估記錄和穩(wěn)評報告等文字材料時，相關(guān)部分都以材料涉密為由婉拒了。結(jié)果，風險的高低以及項目是實施還是終止等都由決策部門自己說了算。

3.權(quán)宜性的風險溝通：穩(wěn)評參與機制的困境。本次調(diào)研發(fā)現(xiàn)，幾個地市重大固定資產(chǎn)投資項目的穩(wěn)評在公眾意見征詢環(huán)節(jié)，采用的方法大多沿用“群眾路線”方式召開座談會，而參加座談會的人員是“遴選”出來的，公眾意見調(diào)查問卷設(shè)計得不夠科學，樣本抽樣也未能按照概率抽樣的科學方法進行。公眾參與機制上的種種不規(guī)范導(dǎo)致風險溝通大多帶有權(quán)宜性，這又影響到穩(wěn)評的效果。

“這么大的事光找村委會的干部去發(fā)表意見咋行？為什么不通知我們普通村民也參加呢？……后來倒是有幾個村民被叫去參加會議，回來告訴我們這個項目是環(huán)保的，沒有什么污染，也安全，防護措施很到位云云，我們咋聽都覺得像是在忽悠?！?Q市C區(qū)西果園村村民F的訪談，2014年8月20日。

“我們之前都沒有參與過這個鐵路項目的什么官方調(diào)查，沒人來征求過我們的意見。只是要征地了，才知道要修城際鐵路，這都鐵板釘釘?shù)氖吕?，還評估個啥?！?Q市C區(qū)趙村村民Z訪談，2014年8月21日。

沿線J縣N社區(qū)的一位居民認為，“政府想建就建啊！我就是不同意建設(shè)這個鐵路，別說給我133萬補償，再多也不行。2013年4月他們強拆了我廠房，如今我正上訪哩?！?Q市J縣N社區(qū)居民R的訪談，2014年8月25日。

結(jié)合近幾年國內(nèi)典型的鄰避沖突事件，可以更清晰地認識上述記錄所反映的問題。如多地發(fā)生的PX項目事件，項目都通過了環(huán)評，依然引發(fā)了社會沖突。又如四川什邡鉬銅項目事件，環(huán)評、穩(wěn)評都做了，也未能防止群體性事件的爆發(fā)。做了風險評價還是發(fā)生激烈的社會沖突，再次說明鄰避項目的穩(wěn)評中有關(guān)信息公開和公眾參與等風險溝通機制存在著明顯的不足。這里所講的不足，并非是指地方政府沒有作風險溝通，而是過于注重形式、忽略了實質(zhì)內(nèi)容，更忽略了風險溝通應(yīng)該具有的效果——一種由于公眾的知情權(quán)、同意權(quán)和受尊重的心理滿足感的增加而生產(chǎn)出更多的社會信任所激發(fā)出的合作行為。從本質(zhì)上講，穩(wěn)評參與機制的困境是該機制缺少風險溝通的長效措施。每當項目將要“上馬”時才去開展風險評價和風險防范措施的宣講，或者政府和投資承建方“秘密”地把項目規(guī)劃好以后，才突然宣布將要進行項目開工前的穩(wěn)評意見征求。這種“臨時抱佛腳”的做法，很難說服大多數(shù)公眾認同政府的決策，倉促進行的風險宣傳更難達到預(yù)期的目標。不信任、不參與進而抵制，就成為公眾在多數(shù)情況下的行為選擇。

(三)法制之困

調(diào)研中，參與風險評估的政府職能部門普遍認為，目前鄰避設(shè)施項目穩(wěn)評所依據(jù)的《重大固定資產(chǎn)投資項目的社會穩(wěn)定風險評估辦法》只是政府部門規(guī)范文件，要想其得到落實并發(fā)揮源頭風險治理的功能還需要掃清法律上的障礙。

1.穩(wěn)評前置涉嫌違反行政許可法。2004年實施的《中華人民共和國行政許可法》第十二條明確規(guī)定了行政許可設(shè)定的范圍，并在其第六款中規(guī)定“法律、行政法規(guī)規(guī)定可以設(shè)定行政許可的其他事項”也可以設(shè)定行政許可。這就為行政審批等行政行為設(shè)立了法律門檻。而鄰避設(shè)施項目的穩(wěn)評是近些年開展的政府事項，國家發(fā)改委直到2012年才以部門規(guī)范文件的形式要求各地各部門開展重大投資項目的穩(wěn)評工作。部門文件不在法律法規(guī)之列。這實際上暗示開展鄰避設(shè)施項目的穩(wěn)評并沒有法律或行政法規(guī)的依據(jù)，它不在《行政許可法》允許的“其他事項”之內(nèi)。把穩(wěn)評列為項目審批的前提條件，則涉嫌違法，也與當前中央政府力推的行政審批制度改革與簡政放權(quán)的大方向相悖。

2.較低的法律位階難擔源頭風險治理的大任。根據(jù)穩(wěn)評制度最初的功能定位，它實際上應(yīng)肩負對公共設(shè)施項目進行風險預(yù)警與源頭治理的重擔。為此，就應(yīng)該把其放在項目決策之初進行，成為指導(dǎo)鄰避設(shè)施決策的其他審批工作的前提和基礎(chǔ)。但由于開展穩(wěn)評的法理依據(jù)的位階較低，其評估結(jié)論目前只能作為項目可行性研究報告、項目申請報告的重要內(nèi)容而獲得設(shè)獨立篇章的位置，僅僅是發(fā)改委審批、核準項目或者核報政府的重要依據(jù)。在決策部門看來，評估結(jié)論起到的只是參考作用，不具有法律效力?？梢姡^低的法律位階成為穩(wěn)評發(fā)揮作用的最大障礙，即便把它放在政府決策之初實施，也無法真正成為風險治理的“源頭守門人”。

(四)理論與實踐的結(jié)合之困

當前，實務(wù)部門看重穩(wěn)評的操作方法和結(jié)果，對于風險評估的內(nèi)在邏輯與學理基礎(chǔ)缺乏必要的認識和準備，導(dǎo)致很多穩(wěn)評工作者在實際評估中“知其然而不知所以然”，很容易造成評估的盲目性。

“中央兩辦發(fā)文要求做穩(wěn)評，下面各級政府都得遵行。國家發(fā)改委為此還專門出臺了《重大固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風險分析篇章、評估報告編制大綱及說明(試行)》，給出了一些指導(dǎo)性的和操作性的建議，可是，穩(wěn)評和項目決策的其他專項評價有什么關(guān)系？重大項目穩(wěn)評與現(xiàn)在說的風險管理和社會治理又有什么關(guān)聯(lián)？對于這些問題我們作為具體的政策執(zhí)行者并不是很清楚?！?W市環(huán)保局負責人S的訪談，2014年7月6日。

“局里組織我們參加各種穩(wěn)評工作研討會和培訓會，大多是講穩(wěn)評怎么操作，風險等級分數(shù)怎么劃定等技術(shù)性問題，穩(wěn)評的理論依據(jù)很少涉及?！?Y市國土資源局工作人員Z訪談，2014年8月16日。

“起初我們不太關(guān)心理論問題，感覺沒有什么用，方法管用就行。后來發(fā)現(xiàn)，風險評估沒有那么簡單，它與穩(wěn)定風險問題的定性與類型劃分、風險防范措施的依據(jù)與效果之間都存在關(guān)聯(lián)，好多邏輯關(guān)系還是理不清楚。”*Y市發(fā)改委工作人員H訪談，2014年8月15日。

面對評估實務(wù)部門的理論需求，學界針對穩(wěn)評的理論概化卻顯得不足。穩(wěn)評相關(guān)理論呈現(xiàn)明顯的碎片化，管理工程視角、社會抗爭視角、風險感知視角、法律規(guī)制視角各說各話，尚未形成一個被廣泛認可的理論整合。從整體上看，評估框架內(nèi)還沒有開發(fā)出評估工具和可能形成的風險概念，評估還停留在靜態(tài)意義上。*朱德米：《社會穩(wěn)定風險評估的社會理論圖景》，《南京社會科學》2014年第2期。從調(diào)研中可歸納出的理論與實踐結(jié)合的困境主要有：

1.對風險等級確定的路徑依賴的理論闡述不夠系統(tǒng)。在《重大固定資產(chǎn)投資項目的社會穩(wěn)定風險評估辦法》中規(guī)定：若投資項目所蘊含的社會穩(wěn)定風險屬于高或中等程度的，項目“不實施和暫緩實施”。而中高程度的社會穩(wěn)定風險的判斷依據(jù)則是公眾反對該決策的比重較高。這就隱含了一個前提假設(shè)：占一定比重的公眾反對項目，項目就存在激化社會矛盾、引發(fā)利益沖突甚至導(dǎo)致群體性事件的可能性；反對聲音越強烈，不贊同的人數(shù)越多，其形成社會不穩(wěn)定事態(tài)的概率就越大?？梢?，整個邏輯的核心是公眾的反對意見。那么，公眾的“反對”意見從何而來？哪些因素影響著公眾的態(tài)度呢？為什么當有關(guān)部門把公眾“鄰避情結(jié)”歸結(jié)為他們的無知和自利而試圖通過宣傳教育和經(jīng)濟補償?shù)确绞郊右越鉀Q的時候，又往往見不到實際的效果呢？對決策風險估計與鄰避情結(jié)之間的關(guān)聯(lián)，尚無系統(tǒng)的理論研究給予詳盡的闡釋。

2.對信息公開與風險感知之間的復(fù)雜影響機制的研究不夠深入。環(huán)保部門往往認為，解決鄰避設(shè)施項目穩(wěn)評中公眾反對意見過高致使風險防范措施無從下手的難題，需要從項目的環(huán)境影響評價入手，即通過環(huán)評提供的項目對周邊環(huán)境影響的預(yù)測和分析以及相應(yīng)的環(huán)保措施來幫助公眾理解風險概念，進而消除公眾對項目的安全疑慮，以達到減少“鄰避”行為的目標。遺憾的是，四川什邡、江蘇啟東事件中的鄰避設(shè)施項目都做過環(huán)評公示，征求過公眾的意見，評估報告也都經(jīng)國家發(fā)改委和環(huán)保部審批通過，可依然未能避免群體性事件的發(fā)生?？梢?，有關(guān)部門只提供設(shè)施的環(huán)境影響信息并不一定能帶來穩(wěn)定。在整個決策風險評估系統(tǒng)里，一旦在任何一個環(huán)節(jié)發(fā)生了群體性事件，其他風險評價也大多會遭遇工作根本無法開展的困局。凡此種種都要求學界對下列問題做出理論回應(yīng)：風險信息與公眾的風險感知之間有何種關(guān)聯(lián)？它們之間的作用機制又是如何影響公眾態(tài)度的？公眾的鄰避態(tài)度與其最終作出的抵制行動之間還有哪些現(xiàn)實的、潛在的影響因素？這些評估實踐中的困境亟待理論層面的回應(yīng)與指導(dǎo)。*國內(nèi)已經(jīng)有研究者致力于從學理上分析這一現(xiàn)象，并給出了一些卓有洞見的解釋。參見胡象明、王鋒：《 一個新的社會穩(wěn)定風險評估分析框架:風險感知的視角》，《中國行政管理》2014年第2期；李小敏、胡象明：《 鄰避現(xiàn)象原因新析:風險認知與公眾信任的視角》，《中國行政管理》2015年第3期。

二、完善鄰避設(shè)施決策穩(wěn)評的政策建議

(一)針對管理體制的建議

為了擺脫鄰避設(shè)施決策穩(wěn)評管理體制上的困境，有必要進一步加強維穩(wěn)辦作為評估主體的責任，實施異地評估和上級備案審查制度。

1.強化維穩(wěn)辦的責任。由于重大公共基礎(chǔ)設(shè)施和跨區(qū)域的民生設(shè)施牽涉的部門機構(gòu)多，在實施過程中出現(xiàn)因責任分散導(dǎo)致的推諉現(xiàn)象屢見不鮮。既然帶有鄰避屬性的民生項目決策是由黨委和政府做出的，與其讓黨委政府指定一個他們自認為合適的機構(gòu)來承擔評估主體責任，不如就由維穩(wěn)辦來實際負責。對于那些跨區(qū)域的鄰避設(shè)施決策的穩(wěn)評則由上一級黨委政府領(lǐng)導(dǎo)下的維穩(wěn)辦作為評估責任主體。這樣既強化了維穩(wěn)辦的領(lǐng)導(dǎo)責任，也督促其加大工作力度，提高履職效果。當然，維穩(wěn)辦不是萬能的，實際開展評估工作需要統(tǒng)籌兼顧，評估領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)的成員應(yīng)該包括其他職能部門如環(huán)保局、國土資源局以及城投集團、基層政府等機構(gòu)的負責人，在領(lǐng)導(dǎo)小組內(nèi)部建立專業(yè)化的協(xié)調(diào)機制，確保風險評估的科學化和權(quán)威性。

2.建立異地評估制度。開展第三方評估已成學界共識，必須改變現(xiàn)在各地指定穩(wěn)評機構(gòu)的做法，應(yīng)該像環(huán)評一樣由項目單位自主公開招標有資質(zhì)的工程咨詢機構(gòu)承擔穩(wěn)評工作。*穩(wěn)評學習環(huán)評的公開招標，但要避免現(xiàn)在環(huán)評審批機關(guān)與環(huán)評咨詢機構(gòu)的“裙帶關(guān)系”所帶來的“卡著審批吃環(huán)保、戴著紅頂賺黑錢”的不良問題，杜絕評估的審查、審批部門自己開辦評估企業(yè)的現(xiàn)象，從制度上根除“紅頂評估中介”的弊病。為了抑制地方政府為政績而干預(yù)環(huán)評、穩(wěn)評甚至忽視評估結(jié)論中有關(guān)風險的建議等沖動，有必要在獨立第三方評估的基礎(chǔ)上實施異地評估制度，將“公開招標”與“屬地回避”措施結(jié)合起來才更能體現(xiàn)公開與公平的評估原則。由國務(wù)院及中央部委審批的跨省的重大鄰避設(shè)施項目，應(yīng)該由相關(guān)省份之外的其他省份的環(huán)評或穩(wěn)評工程咨詢機構(gòu)承擔評估任務(wù)。地市級政府報批省(直轄市、自治區(qū))發(fā)改委或者環(huán)保廳審批的項目穩(wěn)評，最起碼應(yīng)由省內(nèi)其他地區(qū)的有資質(zhì)的評估機構(gòu)承擔。同一個鄰避設(shè)施項目如果環(huán)評與穩(wěn)評需要對接，則由項目單位在異地招標兩家咨詢機構(gòu)分別提供環(huán)評和穩(wěn)評服務(wù)，銜接工作由項目單位負責協(xié)調(diào)；如果二者需要深度融合而避免重復(fù)評估，那么兩項工作可以由同一家咨詢機構(gòu)承擔。

3.建立備案與審查制度。既然地方政府很難因環(huán)境風險和社會風險問題而自我否定轄區(qū)內(nèi)的重大鄰避設(shè)施項目，從而導(dǎo)致由政府主導(dǎo)的評估工作往往流于形式，那么可以考慮建立項目評估結(jié)論和決策建議的上級備案審查制度。無論是中央投資還是省市投資的鄰避設(shè)施項目，都要提交國家發(fā)改委和環(huán)保部備案，某些重大項目的環(huán)評和穩(wěn)評報告的批復(fù)文件還要通過國務(wù)院常務(wù)會議的審查。盡管由更高一級的主管部門備案審查有可能延長項目審批核準的時間，但從項目實施和運行的長周期來看依然是值得的。與其決策立項后花大量時間和精力處理因評估不準、審查不嚴導(dǎo)致的群體性事件，不如在項目論證的前期工作中多花一些功夫，這樣也有利于節(jié)省維穩(wěn)成本，提高行政實效。

(二)針對實施機制的建議*對以往研究提出的第三方獨立評估和風險補償?shù)冉ㄗh，筆者非常贊同，此不贅述。

深化風險評估體制改革非一朝一夕可以完成的任務(wù)，而鄰避設(shè)施項目的規(guī)劃、建設(shè)與運行卻具有現(xiàn)實性和緊迫性。因此，需要在技術(shù)層面提出一些合理化建議供有關(guān)部門參考。

1.提升公眾參與的代表性。劃分參與半徑，擴大公眾參與的范圍。鄰避設(shè)施屬于公共基礎(chǔ)設(shè)施，影響范圍廣，理應(yīng)將設(shè)施相關(guān)信息告知受影響的全體公眾。由于部分鄰避設(shè)施具有低頻高危的風險，一旦發(fā)生事故影響波及的范圍較大，因此風險調(diào)查也應(yīng)該依據(jù)項目風險影響的范圍進行適當擴大(可劃分為5km以內(nèi)、5～10km、10～20km、20km以上等調(diào)查半徑)，以保證收集到的公眾意見具有面上的廣泛性。

重視分層抽樣法在意見征求中的作用，提高參與公眾的代表性。為了減少某些評估主管部門貪圖工作便利而指定意見征求的對象所導(dǎo)致的評估質(zhì)量不高等現(xiàn)象的發(fā)生，應(yīng)該在穩(wěn)評的公眾參與遴選階段充分考慮參與者的利益相關(guān)程度、距離設(shè)施的遠近、專業(yè)背景、訴求意愿等因素，特別要重視選擇弱勢群體的代表，讓“少數(shù)派”的聲音也能被傾聽。因此，在意見征求階段使用分層抽樣*在概率抽樣方法中，分層抽樣便于了解總體內(nèi)不同類別子群體的情況，便于對這些子群體進行單獨或者比較分析，而且分層抽樣特別適合總體元素異質(zhì)性較強的情況，在不增加樣本規(guī)模的條件下提高抽樣的精度。采用分層抽樣進行風險調(diào)查，鄰避設(shè)施項目穩(wěn)評工作的公眾意見征求的代表性要求就可以得到保證。的方法獲取大樣本的調(diào)查數(shù)據(jù)必不可少。

2.開展精細化風險溝通。多形式、多時段發(fā)布信息，提高信息公開的質(zhì)量。盡管各地的穩(wěn)評辦法都要求相關(guān)信息發(fā)布應(yīng)包括公共媒體發(fā)布、宣傳品、互聯(lián)網(wǎng)等多種信息發(fā)布形式，但在實際操作中，無論是項目單位、工程咨詢機構(gòu)還是審批機關(guān)，都傾向于通過自己的官方網(wǎng)站發(fā)布消息，而這些網(wǎng)站并非熱門站點，帶有非常強的專業(yè)性，瀏覽量少，不利于公眾有效獲取信息。建議凡是涉及重大鄰避設(shè)施項目的穩(wěn)評信息都要通過本區(qū)域內(nèi)的主流電視臺、報社和廣播電臺配合政府門戶網(wǎng)站發(fā)布消息，并且在公示日期范圍內(nèi)多時段、多頻率地重復(fù)發(fā)布，以達到公眾充分知曉的目的。

發(fā)布有實質(zhì)內(nèi)容的信息，增強公眾對鄰避設(shè)施項目的認知。改變以往簡單以時間、地點和機構(gòu)“三要素”式的發(fā)布內(nèi)容，將項目穩(wěn)評報告的全本和簡本公開可查詢，除了用普通居民能懂的方式解釋項目的工程危險、將會采取的風險防范措施，用科學的數(shù)據(jù)、流程圖表增強公眾的直觀認識外，還要展示公眾參與過程與公眾意見分布、采納情況，進一步提升公眾理性判斷的能力和參與意識。

積極回應(yīng)公眾意見，避免那種借口“公眾的建議不合理”而不予采納的粗陋做法。審批部門不能要求普通公眾像專門的工程咨詢機構(gòu)一樣提出有嚴謹依據(jù)且可行的意見，“合理化”并非公眾意見是否被重視的要件。為了達到透過公眾意見發(fā)現(xiàn)不穩(wěn)定風險點的目標，評估要積極回應(yīng)公眾的各類意見，尤其是要重視公眾的反對聲音，并且根據(jù)公眾訴求制定相應(yīng)的對策來回應(yīng)公眾的質(zhì)疑。

(三)明確“穩(wěn)評”的法律地位，理順法律關(guān)系

應(yīng)盡早開展穩(wěn)評立法的可行性研究，爭取早日立法。鑒于維穩(wěn)是政府的職責，可以考慮先由國務(wù)院根據(jù)憲法和法律，制定穩(wěn)評的行政法規(guī)；等制定法律的條件成熟時，將中央和地方穩(wěn)評的經(jīng)驗匯總起來，及時提請全國人大及其常委會制定穩(wěn)評法律。如果能將穩(wěn)評法提升到與《環(huán)境影響評價法》同等的法律位階上來，會極大地夯實穩(wěn)評工作的法理依據(jù)。當然，在穩(wěn)評法出臺前也應(yīng)充分考慮現(xiàn)有法律法規(guī)的修訂問題，以解決穩(wěn)評與現(xiàn)行法規(guī)相抵觸的困境。

首先根據(jù)2015年新修訂的《立法法》的法治精神，按照《行政許可法》和當前國務(wù)院行政審批改革意見要求，由國務(wù)院出臺《社會穩(wěn)定風險評估暫行條例》等具備更高位階的行政法規(guī)，明確穩(wěn)評作為項目審批前置條件的法律、法規(guī)依據(jù)，把那些由于重大固定資產(chǎn)投資項目引發(fā)的危及社會穩(wěn)定的項目的審批納入行政許可監(jiān)管的范圍之內(nèi)。

其次是修訂《環(huán)境影響評價法》，在重大鄰避設(shè)施的規(guī)劃環(huán)境影響評價中增加穩(wěn)評內(nèi)容，以明文法的形式確立穩(wěn)評與環(huán)評相銜接的依據(jù)，在項目規(guī)劃階段就開展穩(wěn)評，有助于實現(xiàn)風險的源頭治理。

再次是修訂《突發(fā)事件應(yīng)對法》，增加穩(wěn)評的相關(guān)條款，實現(xiàn)應(yīng)急管理與風險治理的有機結(jié)合。2007年開始實施的《突發(fā)事件應(yīng)對法》在有效控制、減輕和消除突發(fā)事件引起的嚴重社會危害方面起到了重要的作用，但該法在預(yù)防群體性事件發(fā)生方面的作用明顯不足。若能在該法中針對社會安全類突發(fā)事件(尤其是環(huán)境類群體性事件)增加穩(wěn)評內(nèi)容，則可以真正實現(xiàn)既定的預(yù)防為主、預(yù)防與應(yīng)急相結(jié)合的目標，減少重大群體性事件的發(fā)生，最大限度地減輕群體性事件的影響。

(四)加強理論研究

從邏輯關(guān)系上看，有針對性的風險防范必須先確定鄰避設(shè)施決策的風險級別，而風險級別的確定在很大程度上又依賴于公眾對鄰避設(shè)施的態(tài)度和意見，公眾對項目持有的態(tài)度和意見又受到他們對鄰避設(shè)施的風險感知水平的影響。公眾的風險感知水平則與整個風險評價過程中所公開的鄰避設(shè)施環(huán)境風險、環(huán)保措施等風險信息的獲取與解讀密切相關(guān)。只有闡明這一復(fù)雜因果鏈條上的關(guān)聯(lián)機制，才能為制定行之有效的政策提供理論依據(jù)。

在學理上闡明公眾反對鄰避設(shè)施項目的主要原因。既然穩(wěn)評主要依據(jù)“公眾的反對程度”這個指標，那么準確地找出公眾反對的原因就有可能為制定有效的風險防范措施奠定基礎(chǔ)。筆者以前的研究曾指出，鄰避行動的生成主要有兩個機制：情感與理性。*張樂、童星：《“鄰避”行動的社會生成機制》，《江蘇行政學院學報》2013年第1期。公眾反對鄰避設(shè)施項目是因為他們對設(shè)施的安全性有著巨大的疑慮，擔心項目在建設(shè)和運行過程中會危及個人健康與生命安全，這些焦慮性情感給公眾帶來了前所未有的壓力。而公眾的焦慮和壓力都與他們關(guān)于鄰避設(shè)施項目的風險認知密切相關(guān)，如果公眾先入為主地認定鄰避設(shè)施無論如何都存在巨大風險，那么抵制的態(tài)度就不可避免。其二，鄰避行動還有公眾理性的衡量成分。多數(shù)項目集公共性和負外部性于一身，使得在其附近生活的居民產(chǎn)生風險與收益的不均衡感，這種利益由大家均沾而風險主要由自己承擔的理性考量讓公眾的抵制異常堅定。分析和理解上述邏輯關(guān)系對于制定政策和技術(shù)手段非常重要。

加強對公共信任脆弱性的研究，構(gòu)建風險感知-風險溝通-公共信任的理論分析框架。風險溝通單憑有關(guān)部門苦口婆心式的說服教育不能達到效果；政府一句“技術(shù)很先進，設(shè)施很安全”的“保票”不能改變公眾對鄰避設(shè)施既有的風險認知，更不會改變公眾在風險-收益方面的不公平感。風險溝通要用證據(jù)說話，用先期進行的項目規(guī)劃環(huán)境影響評價報告的科學數(shù)據(jù)與環(huán)保措施來說服公眾。僅僅做到風險評價數(shù)據(jù)和報告的公開、可查詢還不足以讓公眾拋棄鄰避情結(jié)，只有公眾對這些可得的風險信息與將要采取的風險防范措施給予發(fā)自內(nèi)心的認同才行。也就是說，公眾對鄰避設(shè)施項目的建設(shè)單位、提供評估文件的工程咨詢機構(gòu)以及審核文件的行政主管部門都有了充分的信任，才能確保矛盾化解與風險防控措施的有效性。上述邏輯的推導(dǎo)亟需經(jīng)驗研究的支持和修正，唯有把實務(wù)部門的評估需求與學術(shù)界的理論洞見結(jié)合起來，才能更好地落實重大鄰避設(shè)施決策的穩(wěn)評政策，從而及時地對鄰避風險做出預(yù)警，有效地制定出風險防范措施。

(責任編輯:曹玉華)

Practical Dilemma and Policy Suggestions on the Social Stability Risk Assessment of Major NIMBY Decision——A Case from S Province

Zhang Le, Tong Xing

Abstract:This study shows that social stability risk assessment is more specific, and is determined by the attributes of the public goods. So the social stability risk assessment will face a more complex and difficult situation. These difficulties are reflected in the management system, operation mechanism, legal system construction and theoretical guidance etc. In order to effectively get rid of the difficult situation, the decision-making departments should straighten out the relationship between the system stability assessment and other main responsibilities, establish remote assessment and filing review system; in the technical aspects, efforts should be made to improve the universality and representation of public participation, to make improvements in the form, content and weight of risk communication, and to protect the public's right to know and to participate with an equal right. At the legal level, the legal status of social risk assessment must be defined to straighten out the relationship between it and the legal basis of other risk assessment. From the theoretical perspective, the path dependence of the public's NIMBY syndrome should be clarified to strengthen the vulnerability of public trust research, build theory analysis framework of construct risk perception-risk communication-public trust, and improve the theoretical guide of risk assessment.

Key words:NIMBY facilities，social stability，risk assessment

作者簡介：張樂，南京大學博士后、山東大學(威海)法學院副教授(威海264209)；童星，南京大學政府管理學院、南京大學社會風險與公共危機管理研究中心教授(南京210093)

基金項目：國家社科基金重大項目“社會管理創(chuàng)新與社會體制改革研究”(11&ZD028)、國家社科基金一般項目“鄰避設(shè)施決策的社會穩(wěn)定風險評估機制完善與路徑優(yōu)化研究”(14BSH020)、山東大學(威海)青年學者未來計劃(2015WHWLJH09)資助

中圖分類號：C916

文獻標志碼：A

文章編號：1006-0766(2016)03-0107-09

§公共管理研究§