王海俠,孟慶國

(清華大學(xué) 中國農(nóng)村研究院,北京100084)

隨著稅費改革,鄉(xiāng)村治理步入到后稅費時代,基層的全能型治理讓位于公共服務(wù)型治理[1],雖然在這一過程中,農(nóng)民負擔(dān)減輕,農(nóng)村矛盾得到緩解,但鄉(xiāng)村出現(xiàn)新一輪的治理困境,主要表現(xiàn)為農(nóng)村基層組織治理責(zé)任弱化,導(dǎo)致其組織能力、資源配置能力和工作主動性都受到極大影響。針對當(dāng)前鄉(xiāng)村治理存在的問題,學(xué)者給出了三種替代性的鄉(xiāng)村治理方式:參與式治理、多元中心治理和分權(quán)式治理。這三種治理方式雖然是針對傳統(tǒng)治理的不適應(yīng)性而提出的新的治理方向,但一個共同問題是主張治理方式的普適性,而忽略了“地方性治理”[2]的特殊性,對于基層的創(chuàng)新實踐關(guān)注不夠。其實,在社會轉(zhuǎn)型時期,許多地方性實踐非常值得分析和總結(jié)。為此,筆者對江西分宜的鄉(xiāng)村治理模式進行考察,發(fā)現(xiàn)分宜的許多做法非常具有實效性,是針對當(dāng)?shù)貑栴}而做的有益嘗試,尤其是在當(dāng)?shù)鼗鶎咏M織渙散、黨組織喪失戰(zhàn)斗力的情況下,從“黨建+村民自治”的角度來進行治理探索,以黨建強化鄉(xiāng)村治理的思路非常值得借鑒。

1 分宜模式的基本情況

分宜縣地處贛西中部,國土面積1 389平方公里,人口33萬,下轄7鎮(zhèn)3鄉(xiāng)1個辦事處。分宜縣在2010年開始的試點探索的基礎(chǔ)上,于2012年在全縣全面推行“村小組建黨支部+村民理事會”的基層組織設(shè)置,建立村小組黨支部401個、村民理事會444個,擴大了農(nóng)村基層黨組織的覆蓋面,推進了基層民主,探索出一條新形勢下加強農(nóng)村基層組織建設(shè)的新路子,調(diào)動了農(nóng)村黨員參與村莊公共事務(wù)管理的積極性,同時激活了村民小組的自治服務(wù),形成了黨領(lǐng)導(dǎo)下的“村兩委”與村民小組有效互動的新鄉(xiāng)村治理格局。

1.1 實踐動因

分宜縣之所以推出“村民小組建黨支部+村民理事會”這一治理模式,主要有三點原因。

第一,鞏固農(nóng)村黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心地位,調(diào)動農(nóng)村黨員積極投入鄉(xiāng)村建設(shè)。自從村民自治制度實施以來,村級民主管理制度不斷完善,而黨員在村級事務(wù)管理中的作用逐漸由“決策”轉(zhuǎn)向“議事”,黨組織和黨員在村務(wù)的決策和管理過程中不同程度地陷入“邊緣化”的境遇。如何發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用,如何調(diào)動黨員參與村莊事務(wù)管理,是迫切需要解決的問題。

第二,分宜特殊的地理與社會經(jīng)濟情況要求將村委的工作向村民小組延伸。分宜縣是丘陵地貌,不少鄉(xiāng)村分布在山區(qū),村民居住較為分散,加上行政村撤并因素,使得“村兩委”對村情民意獲知滯后、糾紛矛盾處理不及時。尤其是近年來,長期居住在村里的多是老人,老人對于公共服務(wù)的需要雖較為簡單,但他們往返村里和鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事很不方便。所以,如何有效調(diào)動村民小組的服務(wù)性,使村務(wù)在村民小組一級得到解決,就顯得特別迫切。

第三,行政村“兩委”干部精力不夠。農(nóng)村工作點多面廣,不僅要做好鎮(zhèn)里分配的常規(guī)工作,還要做好村里的工作。人口多的村莊,“村兩委”精力不夠,問題解決不及時,而村民小組長又無事可做。將黨支部建到村小組,同時成立村民理事會,既可以讓村民小組為村委分擔(dān)工作,又可以發(fā)揮村民的自治性,實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的多頭配合,更好地實現(xiàn)村民自治。

1.2 具體做法

分宜模式的具體做法主要有三個方面:

第一,調(diào)整村黨組織設(shè)置。類似于“三灣改編”將“支部建在連上”,分宜將原來建立在行政村一級的黨支部重心下移,實現(xiàn)“黨支部建在村小組上”。首先,對行政村黨支部實行“上提”,在黨員人數(shù)50人以上、村級規(guī)模大且經(jīng)濟狀況較好的行政村建立黨總支;其次,對村黨員實行“下分”,依據(jù)地域和歷史因素,把村黨員按照村民小組/自然村進行劃分,按照“便于管理、便于組織、便于活動”的原則,各村小組單獨或聯(lián)合建立黨支部。目前,在127個行政村中,單建村小組支部79個,聯(lián)建村小組支部319個,基本是按1∶3的比例對原有村黨支部進行擴建。

第二,選配村小組黨支部書記,在確定支部書記時突出“三個優(yōu)先”。一是黨員組長優(yōu)先。村民小組組長是黨員的,可優(yōu)先考慮由村民小組組長兼任村民小組黨支部書記。二是先進模范黨員優(yōu)先。村小組組長不是黨員的,由村黨總支、本組黨員、村小組長和村民代表進行推薦,通過村小組黨員大會選舉,把群眾威望高、工作能力強的黨員推舉到支部書記崗位上。三是“兩委”班子中的黨員干部優(yōu)先。對—時無合適人選的,由“村兩委”班子成員中的黨員干部兼任小組黨支部書記。在已成立的401個黨支部中,有230個村干部兼任支部書記,有46個村干部兼任支部委員,去除兼任的干部,在總共1 203人的黨支部中,有927人是沒有職位的普通村民,這900多人是村莊治理向村民小組延伸的重要補充力量。同時,有近一半的村民小組長擔(dān)任支部書記,這樣就使得長期無所事事的村民小組長又重新回到鄉(xiāng)村治理的行列之中。

第三,成立鄉(xiāng)村服務(wù)組織。配合村小組建黨支部,推行村民理事會制度,并輔以村民民主理財小組、職能服務(wù)站點等自治組織建設(shè)。一是在村民小組內(nèi)成立村民小組理事會。理事會成員3～5人,其中理事長1人。理事會成員產(chǎn)生要在有能力、有精力、有熱心、有公心的標(biāo)準下,在能力強的黨員、產(chǎn)業(yè)大戶、經(jīng)營能人和農(nóng)村“五老”(老干部、老戰(zhàn)士、老專家、老教師、老模范)中選出。二是成立村民民主理財小組,成員3～5人。民主理財小組成員在村小組黨支部委員和德高望重的村民中推選產(chǎn)生。民主理財小組負責(zé)對本村集體財務(wù)活動進行監(jiān)督,參與制定村集體的財務(wù)計劃和各項財務(wù)管理制度。三是建立職能服務(wù)站點。具體來說,分宜共建立了“五站”,即矛盾糾紛調(diào)解站、產(chǎn)業(yè)協(xié)會推進站、文明新風(fēng)倡導(dǎo)站、環(huán)境衛(wèi)生監(jiān)督站、公益事業(yè)服務(wù)站等五個自治性服務(wù)組織。但這“五站”目前與村民理事會存在交集,多是兩塊牌子、一個班子,其原因是地域范圍小,事情相對集中,不太需要每個站點的實體化。

1.3 考核機制

有了明確的工作目標(biāo)和計劃后,重要的是其考核機制,以在制度上確保這一創(chuàng)新模式能夠得到執(zhí)行。縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)各有考核的內(nèi)容和辦法,歸納起來,可分為六個方面(見表1)。

表1 “村小組建黨支部+村民理事會”年度工作績效考核內(nèi)容

1.4 經(jīng)費投入與支出

村小組建黨支部的做法,客觀上需要一定的經(jīng)費投入。其運營資金來源以財政投入為主、黨費補助為輔,實行市、縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)三級負擔(dān)的經(jīng)費投入體系。經(jīng)費支出主要在三個方面:村小組黨支部場所經(jīng)費、村小組黨支部成員工作報酬和村小組黨支部日常活動經(jīng)費。其中場所經(jīng)費的標(biāo)準是每名黨員每年不低于100元,村小組新建的黨支部要求有獨立的議事地點,議事點要設(shè)在村民小組。一般來說,支部活動多是利用村組閑置場所,或租賃農(nóng)戶不使用的房屋,一般年租金500～800元;對非村干部兼職的支部負責(zé)人,給予每年1 200～1 800元的工作補貼;每個黨支部設(shè)支部書記1名、支部委員2名,在沒有村干部兼任的情況下,給予每個支部每年4 200元的工作經(jīng)費補貼;日?；顒咏?jīng)費統(tǒng)一標(biāo)準為每年每個支部3 000元。

以上三個部分的經(jīng)費投入,市、縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)三級各自承擔(dān)的比例有所不同。具體而言,支部場所經(jīng)費和支部書記報酬補貼由市、縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)按4∶4∶2比例分擔(dān);支部委員報酬補貼由縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)兩級按1∶1比例分擔(dān);村小組黨支部日常活動經(jīng)費由市、縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)三級按4∶3∶3比例分擔(dān)。由縣本級承擔(dān)的部分列入財政預(yù)算,每年據(jù)實核撥;由鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)財政承擔(dān)的部分,各鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)要列入財政預(yù)算,每年據(jù)實撥付。表2為分宜2012年以來全面推進“村小組建黨支部”的財政投入情況。

表2 “村小組建黨支部”市、縣、鄉(xiāng)三級配套資金匯總表

對于村小組建黨支部,4年來累計的財政投入是1 216.62萬元,平均每個村近10萬元。因為村干部兼任的黨支部成員沒有任何補貼,所以這部分投入主要補貼給新增的支部成員,雖然具體到每個支部成員,每年只有1 000多元的補貼,但卻在一定程度上成為撬動他們加入鄉(xiāng)村治理的有力杠桿。

對于村民理事會,原則上沒有任何財政投入,村民理事會的理事長和成員沒有固定的補貼?？h委組織部的負責(zé)人指出:對于村民理事會,堅決不能給予補貼,農(nóng)民的事情農(nóng)民辦,要讓農(nóng)民中覺悟高、有熱心的群眾帶頭參與公共事務(wù),真正實現(xiàn)村民自治。近年來有的地方居然花錢雇村民開會,像“一事一議”的本意是讓村民自主決議村莊發(fā)展事務(wù),結(jié)果村委卻還要給村民誤工補貼,顯然違背了村民自主議事的民本性。分宜基于客觀情況,雖然酌情給予了一定的誤工補貼,但這樣的補貼也主要是象征性的。

2 分宜“村民小組建黨支部+村民理事會”模式的作用及局限

2.1 分宜模式的主要成效

分宜縣的“村小組建黨支部+村民理事會”模式,主要是以農(nóng)村基層黨組織建設(shè)來激發(fā)農(nóng)村有服務(wù)意愿和能力的村民加入到村民自治之中,并以此為契機,實現(xiàn)新的村組社會管理形式,突出村民小組在村民自治中的獨特作用。簡言之,這一模式可以歸納為“黨建+”的治理形式,隨著黨建工作的深入,來調(diào)動鄉(xiāng)村整體格局的變化。這一模式對鄉(xiāng)村治理確實起到了牽一發(fā)而動全身的功效。

2.1.1 推進黨建工作方法的改革

要以“黨建+”的方式來調(diào)動黨員和村民參與村莊事務(wù)治理的熱情,除了將黨支部下移到村民小組外,還需要配套的制度和組織保證,否則無論是將支部建在哪一個層級上都可能淪為形式化的改變,而沒有實質(zhì)內(nèi)容的突破。分宜縣以“村小組建黨支部”為依托,制定了農(nóng)村發(fā)展黨員“雙推雙報三審三制”、黨員“先鋒創(chuàng)績”、黨員年審登記等制度。這幾項制度的推行,一方面策應(yīng)了“村小組建黨支部”這一創(chuàng)新,另一方面也有利于改進農(nóng)村黨建工作的不足。分宜縣農(nóng)村黨員發(fā)展一直存在不少問題,主要原因在于當(dāng)?shù)氐男帐虾妥谧逵^念比較強,農(nóng)村黨員的“近親繁殖”問題、黨員“有名無用”問題相對普遍。如何改變不健康的黨員發(fā)展情況是一個需要著重解決的大問題。

如今,以“村小組建黨支部”為突破口,實行了“雙推雙報三審三制”,建立了“近親回避制”、全程公示制和工作失誤責(zé)任追究制,嚴把黨員入口,確保入黨成員的動機純正、能力優(yōu)秀、群眾認可度高①2010年以來,全縣共有56名村干部在親屬入黨時主動回避,23名村干部親屬因?qū)徍瞬缓细裎戳袨槿朦h積極分子,15名入黨積極分子的資格被取消,8名預(yù)備黨員的轉(zhuǎn)正期被延長,10名村干部被誡勉談話,其中4名被給予黨紀處分。。在嚴把入口的同時,建立不合格黨員常態(tài)化退出機制,暢通黨員“出口”,也即黨員年審登記制。黨員年審登記工作實行一年一審,分登記、暫緩登記、不予登記三類。2013年有73名不合格黨員被除名、129名黨員“暫緩登記”;2014年,除名的黨員有44名,暫緩登記的有18名。

“村小組建黨支部”的本質(zhì)是強化黨員在鄉(xiāng)村治理之中的先鋒模范作用,讓他們積極介入到服務(wù)與自治之中。如果沒有組織約束,黨員的主動性就不夠,有了相應(yīng)的組織和制度監(jiān)督,更易于調(diào)動農(nóng)村黨員加入公共服務(wù)。實地走訪堂下村、山田村等12個村莊,這些村的黨員每年都要進行一次義務(wù)的渠道清理或公共衛(wèi)生打掃,這是對目前農(nóng)村比較缺乏的村莊集體行動的有效補充和良好示范。

2.1.2 村民自治層級下移至村民小組

隨著將支部建在村民小組,實現(xiàn)了黨建工作重心和責(zé)任的下移,村小組支部開始在鄉(xiāng)村治理和公共服務(wù)中發(fā)揮作用。正所謂“名不正,則言不順”,以前的村民小組基本不發(fā)揮什么作用,如今成立了村小組黨支部,賦予了支部成員一定的權(quán)力,讓他們有責(zé)任和動力介入到村務(wù)當(dāng)中。同時,因為在選任黨支部書記和委員時,重點依托黨員村民小組長和能人黨員,又使得黨支部與村民小組長和村內(nèi)能人加強聯(lián)系,有利于調(diào)動和凝聚他們的力量。

在分宜縣的401個支部中,有村民小組長加入的黨支部占半數(shù)以上,如果村民小組長不是黨員,一般會吸納進村民理事會,做村民理事會的理事長。這樣做改變了以前村民小組長不參與村務(wù)的狀況,調(diào)動了村民小組長參與村務(wù)的積極性,同時規(guī)定村民小組長可以列席并參與討論村內(nèi)重大事務(wù),不僅發(fā)揮了村民小組長的作用,還有利于平衡村民小組之間的利益。

現(xiàn)在的“村兩委”,在村務(wù)管理方面基本可以“抓大放小”?！白ゴ蟆本褪侵匾氖聞?wù)村委會出面進行管理;“放小”就是一些細碎的小事,主要交由村民小組長和村小組黨支部來協(xié)助完成。目前,像村內(nèi)矛盾調(diào)節(jié)、文件傳達、一些公益性事業(yè)費用的收繳,都主要由村民小組來完成。村民小組成員居住在小組內(nèi),交流和辦事都較行政村干部方便。在訪談中,檀溪村的村支書就表示,把事務(wù)下放到村小組以后,他的工作相對輕松許多,可以多外出洽談一些項目,做點經(jīng)濟發(fā)展的大事情。其實,“村小組建黨支部+村民理事會”更多的是讓村民小組成為村委的“左膀右臂”,分解“村兩委”日常繁重的工作任務(wù),達到化整為零的效果。

2.1.3 促進農(nóng)村公共服務(wù)的完善與村民自治的民主化

支部建在村民小組上和成立村民理事會,主要體現(xiàn)為農(nóng)村黨建工作的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)換,因此,總結(jié)和分析分宜模式的意義,不能僅從模式本身進行總結(jié),綜觀分宜的鄉(xiāng)村治理方法與創(chuàng)新,可見這一模式的意義具有延展性。

“村小組建黨支部+村民理事會”模式,配合目前全縣推行的村級民事代辦、農(nóng)村低保評議及公示制度,就更是相得益彰。村級治理向下延伸到了村小組,延伸的意義體現(xiàn)在做事上,村級民事代辦就將“村民小組建黨支部”的作用落到了實處。分宜縣是典型的人口外流地區(qū),現(xiàn)居住在村內(nèi)的多是老人,他們行動多不方便,而分宜又是山區(qū),交通不便。村民要辦事,需要跑鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣城,很不方便,尤其是村內(nèi)的老年人就更不方便。在實地調(diào)研的基礎(chǔ)上,分宜縣于2014年初開始推進村級民事代辦制度,推進基層服務(wù)型黨組織建設(shè)。民事代辦是一種有償代辦制度,適當(dāng)給予民事代辦員一定的經(jīng)濟補助,并建立績效考核。自2015年起,給予每個行政村每年10 000元的民事代辦經(jīng)費,按市、縣、鎮(zhèn)三級5∶3∶2的比例配套落實。

一般情況下,村民會將代辦事項交給村小組黨支部的成員或村民小組長,讓他們幫著代辦,如果事情不急,一般一周集中辦理一次,一次代辦可以有一兩百元的收入。對于民事代辦這一便民服務(wù),老百姓和村干部都很歡迎。民事代辦雖然是有償代辦,但是財政投入,老百姓不需要花一分錢,坐在家里,就有人把事情給辦好了,省了很多事兒。村干部和村支部成員也很高興,就像一位村支部書記指出的,“民事代辦的錢就像白給一樣,沒有代辦的事我們也有事往鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣里跑,正好捎帶腳。而且,我們比較了解辦事地點和流程,人也熟悉,辦起事來很方便。像我有一次給一個老表辦醫(yī)保,落了一個證明,可我一樣把事辦了,因為人家認識我,如果是普通老表估計得再跑一趟了”。如果沒有“村民小組建黨支部”,單靠“村兩委”來推行民事代辦,估計效果會大打折扣,因為村委干部的時間和精力有限,承擔(dān)不了這么多的事情,而有了村民小組長、村支部成員,就形成了人多力量大的局面。

除了民事代辦制度外,分宜還建立了農(nóng)村低保聽證制度。農(nóng)村低保的評議和發(fā)放工作,一直是農(nóng)村工作的重點和矛盾多發(fā)點。分宜縣在2011年開始推行低保聽證制度,聽證會成員15人以上,一般由村民小組長和村民代表組成,申請人陳述家庭背景和申請理由,然后由聽證人員進行無記名投票。一般來說,各村民小組都有代表參加到聽證會之中,會根據(jù)低保人數(shù)來平衡各村民小組的申請人數(shù)。投票結(jié)束后會進行公示。筆者調(diào)查走訪的12個村莊,每個村都將低保名單公示在村委最顯眼的地方。低保聽證已經(jīng)制度化,老百姓覺得自從有了聽證會以后,低保評議工作非常公開、透明,村干部也覺得這樣做好,以前人家向他/她找關(guān)系,他/她還不好拒絕,現(xiàn)在都是村民小組代表一起評議和投票,村干部覺得自己少了很多麻煩。建立在村民小組和村民代表基礎(chǔ)上的低保聽證制度,走出了以往由村干部閉門做決定的村治模式,開啟了更加開放、更加民主化的村務(wù)議事方式。

2.2 分宜模式的局限性

任何一種鄉(xiāng)村治理模式都有其局限性,其作用的發(fā)揮不可避免地會受到一些因素的影響和制約。“村小組建支部+村民理事會”模式,在鄉(xiāng)村治理中的局限性主要有三個方面。

2.2.1 受地域和空間的制約

如果行政村是一個地域不大、人口不多的自然村,這種情況下設(shè)村小組黨支部的意義和作用就不甚明顯,而且會增加管理層次,提高鄉(xiāng)村治理運行成本,降低管理效率。任何組織機構(gòu)的設(shè)立都會帶來行政成本的增加,雖然“村小組建支部+村民理事會”工作經(jīng)費采取的是市、縣、鄉(xiāng)三級負擔(dān)、以縣為主的方式來解決,但對有些村級經(jīng)濟薄弱的仍會帶來―定的負擔(dān)。

2.2.2 兼任型的“村民小組建黨支部”發(fā)揮作用有限

從村小組黨支部的人員來源看,可以分為兩種類型:一種是村干部兼任支部書記,另一種是村干部不兼任支部書記。兼任的情況一般出現(xiàn)在人口相對較少的村莊,這樣的村莊一般七八百人,“村兩委”干部5～7人,他們普遍覺得工作中人手夠用,對于村民小組介入到村務(wù)管理就沒有非常強烈的意愿。對于規(guī)模相對較小的村,村小組建黨支部在村小組一級所起到的作用以及對鄉(xiāng)村治理的改變都不大,因為身份識別太不明顯。在401個村小組黨支部中,由村干部兼任支部書記的就有230個。不過,幸好支部委員兼任情況不明顯,所以還可以在一定程度上彌補村干部兼任帶來的影響。

2.2.3 村民理事會發(fā)揮的作用不明顯

“村小組建黨支部+村民理事會”模式是一個完整的制度設(shè)計,是希望在突出黨組織核心領(lǐng)導(dǎo)作用的同時,充分發(fā)揮村民自治的作用,真正實現(xiàn)“農(nóng)民的事情農(nóng)民辦”“農(nóng)民的事情自己說了算”,所以,基本上對應(yīng)一個村黨支部,就成立一個村民理事會,以充分發(fā)揮村內(nèi)德高望重、熱心公益的村民參與到村莊治理當(dāng)中。但從調(diào)查的12個村莊來看,村民理事會主要是形式上的,目前并沒有很好地發(fā)揮制度設(shè)計的作用,其監(jiān)督和議事功能都有限。如何真正發(fā)揮村民理事會的作用,讓其成為一個真正有力的村民發(fā)聲平臺,還需要繼續(xù)探索。

3 總結(jié)與思考

分宜“村小組建黨支部+村民理事會”模式是以農(nóng)村基層組織建設(shè)為中心、圍繞著基層黨建而做的全方位的政策設(shè)計和實踐。這與目前有些地方以村民自治為重心而做的基層治理有些差別,但任何治理都有地方性,分宜以基層組織建設(shè)來帶動鄉(xiāng)村治理的創(chuàng)新深深根植于當(dāng)?shù)氐臍v史和社會條件。

首先,在分宜,治理好的地方都是村支書比較有威信、有能力,鄉(xiāng)村治理的重點是建設(shè)強有力的黨組織。這一認識來自于多來的實踐觀察,因為分宜地區(qū)的宗族力量較大,村委會主任雖是村民直選,但更多的是體現(xiàn)家族利益,是村內(nèi)各方利益權(quán)衡的結(jié)果。依據(jù)現(xiàn)實情況,如何實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民民主的有機統(tǒng)一,就是分宜此次創(chuàng)新的重點所在。從總的實踐結(jié)果來看,是沿著這一思路發(fā)展的,一方面通過村小組建黨支部,激發(fā)黨員對村莊事務(wù)的介入力度,另一方面又通過調(diào)動村民小組長和成立村民理事會來活化村內(nèi)力量以加入到治理之中。鄉(xiāng)村治理的最終目的是達成有序治理和有效服務(wù),無論其實現(xiàn)途徑是村民自治還是組織建設(shè)都值得肯定。

其次,將村民自治延伸到村民小組,有助于提高治理水平。在2014年的中央一號文件中,已經(jīng)提出“可開展以村民小組為基本單元的村民自治試點”。分宜“村小組建黨支部+村民理事會”的創(chuàng)新模式,實際上是調(diào)動了村小組一級參與鄉(xiāng)村治理。從運行效果看,納入村民小組一級的村級治理結(jié)構(gòu)要比原來行政村治理結(jié)構(gòu)更加完善和切合實際。有學(xué)者指出,新時期的“村民自治重心下移是利用傳統(tǒng)資源化解農(nóng)村村民自治過程中傳統(tǒng)治理基礎(chǔ)與現(xiàn)代國家建構(gòu)相脫節(jié)問題的一種全新探索”[3]。納入村民小組的治理方式探索,不單有村小組是熟人共同體、地緣相近的原因,更是村民小組這一利益共同體參與村莊發(fā)展的訴求所在。在分宜,村內(nèi)的土地、林地和池塘80%以上是以村民小組為單位集體所有,這部分資產(chǎn)的處置權(quán)屬在村民小組,其收益的結(jié)算單位也在村民小組。目前,分宜有很多“空殼行政村”,這些村沒有任何集體經(jīng)濟收入,但這些村內(nèi)的許多村民小組是有集體經(jīng)濟收入的,只是土地、林地和池塘的所有者是村民小組,村民小組發(fā)包資源、共享收益,村委一般不予過問。在我國的絕大多數(shù)地方,土地、林地等資源的權(quán)屬在村民小組,在推進土地流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)業(yè)發(fā)展過程中,村民小組的地位越發(fā)突出。

最后,夯實鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ),才能確保農(nóng)村的長遠發(fā)展。鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的本意在于讓鄉(xiāng)村越來越好,但是客觀上城鎮(zhèn)化的發(fā)展導(dǎo)向?qū)︵l(xiāng)村發(fā)展卻是雙刃劍,一方面有利于緩解人地矛盾,另一方面又造成“農(nóng)業(yè)的進一步萎縮,鄉(xiāng)村治理資源更為匱乏,治理難度加大”[4]。在城市化和工業(yè)化的大潮下,鄉(xiāng)村變得越來越衰弱。調(diào)查的12個村莊普遍存在一種狀況就是村里的房子蓋得越來越好,但人卻越來越少。前些年村里多是婦女、兒童和老人,現(xiàn)在婦女和兒童隨著教育集中而去了城鎮(zhèn),目前村里幾乎都是50歲以上的老年人,很少見到年輕人。當(dāng)?shù)厝苏f:“年輕人都走了,想留下的都不好意思,如果不走,人家會認為他是沒出息?！?/p>

分宜“村小組建黨支部+村民理事會”模式是想調(diào)動村內(nèi)黨員和熱心力量加入到鄉(xiāng)村治理和發(fā)展中,但在村莊沒有任何集體經(jīng)濟收入、村委主要靠上級轉(zhuǎn)移經(jīng)費維持、村民各顧各的格局之中,實難有進一步發(fā)展。沒有人的村莊治理,還何談治理!目前的鄉(xiāng)村治理主要是公共服務(wù)的普及,是典型的老人治理。雖然分宜縣已經(jīng)著手在下一個階段扭轉(zhuǎn)鄉(xiāng)村發(fā)展的頹勢,但前景不明朗,再精致的制度如果沒有好的基礎(chǔ),都很難有實質(zhì)性的發(fā)展。因此,對于分宜而言,夯實治理的基礎(chǔ)、加強村莊經(jīng)濟的發(fā)展也許更為重要。

參考文獻:

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