■王　　振　　戴偉娟　　薛艷杰

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“十三五”期間郊區(qū)新城建設(shè)思路研究

■王振戴偉娟薛艷杰

“十三五”是我國加快實(shí)施“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局、著力推進(jìn)“兩個(gè)百年”奮斗目標(biāo)的關(guān)鍵五年，也是上海基本建成“四個(gè)中心”和社會主義現(xiàn)代化國際大都市，構(gòu)建全球科技創(chuàng)新中心基本框架體系的關(guān)鍵五年。圍繞國家和上海的發(fā)展大局，郊區(qū)新城的“十三五”發(fā)展，戰(zhàn)略重要性更加突出，轉(zhuǎn)型升級任務(wù)更加迫切，必須以更加積極的改革創(chuàng)新思路謀劃新的發(fā)展，在“十二五”取得突破性進(jìn)展的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)更大突破。

一、“十二五”發(fā)展的基本概況

（一）基礎(chǔ)設(shè)施投資加大，新城建設(shè)進(jìn)入快道

“十二五”期間，市委、市政府高度重視郊區(qū)新城建設(shè)。2011年5月市政府發(fā)布了《關(guān)于本市加快新城發(fā)展的若干意見》，不少區(qū)縣將新城推進(jìn)工作列為當(dāng)前發(fā)展的中心工作，不斷加大資源投入和推進(jìn)力度，新城建設(shè)明顯加快。一是新城交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有序開展。新城與中心城區(qū)的軌道交通建設(shè)、新城與中心城區(qū)之間的骨干道路系統(tǒng)和新城內(nèi)部道路網(wǎng)絡(luò)建設(shè)進(jìn)度加快?！笆濉逼陂g全市規(guī)劃新開工客運(yùn)交通樞紐62個(gè)，公交?？繄稣?0個(gè)。二是市財(cái)政對新城市政配套建設(shè)支持力度加大。在公共交通配套方面，對符合條件的公交基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護(hù)項(xiàng)目實(shí)行市公交行業(yè)政府專項(xiàng)扶持資金補(bǔ)貼。污水收集管網(wǎng)、污染源截污、河道綜合整治與水生態(tài)修復(fù)、生活垃圾和危險(xiǎn)廢物收運(yùn)及處置體系等環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目納入市第五輪環(huán)保三年行動(dòng)計(jì)劃。三是新城信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)展順利。各新城建成區(qū)內(nèi)已基本實(shí)現(xiàn)光纖到戶的集約化建設(shè)和光纖接入網(wǎng)絡(luò)全覆蓋，基本實(shí)現(xiàn)3G網(wǎng)絡(luò)全覆蓋，移動(dòng)通信網(wǎng)絡(luò)無縫銜接，重點(diǎn)公共場所無線局域網(wǎng)（WLAN）覆蓋。

（二）產(chǎn)業(yè)支撐加快培育，新城實(shí)力得到增強(qiáng)

“十二五”期間各新城更加強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)支撐，更加關(guān)注產(chǎn)城融合。一是多數(shù)新城通過空間擴(kuò)容將工業(yè)園區(qū)納入新城規(guī)劃范圍，如松江新城和淀山湖新城等。二是生活性商業(yè)服務(wù)功能配套不斷加強(qiáng)。一批地標(biāo)性生活服務(wù)業(yè)項(xiàng)目相繼開始營業(yè)。如嘉定新城啟動(dòng)保利凱悅和喜達(dá)屋威斯汀2家五星級酒店，臺北風(fēng)情街、中信泰富廣場、新薈廣場、寶龍城市廣場等商業(yè)項(xiàng)目相繼推出；金山新城萬達(dá)廣場、紅星國際廣場等一批地標(biāo)性的生活服務(wù)業(yè)項(xiàng)目開張營業(yè)；青浦淀山湖新城以朱家角古鎮(zhèn)和大淀湖為中心，不斷強(qiáng)化旅游服務(wù)功能和特色居住功能，形成傳統(tǒng)水鄉(xiāng)古鎮(zhèn)特色和濱湖景觀特色的高端生態(tài)居住示范區(qū)。三是生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)功能加快培育。各新城加快培育發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)質(zhì)量和效益有所提升。如南匯新城蘆潮港商務(wù)研發(fā)中心、華亮商業(yè)廣場等項(xiàng)目陸續(xù)開工，初步形成了服務(wù)貿(mào)易、軟件外包、境外投資等產(chǎn)業(yè)集聚的態(tài)勢；青浦淀山湖新城“十二五”期間商業(yè)面積增加到30.6萬平方米，提高100上。

（三）公共資源傾斜配置，服務(wù)功能加快提升

“十二五”期間，一是郊區(qū)新城加快“5+3+1”醫(yī)院項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營。新建4家三級醫(yī)院竣工運(yùn)營，遷建、改擴(kuò)建4家醫(yī)院已竣工落成投入使用。二是優(yōu)質(zhì)教育資源加快輻射，教育人才流動(dòng)機(jī)制加快構(gòu)建。重點(diǎn)發(fā)展或引進(jìn)了示范性高中。三是文體等資源配置水平不斷提高。如城橋新城建成了總建筑面積3.72萬平米的文化館、美術(shù)館、圖書館和科技館等一批功能性重點(diǎn)項(xiàng)目。嘉定新城工人文化活動(dòng)中心、新城圖書館（文化館）等一批有特色的區(qū)級重點(diǎn)項(xiàng)目落成并投入使用。四是新城公共配套水平與市區(qū)差距有所縮小。除了“三中心”外，新城的社區(qū)配套也同步規(guī)劃了養(yǎng)老配套設(shè)施和安防設(shè)施，社區(qū)公共體育設(shè)施建設(shè)也得到重視。

（四）新城環(huán)境持續(xù)優(yōu)化，宜居宜業(yè)條件改善

各個(gè)新城非常重視綠化建設(shè)，為宜居宜業(yè)創(chuàng)造更好的條件：一是積極建造生態(tài)景觀。如嘉定新城核心區(qū)內(nèi)綠化景觀項(xiàng)目建設(shè)面積達(dá)到125.8萬平方米，基本建成環(huán)城林帶、遠(yuǎn)香湖、石崗門塘和紫氣東來“四大景觀”，形成“千米一湖，百米一林，河湖相串，荷香滿城”的生態(tài)景觀體系；青浦淀山湖新城綠化總面積達(dá)到1121公頃，城市綠化覆蓋率完成35上。二是更加重視環(huán)境保護(hù)。如松江新城“十二五”期間關(guān)閉或替代改造148臺燃煤鍋爐，完成污水收集管網(wǎng)建設(shè)58公里，工商企事業(yè)單位納管1392戶城鎮(zhèn)污水處理率達(dá)到91上，城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理率達(dá)到95上。三是積極推動(dòng)城市低碳可持續(xù)發(fā)展。7個(gè)新城均已納入無燃煤區(qū)范圍，推進(jìn)清潔能源替代、空氣質(zhì)量監(jiān)測點(diǎn)和建筑工地?fù)P塵在線監(jiān)控體系已經(jīng)覆蓋到全部新城。

（五）改革創(chuàng)新不斷深化，新城活力不斷增強(qiáng)

各新城積極探索改革創(chuàng)新，南匯新城的改革不斷深化，靈活的管理體制、人才和產(chǎn)業(yè)集聚政策等提升了新城發(fā)展活力。一是努力構(gòu)建高效靈活的管理體制，形成“小政府、大社會”的“管政合一”運(yùn)行模式。二是創(chuàng)新區(qū)域開發(fā)的資金籌措機(jī)制，加大土地出讓金和稅收形成的市、區(qū)財(cái)力返回比例，為新城建設(shè)提供了財(cái)力保障。三是實(shí)施積極的建設(shè)土地政策，如對建設(shè)用地指標(biāo)予以傾斜。四是積極對接自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新，探索建立跨領(lǐng)域、跨部門資源共享和聯(lián)動(dòng)機(jī)制，在政策疊加、項(xiàng)目溢出、要素流動(dòng)等方面加強(qiáng)溝通對接。

二、“十三五”期間新城發(fā)展的機(jī)遇和挑戰(zhàn)

（一）新城建設(shè)新的機(jī)遇

1.全面深化改革為新城更好發(fā)展提供新保障。中央《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，到2020年，在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果，完成本決定提出的改革任務(wù)，形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型?！笆濉逼陂g，一系列突破性改革將營造出更好的發(fā)展環(huán)境，激發(fā)出更強(qiáng)的發(fā)展活力，可以為經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級、城鄉(xiāng)發(fā)展的一體化、社會的和諧穩(wěn)定、生態(tài)環(huán)境的改善、政府的高效服務(wù)等方面，提供更加有力的制度性保障。

2.國家“一帶一路”和長江經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略實(shí)質(zhì)推進(jìn)為新城發(fā)展提供新空間。國家實(shí)施“一帶一路”和長江經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略，將凸顯上海及長三角地區(qū)的戰(zhàn)略引領(lǐng)和帶動(dòng)作用，將推動(dòng)上海更快發(fā)展成為具有全球影響力的重要節(jié)點(diǎn)城市，推動(dòng)長三角城市群更快發(fā)展成為全球最大的城市群。各個(gè)新城處于兩大國家戰(zhàn)略實(shí)施空間交匯之處，在全市呼應(yīng)國家兩大戰(zhàn)略中，因其優(yōu)越的區(qū)位條件和基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)勢，可以成為全國各地大中型企業(yè)從上海走向全國的總部基地，可以成為外資企業(yè)從上海布局全國的總部基地，可以成為上海中心城區(qū)各類企業(yè)總部和研發(fā)總部的后方基地。

3.上海提出全球城市和全球科創(chuàng)中心的戰(zhàn)略框架為新城發(fā)展提供新動(dòng)力?！笆濉笔巧虾２季秩虺鞘泻腿蚩苿?chuàng)中心的重要時(shí)期，這將為各個(gè)新城發(fā)展帶來兩大新機(jī)遇：一是全球城市框架下上海都市圈建設(shè)升級，各個(gè)新城的戰(zhàn)略區(qū)位更加凸顯，若干新城有望更快成為市域副中心和長三角地區(qū)重要的節(jié)點(diǎn)城市；二是按照京津冀一體化模式，上海中心城區(qū)高度集聚的資源和各類功能性平臺將向外擴(kuò)散，新城可在一些領(lǐng)域成為上海全球城市功能和科創(chuàng)中心布局的重要承載區(qū)。

4.上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)不斷深入為新城經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供新紅利。從兩年多的改革創(chuàng)新實(shí)踐看，上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)已經(jīng)產(chǎn)生四大溢出效應(yīng)，即改革開放的動(dòng)力效應(yīng)、制度創(chuàng)新的示范效應(yīng)、服務(wù)發(fā)展的平臺效應(yīng)、區(qū)域合作的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，通過率先復(fù)制、主動(dòng)融入，各個(gè)新城也正受益于上海自貿(mào)區(qū)改革開放的紅利。尤其進(jìn)入“十三五”，上海自貿(mào)區(qū)還將不斷實(shí)踐一系列改革開放的重大新舉措，而且其覆蓋的區(qū)域范圍必然拓展到更大的市域空間，各個(gè)新城可以獲得更多直接或間接的改革開放新紅利。

（二）應(yīng)對新的挑戰(zhàn)

“十三五”期間，新城發(fā)展主要面臨四個(gè)方面的挑戰(zhàn)。

1.宏觀經(jīng)濟(jì)不確定性增強(qiáng)帶來新城經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力。“十三五”期間，由于中國經(jīng)濟(jì)與全球經(jīng)濟(jì)的聯(lián)系越來越密切，受全球貨幣市場、大宗商品價(jià)格波動(dòng)以及全球經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的影響，中國經(jīng)濟(jì)面臨著許多的不確定性，這種態(tài)勢必然會對外向經(jīng)濟(jì)程度較高的各個(gè)新城帶來波動(dòng)性壓力。從國內(nèi)看，新常態(tài)下宏觀經(jīng)濟(jì)增速還會呈現(xiàn)下行趨勢，國家對宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控將更多聚焦淘汰落后產(chǎn)能、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級方面，同時(shí)勞動(dòng)力、土地成本仍有可能繼續(xù)呈現(xiàn)上升趨勢，這種態(tài)勢會對新城的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來必須轉(zhuǎn)型的陣痛。

2.建設(shè)用地零增長和環(huán)保硬約束帶來轉(zhuǎn)型發(fā)展壓力。全市的建設(shè)用地零增長政策，以及越來越剛性的環(huán)保調(diào)控指標(biāo)，倒逼各個(gè)新城必須走集約用地、可持續(xù)發(fā)展的轉(zhuǎn)型之路。轉(zhuǎn)型有可能帶來階段性的陣痛和壓力，比如引進(jìn)新項(xiàng)目缺乏建設(shè)用地資源競爭優(yōu)勢；淘汰落后產(chǎn)能或低效項(xiàng)目會影響GDP增長；104地塊中的騰籠換鳥需要大的成本投入和剛性的政策措施；環(huán)境治理需要更多的投入保障，但轉(zhuǎn)型時(shí)期財(cái)政增收的壓力會更大。

3.中心城區(qū)和新城區(qū)資源集聚效能釋放帶來區(qū)域間差距拉大壓力。舉辦世博會大大改善了中心城區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施水平，也進(jìn)一步提升了中心城區(qū)“四個(gè)中心”的功能能級和資源集聚能力，形成更加明顯的虹吸效應(yīng)，導(dǎo)致最近幾年郊區(qū)新城與中心城區(qū)的差距有所拉大。閔行、寶山得益于近郊優(yōu)勢和中心城區(qū)拓展延伸形成了房地產(chǎn)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢，在引進(jìn)人才、資金和項(xiàng)目方面明顯領(lǐng)先于各個(gè)新城。

4.周邊江浙地區(qū)搶抓機(jī)遇積極創(chuàng)新帶來區(qū)域競爭壓力。周邊的江浙地區(qū)較多區(qū)縣這些年實(shí)現(xiàn)了較快的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，一些關(guān)鍵性的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和民生指標(biāo)不少也已超越上海郊區(qū)各個(gè)區(qū)縣和新城，而且還呈拉大趨勢。特別是這些區(qū)縣與上海郊區(qū)各個(gè)新城在轉(zhuǎn)型升級中，都選擇了基本趨同的發(fā)展模式，以往一直存在的區(qū)域性競爭今后還將繼續(xù)。在對接上海的新戰(zhàn)略和新舉措方面，它們緊緊跟隨，并以更加積極的創(chuàng)新行動(dòng)和政策力度搶抓機(jī)遇，形成新的競爭壓力。

（三）需要突破的短板

1.基礎(chǔ)設(shè)施仍然不足，交通不便仍很明顯。雖然“十二五”期間各個(gè)新城的基礎(chǔ)設(shè)施得到了較大改觀，但總體來說各個(gè)新城的基礎(chǔ)設(shè)施與中心城區(qū)相比仍有很大差距，與周邊江浙兩省的一些縣級市相比也有一些差距。特別是各個(gè)新城目前只有一條軌道線通往市區(qū)，而且基本沒有直接到達(dá)市區(qū)的快捷線；新城與新城之間尚未規(guī)劃環(huán)線軌道；軌道線基本以新城為終點(diǎn)，沒有再進(jìn)一步延伸到其他重要小城鎮(zhèn)。如果將新城的軌道交通與日本東京都市圈、關(guān)西城市群比，差距就更明顯。各個(gè)新城通往市區(qū)的道路，除高速公路外，缺少含快速道和景觀道為一體的高等級通道，原有公路路況差，通行差，工程改造進(jìn)度慢。

2.商務(wù)成本急劇上升，創(chuàng)新要素集聚受阻。房價(jià)和薪酬的快速上漲已對新城吸引投資項(xiàng)目和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才帶來明顯的不利影響。新城的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，既要面對中心城區(qū)的虹吸性競爭，還要面對周邊城市的比拼式競爭，屬于夾心層。在商務(wù)成本和可用建設(shè)用地資源兩大方面，商務(wù)成本中的住房用房成本和用工成本目前都已明顯超過周邊地區(qū)，而在建設(shè)用地資源上更沒有任何優(yōu)勢，經(jīng)常可以看到一些在浦東完成孵化的科技創(chuàng)新項(xiàng)目，越過郊區(qū)新城，直接布局到江浙一帶。

3.產(chǎn)城尚未有效融合，城市功能受到制約。目前上海郊區(qū)新城尚未實(shí)現(xiàn)有效的產(chǎn)城融合，主要體現(xiàn)在：一是新城規(guī)劃普遍將周邊產(chǎn)業(yè)園區(qū)劃歸新城范圍，但實(shí)際上這些產(chǎn)業(yè)園區(qū)已自成體系，與新城的人口就業(yè)、城市功能區(qū)等并無緊密關(guān)聯(lián)，實(shí)質(zhì)性的聯(lián)動(dòng)及融合發(fā)展薄弱。二是新城新開發(fā)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)中，偏重于住宅類房產(chǎn)項(xiàng)目，產(chǎn)業(yè)用地比重較低，新開發(fā)建設(shè)區(qū)域或老城更新改造中，產(chǎn)城融合、產(chǎn)業(yè)區(qū)與社區(qū)混合型的用地開發(fā)不足。三是新城之間產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向存在同構(gòu)問題。各新城產(chǎn)業(yè)發(fā)展普遍呈現(xiàn)大而全的結(jié)構(gòu)特征，普遍將戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等作為發(fā)展方向，在總部經(jīng)濟(jì)、旅游休閑、文化創(chuàng)意、商務(wù)會展、重點(diǎn)新興產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域存在跟風(fēng)發(fā)展和無序競爭等問題，各新城的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)特色和優(yōu)勢不明顯。四是新城現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)比重較高，轉(zhuǎn)型升級較為緩慢。新城的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)大都依托于市級工業(yè)開發(fā)區(qū)或出口加工區(qū)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比較傳統(tǒng)，仍有相當(dāng)部分企業(yè)處于產(chǎn)業(yè)鏈和價(jià)值鏈低端，給工業(yè)開發(fā)區(qū)的騰籠換鳥、二次開發(fā)帶來難度。

4.規(guī)劃建設(shè)過于松散，人口集聚低于預(yù)期。目前上海郊區(qū)新城普遍存在大體量、大尺度、空間結(jié)構(gòu)松散等特征。緊湊型的規(guī)劃設(shè)計(jì)理念和建設(shè)實(shí)踐體現(xiàn)不足，導(dǎo)致土地資源低效利用，同時(shí)也加劇了新城生產(chǎn)和生活區(qū)的空間隔離，制約了城市功能發(fā)育。大部分新城都在原來老縣城邊上再造一個(gè)空間面積更大的新城區(qū)。各新城在規(guī)劃上開發(fā)強(qiáng)度較小，容積率和建筑高度等偏低，人均建設(shè)用地面積普遍偏高。街區(qū)單元尺度過大，樓宇和建筑載體分布過疏，難以形成有利于現(xiàn)代服務(wù)業(yè)集聚的人氣條件。近年，隨著郊區(qū)新城規(guī)劃陸續(xù)修編，新城規(guī)模普遍明顯擴(kuò)張，除金山新城和城橋新城外，其他新城規(guī)劃人口都達(dá)到中等城市或大城市水平。但是從現(xiàn)狀來看，大部分新城實(shí)際人口規(guī)模尚不到規(guī)劃人口目標(biāo)的一半，人口集聚情況低于預(yù)期。

5.體制機(jī)制有待完善，城市地位尚未確立。一些關(guān)鍵領(lǐng)域的體制機(jī)制尚未理順，成為新城建設(shè)發(fā)展較為緩慢的重要原因。一是市級層面缺少新城建設(shè)發(fā)展常態(tài)化的權(quán)威統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，缺乏從全市發(fā)展大局的角度統(tǒng)籌七大新城的市級常態(tài)化組織、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。二是新城管理機(jī)制、獨(dú)立發(fā)展權(quán)限與實(shí)際承擔(dān)的功能要求不匹配。這些年郊區(qū)新城的城市管理仍然延續(xù)多頭現(xiàn)象，既有行政鎮(zhèn)域合并后中心大鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)體制，還有工業(yè)開發(fā)區(qū)管委會體制，還有直屬區(qū)政府承擔(dān)統(tǒng)籌職能的新城管委會和新城建設(shè)開發(fā)公司體制，可以說多數(shù)新城的行政管理屬于區(qū)鎮(zhèn)混搭，還沒有真正形成一個(gè)獨(dú)立的城市管理體制機(jī)制。新城按照規(guī)劃目標(biāo)，都是中等城市，但行政管理體制上仍然是鎮(zhèn)級管理體制。

三、“十三五”期間郊區(qū)新城建設(shè)思路

“十三五”期間，郊區(qū)新城建設(shè)的目標(biāo)要緊緊圍繞國家“四個(gè)全面”的戰(zhàn)略部署，牢牢服務(wù)于上海到2020年基本建成“四個(gè)中心”和社會主義現(xiàn)代化國際大都市，以及形成科技創(chuàng)新中心基本框架體系的發(fā)展大局，努力把郊區(qū)各個(gè)新城建設(shè)成為功能完善、產(chǎn)城融合、用地集約、生態(tài)良好的現(xiàn)代化城市，建設(shè)成為全球科創(chuàng)中心建設(shè)的重要承載體、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化建設(shè)的重要引擎、上海都市圈對外來往的重要門戶、長三角城市群有影響力的節(jié)點(diǎn)城市。

（一）完善功能定位，形成有序分工新格局

把握上海新一輪城市總體規(guī)劃編制契機(jī)，加快研究確定郊區(qū)各新城的主導(dǎo)功能，培育若干各具優(yōu)勢、特色或亮點(diǎn)，功能完善、有序分工的新城規(guī)劃建設(shè)新格局。其中：松江新城為松江區(qū)經(jīng)濟(jì)、文化和行政中心，上海市域副中心，長三角城市群的綜合性節(jié)點(diǎn)城市，以區(qū)域性交通樞紐、先進(jìn)制造業(yè)及相關(guān)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)為主要特征的現(xiàn)代化新城。嘉定新城為嘉定區(qū)經(jīng)濟(jì)、文化和行政中心，上海西部門戶城市，長三角城市群的重要節(jié)點(diǎn)城市，以汽車、電子信息和科教等為主要特征的現(xiàn)代化新城。南橋新城為奉賢區(qū)經(jīng)濟(jì)、文化和行政中心，上海杭州灣北岸的綜合性節(jié)點(diǎn)城市，以戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為主要特征的現(xiàn)代化新城。南匯新城為突顯港城融合優(yōu)勢的新興城市，以臨港高端制造和航運(yùn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)為主要特征的現(xiàn)代化濱海港口城市。淀山湖新城為青浦區(qū)經(jīng)濟(jì)、文化和行政中心，突顯水優(yōu)勢和特色的江南水鄉(xiāng)城市，水城融合、生態(tài)宜居、創(chuàng)新資源集聚的現(xiàn)代化濱湖水鄉(xiāng)新城。金山新城為金山區(qū)經(jīng)濟(jì)、文化和行政中心，以現(xiàn)代石化、裝備制造和旅游休閑等為主要特征的現(xiàn)代化濱海石化新城。城橋新城為崇明縣的經(jīng)濟(jì)、文化和行政中心，獨(dú)具水清、土凈、氣潔等綜合生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢，以健康、綠色、休閑等產(chǎn)業(yè)為主要特征，恬靜宜居的現(xiàn)代化濱江田園新城。

（二）加強(qiáng)功能建設(shè)，提升新城能級品質(zhì)

“十三五”期間要著力加強(qiáng)各個(gè)新城的城市功能建設(shè)，包括產(chǎn)業(yè)功能、服務(wù)功能、輻射功能，提高優(yōu)質(zhì)資源要素的集聚能力，提高新城的城市品質(zhì)和魅力。

一要促進(jìn)中心城區(qū)部分產(chǎn)業(yè)功能向新城疏解轉(zhuǎn)移。要同步推進(jìn)中心城區(qū)人口與產(chǎn)業(yè)布局向新城疏散轉(zhuǎn)移，借鑒京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的做法，切實(shí)推進(jìn)產(chǎn)業(yè)，包括現(xiàn)代服務(wù)業(yè)在全市域的合理布局和空間調(diào)整，促進(jìn)部分金融功能、貿(mào)易功能、研發(fā)功能、總部功能和醫(yī)療功能向新城布局，為新城發(fā)展奠定更加堅(jiān)實(shí)的產(chǎn)業(yè)功能。

二要進(jìn)一步提升新城的公共服務(wù)能力和文化品質(zhì)。切實(shí)推進(jìn)優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源向新城傾斜配置，按照現(xiàn)狀和規(guī)劃人口規(guī)模，配足各類學(xué)校、醫(yī)院和文體場館，縮短新城與中心城區(qū)在教育、醫(yī)療和文體等公共服務(wù)設(shè)施和服務(wù)方面的差距。依托新城的大學(xué)城，鼓勵(lì)大學(xué)創(chuàng)辦附屬中小學(xué)；依托工業(yè)開發(fā)區(qū)和科技園區(qū)，創(chuàng)辦理工科分校或職業(yè)技術(shù)大學(xué)。推出一批布局新城或新城周邊的市級標(biāo)志性文化設(shè)施、體育設(shè)施和旅游觀光項(xiàng)目。確保各類住宅小區(qū)按照規(guī)定要求配足養(yǎng)老服務(wù)、社區(qū)服務(wù)、居（村）委會、地下民防工程、應(yīng)急避難所等公共配套服務(wù)設(shè)施。

三要加強(qiáng)新城的對外輻射和服務(wù)能力建設(shè)。通過完善產(chǎn)業(yè)功能和城市品質(zhì)增強(qiáng)項(xiàng)目和人才的集聚能力，通過項(xiàng)目和人才集聚增強(qiáng)對外輻射和服務(wù)能力，與中心城區(qū)共同支撐起上海都市圈的集聚和輻射能力，成為上海城鄉(xiāng)發(fā)展一體化中的中間承載體，具備區(qū)域性樞紐功能，帶動(dòng)周邊新市鎮(zhèn)、小城鎮(zhèn)和農(nóng)村發(fā)展；成為長三角地區(qū)具有鮮明特征和有影響力的中等城市乃至重要的節(jié)點(diǎn)城市。打造特色產(chǎn)業(yè)集聚優(yōu)勢，培育創(chuàng)新要素集聚優(yōu)勢，更好地融入國家的一帶一路戰(zhàn)略和長江經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略。

（三）加快創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級

一要加快從投資驅(qū)動(dòng)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的轉(zhuǎn)型升級。要在探索實(shí)踐“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展”的模式和體制機(jī)制上勇當(dāng)先行者，加強(qiáng)與浦東自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的對接，加強(qiáng)與張江國家自主創(chuàng)新示范區(qū)的對接，把“雙自聯(lián)動(dòng)”的體制機(jī)制優(yōu)勢和創(chuàng)新孵化優(yōu)勢嫁接到各個(gè)新城的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，獲得制度創(chuàng)新的溢出效應(yīng)和園區(qū)合作的帶動(dòng)效應(yīng)。

二要堅(jiān)持先進(jìn)制造與現(xiàn)代服務(wù)的并行發(fā)展。推動(dòng)出口導(dǎo)向型工業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，堅(jiān)決轉(zhuǎn)移用地多、效益低的勞動(dòng)密集型加工組裝產(chǎn)業(yè)，堅(jiān)決淘汰有污染且無治理能力的小型加工企業(yè)，通過騰籠換鳥的組合政策和措施，促進(jìn)園區(qū)結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，打造出以智能制造為主導(dǎo)的高科技產(chǎn)業(yè)園區(qū)。要積極發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，把握“互聯(lián)網(wǎng)+”發(fā)展趨勢，著重引進(jìn)和發(fā)展網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)和健康經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)，建設(shè)與中心城區(qū)的金融、貿(mào)易、航運(yùn)核心功能區(qū)相配套的輔助功能區(qū)。

三要著力打造更大容量的眾創(chuàng)空間和產(chǎn)業(yè)化基地。在培育新興產(chǎn)業(yè)方面，要從以往引進(jìn)為主轉(zhuǎn)向引進(jìn)、孵化并重的發(fā)展模式，充分利用建設(shè)用地和商務(wù)成本上的區(qū)域比較競爭優(yōu)勢，建設(shè)一批高規(guī)格、高容量的孵化器和加速器，同時(shí)配套積極的孵化政策和良好的生活配套設(shè)施，打造眾創(chuàng)優(yōu)勢和品牌，為吸引更多的人才到新城創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)提供更好的載體條件。要推進(jìn)工業(yè)園區(qū)的二次開發(fā)，建設(shè)高水平的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化基地。

四要?jiǎng)?chuàng)新人才體制機(jī)制增強(qiáng)區(qū)域引才聚才競爭力。抓住全市推進(jìn)全球科技創(chuàng)新中心建設(shè)的戰(zhàn)略機(jī)遇，積極主動(dòng)地學(xué)習(xí)和借鑒中關(guān)村、張江、武漢光谷、深圳前海、無錫等國家級人才管理創(chuàng)新試驗(yàn)區(qū)的創(chuàng)新做法，爭取成為上海人才體制機(jī)制創(chuàng)新的先行者，努力彌補(bǔ)在人才引進(jìn)中與中心城區(qū)和浦東新區(qū)客觀存在的區(qū)位弱勢。

（四）優(yōu)化新城布局，完善空間結(jié)構(gòu)體系

一要堅(jiān)持緊湊型城市布局原則。針對當(dāng)前各個(gè)新城普遍存在的規(guī)劃建設(shè)空間松散、土地利用集約度差、商業(yè)布點(diǎn)難以集聚的問題，要堅(jiān)持便利人的生活工作、節(jié)約集約利用土地兩大原則，適當(dāng)調(diào)整道路、景觀、住房、商業(yè)配套、產(chǎn)業(yè)用地方面的規(guī)劃建設(shè)理念和標(biāo)準(zhǔn)。調(diào)整優(yōu)化空間規(guī)劃，鼓勵(lì)推行二次開發(fā)。對于產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)的工業(yè)用地，要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的新趨勢，在使用性質(zhì)上允許調(diào)整為綜合用地，適當(dāng)放寬容積率限制。

二要加強(qiáng)新城區(qū)與老鎮(zhèn)區(qū)的銜接。要消除新城區(qū)與老鎮(zhèn)區(qū)之間在空間上的物理隔斷和形態(tài)上的建設(shè)落差，統(tǒng)籌新城空間規(guī)劃和項(xiàng)目布局，促進(jìn)各類新項(xiàng)目布局向老鎮(zhèn)區(qū)靠攏，帶動(dòng)老鎮(zhèn)區(qū)改造升級。

三要加快建設(shè)新城與周邊小城鎮(zhèn)和江浙中小城市間的快捷交通網(wǎng)絡(luò)體系。完善對外的傘狀高等級公路體系建設(shè)，積極爭取城際軌道接入新城，建設(shè)集城市地鐵、城際軌道、高速公路、快速道為一體的新城交通樞紐，提升對周邊小城鎮(zhèn)和江浙中小城市的輻射和服務(wù)功能。

（五）加強(qiáng)統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)，展現(xiàn)城市樞紐功能

新城發(fā)展的目標(biāo)就是要建設(shè)成為上海都市圈中的節(jié)點(diǎn)城市和中心城區(qū)外圍的城市群網(wǎng)絡(luò)，放在城鄉(xiāng)發(fā)展一體化與長三角一體化角度看，具有承上啟下的樞紐功能?！笆濉逼陂g要加強(qiáng)三個(gè)層面的統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)：

一要加強(qiáng)與中心城區(qū)的統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)。促進(jìn)中心城區(qū)高度集中的城市功能適當(dāng)分解配置到郊區(qū)新城，減少中心城區(qū)“虹吸效應(yīng)”，率先實(shí)現(xiàn)中心城區(qū)與郊區(qū)新城在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展上的一體化。特別在中心城區(qū)至郊區(qū)新城的交通配套投資、郊區(qū)新城的大型基礎(chǔ)設(shè)施投資、郊區(qū)新城的大型公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)等方面，實(shí)現(xiàn)全市統(tǒng)籌，與中心城區(qū)同等待遇。

二要加強(qiáng)與周邊小城鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)的統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)。一方面要在促進(jìn)中遠(yuǎn)郊小城鎮(zhèn)發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距上更好發(fā)揮新城的帶動(dòng)作用，以新城為核心構(gòu)建現(xiàn)代化的城鎮(zhèn)體系；另一方面要在消除中心城區(qū)及其拓展區(qū)“攤大餅式”建設(shè)弊端上積極發(fā)揮新城作用，降低近郊新市鎮(zhèn)一味靠向中心城區(qū)的傾向，突出新城的中心地位和樞紐功能。

三要加強(qiáng)與周邊城市的統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)。既要成為上海都市圈面向江浙的門戶城市，還要成為長三角城市群圈層體系中的節(jié)點(diǎn)城市。積極推進(jìn)新城的區(qū)域型交通樞紐建設(shè)，促進(jìn)城市軌道交通向周邊城市、重要城鎮(zhèn)延伸，與江浙軌道交通網(wǎng)、高速公路網(wǎng)更好對接。大力推進(jìn)水環(huán)境和空氣環(huán)境的聯(lián)防聯(lián)治。推進(jìn)新城優(yōu)質(zhì)醫(yī)療、教育、文化服務(wù)資源向周邊城市的開放，減輕中心城區(qū)的對外服務(wù)壓力。

（六）生態(tài)環(huán)境優(yōu)先，造就宜居宜業(yè)優(yōu)勢

堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展原則，把改善生態(tài)環(huán)境作為宜居宜業(yè)的重要條件和提升新城品質(zhì)和區(qū)域競爭力的重要抓手，建設(shè)水清、地凈、城綠、天藍(lán)的生態(tài)城市。

一要在節(jié)能減排整治上率先引入負(fù)面清單管理模式。推進(jìn)工業(yè)區(qū)生態(tài)化改造，加快淘汰高能耗、高排放落后產(chǎn)能，加大環(huán)境整理力度。在節(jié)能減排措施上采取負(fù)面清單管理模式，提高行政效率。建立健全信息共享平臺和綜合監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)和完善事中事后監(jiān)管，把節(jié)能減排的主體責(zé)任回歸到企業(yè)。

二要深入推進(jìn)水環(huán)境整治工作。要在繼續(xù)實(shí)施新城河道整治的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步推進(jìn)流域性、整體性整治，加強(qiáng)與周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的協(xié)同治理，統(tǒng)籌水資源、水環(huán)境、水安全。增加水環(huán)境整治投入，引入城市環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，建立長效管理機(jī)制，對污染嚴(yán)重的河道實(shí)施生態(tài)修復(fù)工程。

三要加大違章建筑和城中村整治力度。對違章建筑建立零容忍機(jī)制，確保市容整潔和有序。對尚未完成改造的城中村，要加強(qiáng)規(guī)劃統(tǒng)籌，適當(dāng)提高建筑容積率，安排財(cái)政資金予以必要保障，力爭在“十三五”期間全面完成。

（七）堅(jiān)持以人為本，構(gòu)建新型管理機(jī)制

一要進(jìn)一步推進(jìn)市、區(qū)兩級行政管理權(quán)限和綜合執(zhí)法力量的下沉。積極探索按中型城市規(guī)格構(gòu)建政府加強(qiáng)社會管理新體制，在推動(dòng)行政管理和執(zhí)法權(quán)限下放區(qū)縣的同時(shí)，還要進(jìn)一步下放到新城，責(zé)任下沉、權(quán)限下沉、人員下沉，提高新城綜合管理能力。

二要參照中心城區(qū)標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建社區(qū)公共服務(wù)體系。要根據(jù)社區(qū)居民需求，完善服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)各類社區(qū)服務(wù)中心終端向居住區(qū)延伸，按照中心城區(qū)的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)積極推進(jìn)社區(qū)事務(wù)服務(wù)中心、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心、社區(qū)文化活動(dòng)中心、社區(qū)生活服務(wù)中心建設(shè)，形成政府服務(wù)、公益服務(wù)和便民服務(wù)有機(jī)結(jié)合的社區(qū)服務(wù)體系。

三要進(jìn)一步加強(qiáng)社會綜合治理工作。針對新城人口規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大、人口結(jié)構(gòu)比較復(fù)雜的情況，切實(shí)加強(qiáng)外來人口管理工作，高度重視社會平安建設(shè)，完善人防、物防、技防相結(jié)合的治安防控體系，繼續(xù)推進(jìn)封閉型住宅小區(qū)視頻安防監(jiān)控系統(tǒng)、樓宇對講系統(tǒng)、周界報(bào)警系統(tǒng)等三大技防系統(tǒng)的安裝工作。

四要積極推進(jìn)智慧城市建設(shè)提升社會管理效率。加快寬帶網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快城市安全信息系統(tǒng)建設(shè)，加快建設(shè)社會信用體系，促進(jìn)大數(shù)據(jù)平臺在新城管理中的普及應(yīng)用。

（本文作者為上海社會科學(xué)院課題組成員）